《歐盟改革條約》與民族國家的選擇

2007年12月13日，歐盟領導人終于在里斯本峰會上簽署了精簡歐盟結構和決策程序的《歐盟改革條約》(里斯本條約)，取代早已夭折的《歐盟憲法條約》。這樣一部不再沿用《歐盟憲法條約》的名稱，內容里也不會出現“憲法”字樣的新條約，一旦獲得27個成員國全體批準，將于2009年生效。歐盟領導人就《歐盟改革條約》的基本內容和原則達成了一致，歐盟走出了2005年以來法國和荷蘭否決歐盟憲法所引發的歐盟政治僵局和信心危機。歐盟成員國開始聚集在新的起跑線上，調整步伐，正視歐盟第五次擴大的后續效應與其所面臨的經濟、社會問題。

各方妥協的結果

在二戰結束后的歐洲，每當面臨危機局勢，都會出現對一體化的懷疑，但也創造了取得進步的機會。回顧歐盟以往三次基礎條約遭會員國否決的經驗：第一次是1954年法國國民議會否決《歐洲防務共同體條約》，致使當時西歐六國放棄爭議性的政治議題，改以經濟合作為主。這使得歐洲政治一體化進程停滯了相當長的一段時期。直到20世紀70年代歐洲才開始嘗試政治合作，1991年馬斯特里赫特峰會才有成立政治聯盟的構想。第二次是1992年丹麥否決馬斯特里赫特條約，歐盟的作法是針對丹麥提出的爭議性條款，以附加議定書方式，將丹麥排除在某些條款之外，才使得丹麥同意通過馬斯特里赫特條約。第三次是2001年愛爾蘭否決尼斯條約，但因公民投票結果正反意見相當接近，歐盟同意愛爾蘭舉辦第二二次公投才通過尼斯條約。每個成員國都從自己的視角對歐盟發展做出不同的解讀。因而歐盟的發展方式被稱為建設性模糊模式，歐洲一體化50多年的歷史，往往是在退一步進兩步的循環中曲折前進。

《歐盟改革條約》是各成員國經過多次談判取得的折中，是各種觀點脆弱的平衡，使擴大后的歐盟能夠有效決策。就《歐盟改革條約》最終取得一致充分體現了歐盟成員國間的博弈與妥協。歐盟內部一直存在政治歐洲與貿易歐洲之爭，法國等成員國希望將歐盟建成一個政治聯盟，借歐洲整體之力在多極格局中占據一極，而英國等成員國則對政治歐洲興趣不大，認為單一歐洲市場的建設就已足夠，更愿意將歐盟當作一個大的自由貿易區。所以歐盟每項條約的簽署以及每項重大政策的出臺，實際上都是內部兩種觀點妥協的產物。

英國一直反對將警察與司法合作領域的表決機制由“一致通過”制改為“多數通過”制。英國前首相布萊爾與現任首相布朗都認為要維護英國的立場為首要原則，不能通過談判來分享歐盟利益，特別是外交政策、司法、警務系統、稅務與社會安全規劃的控制權；對此，新條約作了妥協性安排，英國在司法、內政、外交和安全事務上，有權不實施歐盟的決定等。歐盟強調既要允許那些愿意合作的國家先行一步，也要允許那些不愿合作的國家不采取行動。在這種制度安排下，英國可以像不加入歐元區和申根協定那樣不參加歐盟在這一領域的合作。由此可見，一個新的以多重速度發展的歐洲也仍可發揮作用，27個成員國組成的歐盟可能會形成一種比較松散、多速發展的結構，這種結構可以在更多政策領域密切協調，以“核心歐洲”為中心，而其他成員國則只在自己希望的領域內開展合作。鑒于歐盟同質性減少，差異性增大，歐盟各國在經濟和社會模式的選擇上未能取得較大程度的認同，即使各國政治家能取得一致意見，簽署條約，也可能在一個或幾個國家通過民眾表決而遭到否決。歐盟各國可能會就不同的議題形成不同的聯盟。

波蘭反對《歐盟憲法條約》的理由是鑒于它是一個新加入的會員國，歐盟新的投票表決計票制度，對波蘭并不公平，因為波蘭的人口數與代表數不能真正反映出波蘭的代表權，而且波蘭也同英國一樣，拒絕以談判方式來分割歐盟的利益。新的“有效多數”表決制，是一項決議如能獲55％的成員國支持且支持國人口達到歐盟總人口的65％便可通過。這改變了歐盟在外交和安全政策上目前的以集體同意為主的決策機制，轉為少數服從多數的特定多數表決制，這一決策方式有利于提高部長理事會的決策效率并將應用到20個新的領域，以確保一個有25個成員國的聯盟能有效決策。為了消弭在這一問題上的重大分歧，歐盟對波蘭的承諾是繼續沿用尼斯條約規定的加權計票方式，將至2014年為止。2014年至2017年期間是過渡期，可以沿用尼斯條約的舊制，新的雙重投票表決機制要到2017年3月施行，但在敏感的防務、對外政策、稅收和社-會保障問題上，成員國仍然擁有否決權。如何將強烈的歐洲歸屬感與根深蒂固的國家認同感結合起來?筆者相信，政府問主義將長期在歐盟內占據主導地位，國家以及體現成員國意志的歐洲理事會以及歐盟理事會將在歐盟未來發展中起到更大作用，而超國家機構如歐盟委員會的影響力則會因成員國利益的多元化而受到更大制約。

