環(huán)境稅起步

2008年將進(jìn)行中國環(huán)境稅制改革，無論是開征新稅種還是完善現(xiàn)有稅制的環(huán)保功能，大幅提高污染環(huán)境的稅收負(fù)擔(dān)已成必然

開征環(huán)境稅將成為2008年政府重點(diǎn)推進(jìn)的稅收改革之一。《財(cái)經(jīng)》記者近日獲知，其具體研究制訂工作由財(cái)政部稅政司、國稅總局地方稅司和國家環(huán)保總局政策法規(guī)司三部門聯(lián)合進(jìn)行。

中國政府首次明確開征環(huán)境稅，是在2007年6月，國務(wù)院頒布《節(jié)能減排綜合性工作方案》，其中一項(xiàng)具體政策措施即為“研究開征環(huán)境稅”。同年10月，中共十七大報告提出，要“實(shí)行有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”，資源與環(huán)境問題被提至更高的層面。

環(huán)境稅設(shè)計(jì)

據(jù)一位參與政策制訂的人士介紹，對于環(huán)境稅的開征，目前部門間存在不同意見。國家環(huán)保總局、國稅總局認(rèn)為，目前可以開征獨(dú)立的環(huán)境稅；財(cái)政部則傾向于對現(xiàn)有稅種“綠化”，即通過對現(xiàn)有部分稅種的改革和完善，體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的要求，如提高資源稅、消費(fèi)稅稅負(fù)，同時擴(kuò)大征稅范圍，改變計(jì)征辦法等，以達(dá)到與開征獨(dú)立環(huán)境稅類似的作用。

早在2005年，國家環(huán)保總局中國環(huán)境規(guī)劃院課題組就完成了“中國環(huán)境稅收政策框架設(shè)計(jì)與實(shí)施戰(zhàn)略”。此項(xiàng)課題由中國環(huán)境規(guī)劃院副院長、總工程師王金南負(fù)責(zé)，參與單位還包括財(cái)政部科研所、國稅總局科研所、中國社科院財(cái)貿(mào)所。

該課題組設(shè)計(jì)了中國環(huán)境稅收政策的基本框架，提出了三種環(huán)境稅方案及相應(yīng)的實(shí)施建議，即獨(dú)立型環(huán)境稅方案、融入型環(huán)境稅方案、環(huán)境稅費(fèi)方案。

與中國環(huán)境規(guī)劃院課題組設(shè)計(jì)的方案類似，2007年11月，由財(cái)政部科研所研究員孫鋼、博士許文完成的研究報告，提出了三種可選方案。

一是一般環(huán)境稅，以籌集收入為主要目的，根據(jù)“受益者付費(fèi)”原則進(jìn)行普遍征收。稅基可等同于或依附于現(xiàn)有相關(guān)稅種的稅基，如城市維護(hù)建設(shè)稅、企業(yè)所得稅等，相當(dāng)于這些稅種的附加。

二是污染排放稅，征收原則是“污染者付費(fèi)”，稅基與污染物數(shù)量直接相關(guān)。依據(jù)直接排放的污染物種類，與之相對應(yīng)的稅種有硫稅、氮氧化物稅、碳稅、污水稅和固體廢物稅。

三是污染產(chǎn)品稅，征收原則是“使用者付費(fèi)”，征收對象是有潛在污染的產(chǎn)品，主要有能源燃料、臭氧損耗物質(zhì)、化肥農(nóng)藥、含磷洗滌劑、汞鎘電池等。對應(yīng)可以征收各種污染產(chǎn)品稅，如燃料環(huán)境稅、特種污染產(chǎn)品稅等。

究竟哪個方案符合中國的現(xiàn)實(shí)？孫鋼認(rèn)為，應(yīng)從三個方面來衡量，即能否解決環(huán)境污染的主要問題，是否具有控制污染的強(qiáng)激勵效應(yīng)，是否具備相應(yīng)的征管技術(shù)條件。

