權衡事業單位養老保險改革

要令企業和事業單位的養老保險制度框架相互銜接，不得不最大限度地承認既得利益

“兩會”前夕，一份多年爭議不休的改革方案——《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》（下稱《試點方案》）終于獲得國務院原則通過。據此，山西、上海、浙江、廣東、重慶等五省市將在年內啟動有關試點。

和企業職工養老保險改革的進程相比，事業單位這項改革晚了十多年。這項改革內容早在上個世紀90年代初就已提上議事日程，之后也曾被歷屆政府主管部門反復考慮并向國務院申報，但最終均被擱置。

據《財經》記者了解，《試點方案》草案是在去年中上報國務院的。本屆政府有關部門自2006年起，研究落實事業單位分類改革有關事宜，目前改革試點即將揭幕，但事業單位目前的養老制度現狀卻成為推動改革的重要瓶頸。因此，事業單位養老保險制度改革最終成為事業單位分類改革試點的一項必不可少的配套措施，再無擱置的余地。

改革的思路非常明確，設定的事業單位養老保險制度，其籌資模式、計發辦法等均與目前的企業職工基本養老保險制度模式一致，并可銜接。

一個現實情況是，目前事業單位和企業單位的退休待遇差別，已遠遠高于以往，因此“平穩銜接”成為一個比以往更加敏感的話題，同時成為事業單位分類改革試點順利推進的重要關口。

在高潮迭起的“兩會”期間，這一低調發布的消息并沒有掀起太多波瀾。然而，作為主管部門的勞動和社會保障部以及有關的試點省市，準備工作已經在緊鑼密鼓地進行。國務院《試點方案》公布后，雙方將就各地如何分別制定切實可行的實施細則作更進一步地討論和測算。

遲來的改革

此輪事業單位養老保險制度改革的一個重要背景是，事業單位工資連續上調，退休人數增加。由于事業單位退休費與退休人員退休前工資額直接掛鉤，政府財政負擔其實十分沉重。因此，改革的目的究竟是“甩包袱”還是“建機制”，十分微妙。

改革開放初期，企業職工和事業單位工作人員的退休金水平，曾經在同一個起跑線上。但到目前為止，企業和事業單位兩套退休制度已經形成了巨大的差異。其中，企業自上個世紀90年代初便逐步建立了全國統一的社會統籌賬戶和個人賬戶相結合的制度框架。在此框架下，職工的養老保險費由單位和個人共同負擔，個人也需要交納一定比例的養老保險費，未來養老金的發放與繳費情況相對應，具體參照職工的繳費工作年限、繳費工資額以及個人賬戶儲存額。根據這種模式，企業職工的養老金替代率目前大約為60％左右，也就是說，企業職工的養老金基本相當于退休前工資的60％。

事業單位則是另一種模式。在中國，事業單位按經費來源可分為全額撥款、差額撥款、自收自支三類。不少地方自收自支的事業單位已經紛紛按照企業的方式進行管理，加入了企業職工養老保險體系。但大部分由財政全額撥款和差額撥款的事業單位，仍按照原來的養老制度運行，退休金由國家統包，列入財政預算，實行現收現付，也沒有基金積累制度。未來退休金以其工作年限和本人工資額為主要依據。根據目前的規定，其金額為本人工資的90％左右，也就是說，替代率高達90％。

從各地的情況看，事業單位人員定崗定編，在職人員規模相對穩定。而隨著老齡化的加劇，退休人員卻越來越多，加之近幾年工資上調，擴大了事業單位養老金的基數，更增加了財政或單位的負擔。據勞動和社會保障部有關資料，1990年，全國機關事業單位退休費總額僅為59.5億元，目前已經遠遠超過千億元，增加了20多倍，導致財政和用人單位負擔成倍增加。

很顯然，如果完全套用目前的企業職工養老保險辦法，事業單位工作人員的退休金必然下降，自然，財政負擔也會減少。然而，待遇的降低很難不引發事業單位的集體抵制，導致改革受阻，這也是以往歷屆政府將方案一再擱置的重要原因。

改革一再推后，事業單位和企業在養老保險待遇上的巨大落差不斷擴大，增添了今后的改革成本和難度。同時，事業單位和企業單位養老制度無法銜接，也嚴重妨礙了人力資源的正常流動，為事業單位的改制分流設置了巨大的障礙。

財政負擔和待遇問題均不可回避。但為使改革能夠順利推進，在2月29日由溫家寶總理主持的國務院常務會上，特別強調了一個原則，即“妥善處理好改革前后待遇水平上的平穩銜接”，這也是勞動和社會保障部所制定的方案當中的關鍵內容。

勞動和社會保障部有關人士表示，這次改革的內容，重點在于建立新的機制。有關專家則評論，這意味著必然要最大限度地承認既得利益。

銜接兩套制度

在以往歷屆政府對改革方案反復推敲的鋪墊下，此輪試點方案并無太多懸念。

從國務院常務會透露出來的消息顯示，試點的主要內容包括：養老保險費用由單位和個人共同負擔；退休待遇與繳費相聯系；基金逐步實行省級統籌；建立職業年金制度；實行社會化管理服務等。