其他提出異議的國家有荷蘭、捷克、法國等國。荷蘭拒絕基本權利憲章、歐盟國旗、國歌等，反對未來歐盟擴大的政策，提出“紅牌”機制(會員國退出機制)，反對歐盟干預四大自由流通政策。捷克支持波蘭提倡改革歐洲議會席次的分配方法，并支持丹麥提出會員國議會增加權限或更擴大會員國政府權限，也支持英國反對歐盟外交權限的擴大。意大利不滿新條約使其歐洲議會席次少于法國和英國。法國想要簡化歐洲憲法條約但不反對表決機制。最終，《歐盟改革條約》的妥協是意大利獲額外一席，與英國席次相當；該國也爭取到歐洲法院中一個總法務官的永久性職位。新條約不再使用“憲法”字樣，也刪除了歐盟盟旗、盟歌和銘言等可能使歐盟成為“超國家機構”的內容，歐憲中負責共同外交政策的歐盟外交部長將改設為歐盟外交與安全政策高級代表。采納荷蘭的建議，賦予會員國議會在歐盟決策過程中有更大的發言空間，各會員國議會可以駁回任何侵犯國家權限的歐盟委員會意見。

主權讓渡和身份認同

與之前的《阿姆斯特丹條約》、《尼斯條約》等性質相似，《歐盟改革條約》是修正《歐洲聯盟條約》和《歐洲共同體條約》的另一部修正性條約，其中所包含的《歐洲聯盟條約》將維持原來的名稱，而《歐洲共同體條約》更名為《促進聯盟功能條約》，歐盟將擁有單一的法人資格。

雖然《歐盟改革條約》在內容上刪除了“憲法”字樣和原來憲法條約中其他一些具有明顯“超國家”象征的非實質性條款，但是對《歐盟憲法條約》有關歐盟機構改革的主要內容還予以保留和繼承，并明確了歐盟與成員國的權能劃分。歐盟的權能來源于民族國家的讓渡，是建立在成員國同意基礎上的。歐盟體制中的三個重要組成部分：決策、立法與行政。其中只有行政機構是超國家性質的。而決策與立法權力，《歐盟改革條約》中規定部長理事會讓渡給歐洲議會部分立法權。而部長理事會仍然在絕大多數問題上享有一票否決和全體一致，即使是部長理事會決策中有效多數的規定，也并不是削弱民族國家主權，可以說《歐盟改革條約》并沒有改變政府問決策的模式，只是明確了成員國政府問和歐盟超國家機構之間的權能分配，界定了歐盟與成員國的權限劃分，清晰地界定哪些權力是成員國的授出權、哪些是保留權。保證了歐盟內部民族國家的利益。這是在歐盟內部的民族國家與歐盟之間，是在歐盟現實的權力運行中，在授權原則和權力的彈性機制間尋求妥協。

迄今為之，歐盟是否奉行共同的外交政策對成員國而言仍是一個主權問題，一方面各成員國已經向歐盟委員會轉移了貿易和發展援助等領域的權力，歐盟各國在貿易問題上確實奉行一致的而且是強制性的共同立場，也確實會采取一些共同的外交行動。另一方面，在外交、安全和軍事政策等領域，各國政府仍然保留著主權，各國仍然自己處理外交事務，只有在意見剛好一致的情況下才采取集體行動。條約規定，各成員國仍然能夠不履行根據共同外交和安全政策所做出的決定。

《歐盟改革條約》是努力在歐洲的民族國家和歐洲一體化的趨勢之間，對各方利益進行脆弱與微妙的平衡，是歐盟各國面對超越直接控制的全球性壓力做出的適應性反應。面對這些充滿挑戰的環境，他們需要與處于相似境地的國家合作，而不是僅僅相互競爭，以合作在新的國際秩序下確保和追求利益最大化。但是歐洲各國領導人的共識是：這些地區一體化的新形式是為了保障民族國家生存而不是對其造成障礙。與此同時，歐盟成員國政府已經接受了在許多領域內與歐盟層次的機構共同決策和協調政策的事實。但對于進一步的一體化，尤其涉及到政治安全領域的主權，民族國家會十分謹慎，以至于討價還價的博弈過程既復雜又冗長。歐洲一體化已經進行了半個世紀，民族國家仍然存在，這種殘留的國家認同仍然是達成持久的歐洲認同的主要障礙，更是學者們長久以來爭論不休的焦點。