獨(dú)立環(huán)境稅

在環(huán)境規(guī)劃院課題組提出的獨(dú)立環(huán)境稅實(shí)施方案中，可供選擇的稅種包括重要資源稅、汽車污染稅、能源消費(fèi)稅、二氧化硫稅、二氧化碳稅和廢水排放稅。

“目前條件下，應(yīng)首先針對污染產(chǎn)品和污染物排放，開征獨(dú)立的環(huán)境稅。”王金南對《財(cái)經(jīng)》記者表示，中國的環(huán)境稅可以在一個獨(dú)立的環(huán)境稅稅種下，將污染物排放、污染產(chǎn)品、二氧化碳和二氧化硫設(shè)置為稅目，不需要設(shè)置過多的稅種。

王金南認(rèn)為，污染排放稅的征收原則是“污染者付費(fèi)”，計(jì)稅依據(jù)是污染物的排放量。這種以促進(jìn)建立有利于環(huán)境行為或直接限制污染排放為宗旨的環(huán)境稅，是最符合環(huán)境稅原理的理想稅種。

他認(rèn)為，污染排放稅的稅基，直接建立在污染物的排放數(shù)量上，因此，“可以委托環(huán)境監(jiān)察部門征收”。

“污染排放稅的確是最理想的稅種。”孫鋼表示，因稅務(wù)部門不具備環(huán)境檢測的技術(shù)基礎(chǔ)和管理經(jīng)驗(yàn)，將污染排放稅委托給環(huán)保部門征收管理，又與現(xiàn)行稅收征管模式和要求不符。更好的方法是兩個部門之間的合作，但此舉會牽涉多個部門的利益糾葛，現(xiàn)實(shí)中存在一定困難。

孫鋼建議，目前應(yīng)以污染產(chǎn)品稅作為獨(dú)立環(huán)境稅，即通過對造成污染排放的污染物，如能源、燃料為對象間接征稅。控制污染的效果雖不如直接按污染排放量征收有效，但可避免檢測污染排放量的征管難題，還可以激勵節(jié)能。

此外，無需單獨(dú)開征各種污染物排放形式的稅種，如單獨(dú)的硫稅、碳稅和氮氧化物稅等，只需在一個環(huán)境稅中設(shè)立幾個相應(yīng)的稅目，將各種征稅對象納入進(jìn)來。

王金南則認(rèn)為，污染產(chǎn)品稅可以直接納入到現(xiàn)行消費(fèi)稅中，不必增加新的稅種。因?yàn)槲廴井a(chǎn)品稅和消費(fèi)稅有很多共同點(diǎn)，都是針對特殊消費(fèi)品和消費(fèi)行為征收的一種間接稅，兩者的計(jì)稅依據(jù)、納稅環(huán)節(jié)和納稅額的計(jì)算等都相同，可以使用相同的發(fā)票。

“稅種綠化”

與專家學(xué)者積極支持開征獨(dú)立環(huán)境稅的態(tài)度不同，在財(cái)政部看來，首先對現(xiàn)有稅種進(jìn)行“綠化”，工作更顯緊迫，也更為務(wù)實(shí)。

中國過去的稅收制度設(shè)計(jì)，其核心價值是以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)。現(xiàn)行的各個稅種，如增值稅、資源稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅等，其中雖然含有一些促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的政策規(guī)定，但設(shè)立初衷大多不是為了環(huán)境保護(hù)，主要目標(biāo)是收入補(bǔ)充和調(diào)節(jié)、資源節(jié)約和綜合利用等，直接針對環(huán)境保護(hù)的稅收政策較少。

如消費(fèi)稅，是在增值稅普遍課征基礎(chǔ)上，選擇部分科目再次征稅，起收入補(bǔ)充和特殊調(diào)節(jié)作用。由于沒有將煤炭這一主要能源消費(fèi)主體納入其中，保護(hù)環(huán)境的效果并不突出。