其中，核心的內容就是要令企業和事業單位的養老保險制度框架能夠相互銜接。為此，在籌資模式上，事業單位養老保險制度仍將采取企業職工基本養老保險制度“統賬結合”的思路，制度適用范圍涵蓋除已經改制為企業的事業單位以外的事業單位的各類人員。

具體而言，《試點方案》必然轉變現行事業單位退休制度中離退休金費用由國家財政和單位直接納入預算統包的辦法，籌資模式轉型為收取基本養老保險費并將繳費與養老金待遇相掛鉤。

除國家和單位承擔的籌資責任外，一個重大區別是，試點將引入個人繳費，由國家、單位和個人共同負擔籌資責任。與此相對應，事業單位養老保險也應設立統籌賬戶和個人賬戶。至于個人賬戶的規模和養老金計算系數，有專家建議，也應參照企業現有制度，保持銜接，便于人員流動。

由于個人賬戶部分以往并無真實繳費，因此最初只能是空賬。有專家表示，為確保人員流動時賬戶基金同步轉移，減輕財政未來支付壓力，可考慮將個人賬戶當中的個人繳費部分做成實賬。對此，也有專家認為，考慮到財政當前的支付壓力和未來保值增值的風險，不如維持記賬式運轉。

此外，記者還了解到，目前事業單位養老基金的管理和業務，將交給專門的事業單位養老保險經辦機構，不會并入企業職工養老保險經辦機構。

除了籌資模式的變化，養老金計發辦法的調整無疑是重中之重。

根據與企業職工養老保險辦法相銜接的原則，事業單位工作人員不應繼續實行以工作年限和本人工資額為主要依據的退休金計發辦法，而是應當與企業一致，根據繳費工作年限和社會平均工資額以及個人賬戶儲存額為主要依據的“結構性基本養老金計發辦法”。

但是，完全按照企業辦法計發養老金，這必然導致事業單位養老金數額的大幅下降，顯然不符合“平穩過渡”的原則。有關專家表示，為維持一定的待遇水平，可考慮計發養老金基數不取社會平均值，而取本人退休前的職級工資。同時，為避免替代率的下降，還可在事業單位職工基本養老金之外加發過渡性補貼，或者加大過渡性養老金的計發系數。

待遇難題

方案即將揭曉，試點有待啟動。此次事業單位養老保險制度試點，并不涉及試點前就已經退休的事業單位工作人員。因此，在國務院公布總體試點方案后，各地究竟如何落實，新老劃段的時間點如何確定，還要經試點地區反復斟酌。

但勞動和社會保障部有關人士謹慎表示，期待今年年內啟動試點。

有關人士還分析，如果把已經退休的工作人員作為“老人”，即將參加工作的稱為“新人”，已經參加工作但尚未退休的稱為“中人”，由于試點方案將對“老人”實行老辦法，“新人”實行新辦法，兩者可比性較少，試點的成敗的關鍵其實集中于能否處理好“中人”的退休待遇問題，尤其是即將退休 “中人” 的待遇。

決策者的思路不難理解。在社會總體工資水平不斷上漲的大趨勢下，要保持退休金絕對值持續增長并不難。加上特別為事業單位設計的過渡性養老金計發辦法，和“老人”或者現階段的退休金水平相比，未來“中人”退休后的養老金仍可持續增長，并不會產生待遇下降的總體印象。同時，《試點方案》提出要建立職業年金制度，如能適時有效推行，對于維持事業單位養老待遇的水平也不無助益。

但也有專家表示擔憂。尤其在于“個人繳費”的部分，專家指出，畢竟以前從來沒有實行過個人繳費的辦法，現在即便退休待遇名義上不降，由于個人需要負擔相當一部分繳費，也會被理解為待遇事實上的降低。會不會因此影響試點的進展，尚有待觀察。更何況近幾年事業單位工資水平總體上升較快，這導致無論是用來維持待遇的成本還是個人繳費的絕對額都并不低，因此不少專家也不乏惋惜：“這個方案如果能早點出臺，恐怕更好辦一些。”

事實上，在事業單位養老保險制度改革方案過于長久的孕育過程中，由于企業待遇比之直線下降，已經造成了相當規模的負面影響。各地“兩會”的提案或者每年的上訪內容當中，對于養老待遇不平衡的不滿并不在少數。

由此，有專家又產生新的擔心：目前機關公務員和事業單位工作人員的養老待遇基本是在同一起跑線上，現在事業單位養老保險制度先行改革，一旦兩者待遇拉開距離，會不會又造成未來事業單位人員對公務員的攀比和不滿？

種種擔憂也在決策者的考慮之內。國務院常務會議就指出，事業單位工作人員養老保險制度改革涉及面廣，政策性強，必須先行試點，積累經驗，積極穩妥地推進。可以預見，此輪改革的“過渡期”必將會十分漫長。