有些大的稅種，缺乏環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，如涵蓋交通運(yùn)輸、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的營業(yè)稅，沒有與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政策條款。

中國目前面臨的主要環(huán)境問題是大氣和水污染，亟需控制二氧化硫和化學(xué)需氧量的排放。政府已出臺的法律，規(guī)定了大氣和水污染防治的標(biāo)準(zhǔn)和法律責(zé)任，但現(xiàn)行稅收政策體系中，缺乏明確針對大氣污染和水污染防治的具體政策。

細(xì)查中國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)的稅收政策，缺乏整體設(shè)計(jì)，各自獨(dú)立、互不銜接，散亂的格局難以形成合力調(diào)控環(huán)境問題。因此，提高現(xiàn)有稅種的綠化程度，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)效果的具體稅收政策，成為政府部門和專家學(xué)者的共識。

對此，中國環(huán)境規(guī)劃院課題組和財(cái)政部專家提出了基本相同的政策建議。

在消費(fèi)稅方面，應(yīng)擴(kuò)大消費(fèi)稅覆蓋的范圍并調(diào)整稅率，增設(shè)含磷洗滌劑、汞鎘電池、臭氧損耗物質(zhì)、一次性餐飲容器、塑料袋等污染產(chǎn)品的消費(fèi)稅稅目。提高低標(biāo)號汽油和含鉛汽油的消費(fèi)稅稅率。此外，將煤炭、焦炭和火電等高污染、高耗能產(chǎn)品納入消費(fèi)稅的征稅范圍，對清潔能源如生物能源免征消費(fèi)稅。

在資源稅方面，進(jìn)一步提高稀缺性、高污染和高能耗礦產(chǎn)的資源稅稅負(fù)，將部分礦產(chǎn)品“從量計(jì)征”改為“從價計(jì)征”，稅收隨資源價格上漲相應(yīng)增加，以充分發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用；逐步將水資源、森林資源、草場資源等其他資源也納入資源稅征收范圍，以加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)；未來還可考慮將土地、海洋、動植物等也納入資源稅范圍。

事實(shí)上，近幾年政府部門推進(jìn)“稅種綠化”的進(jìn)程在緊鑼密鼓地進(jìn)行，如在多次取消或降低“兩高一資”產(chǎn)品出口退稅的同時，對部分鋼材、焦炭等產(chǎn)品逐步加征了出口關(guān)稅。

從2004年底至今，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局先后提高了陜西、山西、山東等20個省份的煤炭資源稅稅額。在全國范圍內(nèi)提高了原油、天然氣的資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，部分油田的原油、天然氣資源稅稅額已達(dá)到資源稅條例規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)，即每噸30元和每千立方米15元。

同時，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局取消了資源稅部分稅收優(yōu)惠。如2006年1月，取消了對有色金屬礦產(chǎn)資源稅減征30%的優(yōu)惠政策，恢復(fù)全額征收。

2008年開始實(shí)施的新企業(yè)所得稅法規(guī)定，從事符合條件的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的所得，可以免征、減征企業(yè)所得稅；企業(yè)購置用于環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備的投資額，可以按一定比例實(shí)行稅額抵免。

來自政府部門的信息顯示，未來對現(xiàn)有稅種綠化的改革將繼續(xù)推進(jìn)。2007年11月，在國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司課題組的報告中，建議將煤炭、天然氣、石油、火電等不可再生、非清潔能源的增值稅稅率統(tǒng)一調(diào)整為17%；適當(dāng)降低風(fēng)電、大中型水電、核電的增值稅稅率，建議給予13%的低稅率，低于火電的稅率；擴(kuò)大消費(fèi)稅征稅范圍，將一次性塑料用品等污染大的原油產(chǎn)品納入征稅范圍；提高汽油、柴油等成品油的消費(fèi)稅稅率。

2007年12月初，財(cái)政部副部長朱志剛透露，在將要推出的資源稅改革方案中，地?zé)岷偷V泉水等水資源列入了資源稅的征收范圍，同時將提高原油資源稅稅率。

可見，2008年中國環(huán)境稅制改革的推進(jìn)，無論是開征新稅種還是完善現(xiàn)有稅制的環(huán)保功能，污染環(huán)境的稅收負(fù)擔(dān)大幅提高已成必然。

“在開征新的獨(dú)立環(huán)境稅的同時，應(yīng)調(diào)整其他稅種的稅負(fù)，尤其是實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅。”孫鋼認(rèn)為，為減少納稅人的抵觸心理和推行阻力，改革應(yīng)按照循序漸進(jìn)的原則分階段進(jìn)行，將稅負(fù)增加的影響分散到改革過程中逐步消化。

因此， “獨(dú)立環(huán)境稅的稅率不宜過高。”孫鋼說。

國外的環(huán)境稅

世界各國環(huán)境稅制在具體內(nèi)容上存在差異，但一般由兩部分組成。一是獨(dú)立的環(huán)境稅，即以保護(hù)環(huán)境為目的，針對污染和破壞環(huán)境行為課征的獨(dú)立稅種，作為環(huán)境稅制的主體發(fā)揮主要作用；二是稅種的綠化，即其他稅種中與保護(hù)環(huán)境相關(guān)的具體稅收規(guī)定，包括納稅人治理污染、保護(hù)環(huán)境的各種稅收優(yōu)惠，以及限制納稅人污染、破壞環(huán)境的稅收懲罰規(guī)定，配合獨(dú)立環(huán)境稅發(fā)揮輔助作用。

相對于中國環(huán)境稅剛剛起步，國外環(huán)境稅制已有幾十年的實(shí)踐。上世紀(jì)70年代初，經(jīng)合組織（OECD）環(huán)境委員會首次提出“污染者付費(fèi)”原則，排污收費(fèi)制度開始實(shí)施，由污染者負(fù)擔(dān)環(huán)境破壞的治理費(fèi)用。依此原則，美國伯克利國家實(shí)驗(yàn)室給環(huán)境稅的定義是，為減少對環(huán)境的負(fù)面影響，向污染者收取的稅款和費(fèi)用。

而自上世紀(jì)90年代開始，西方發(fā)達(dá)國家開始進(jìn)行“綠色稅收”改革，征收環(huán)境稅的目的，不再局限于按“污染者付費(fèi)”原則籌集環(huán)境治理資金。環(huán)境稅的目標(biāo)擴(kuò)展到促進(jìn)資源節(jié)約、促進(jìn)生產(chǎn)模式和消費(fèi)模式的轉(zhuǎn)變等方面。

經(jīng)過幾十年的發(fā)展實(shí)踐，在實(shí)施環(huán)境稅制度較早的OECD國家，已形成了一套復(fù)雜的環(huán)境稅體系，已開征的環(huán)境稅種類達(dá)十幾種，包括碳稅、硫稅、汽車燃料稅、輕型燃油稅、電力稅、氣候變化稅、煤炭焦炭稅、航空燃油稅、發(fā)動機(jī)交通工具稅、廢棄物最終處理稅、包裝稅、水資源稅和采礦稅等。

OECD成員依據(jù)本國實(shí)際，其環(huán)境稅制都是選擇幾個稅種組合實(shí)施，大多國家選擇了五種以上，而丹麥、挪威、芬蘭和瑞典等北歐國家實(shí)施的環(huán)境稅種類超過了八種。

1992年，丹麥成為世界上第一個引入二氧化碳稅的國家，目的在于鼓勵提高節(jié)能并過渡到使用二氧化碳排放較少的燃料。2001年，英國引入氣候變化稅，針對電力、煤碳、天然氣和液化石油氣的銷售，向企業(yè)和公共部門征收。

王長勇／文