萬億金融國資管理挑戰(zhàn)

金融國有資產(chǎn)管理體制改革需要大思路

誰是中國金融類國有資產(chǎn)的出資人？這是一個越來越難回避的問題。

根據(jù)財政部的口徑，國有金融資產(chǎn)，主要是指國家直接或間接出資的金融機構(gòu)所形成的資本及其應(yīng)享有的權(quán)益，表現(xiàn)為國家在銀行、證券公司、保險公司和其他金融企業(yè)所持有的股權(quán)及其應(yīng)享有的權(quán)益。

截至2007年末，中央級金融類企業(yè)國有資本總額1.2萬億元，占全部實收資本的80％以上，管理的資產(chǎn)總額逾40萬億元。其中，銀行國有資本占全部金融國有資本的80％以上，其他金融企業(yè)國有資本約占20％左右。這其中未包括地方金融企業(yè)占有的國有資本。

專家指出，如何在現(xiàn)行體制中尋求突破，打破利益藩籬形成合力，擴(kuò)大改革成果，真正落實國有金融資本的出資人職責(zé)，乃至確定國有金融資產(chǎn)下一步改革的大方向，是決策者應(yīng)納入視野的重要課題。

財政部：蘇醒的股東意識

“從法理上講，財政部是國有金融資本的出資人，但過去的多年間并沒有真正履行出資人的職責(zé)。”一位金融專家對《財經(jīng)》記者指出。

對此，財政部金融司司長孫曉霞在最近接受《財經(jīng)》記者專訪中首先申明，“準(zhǔn)確地說，財政部從來沒有被明確賦予過完整的國有金融資產(chǎn)的出資人職責(zé)。”

1998年以前，金融國資的基礎(chǔ)管理工作，由財政部歸口管理的副部級機構(gòu)國有資產(chǎn)管理局負(fù)責(zé)。

在1998年機構(gòu)改革中，國有資產(chǎn)管理局被撤銷，原職能并入財政部。金融類和非金融類國資的基礎(chǔ)管理職能分別劃歸財政部金融司、企業(yè)司。

同年，在央行的推動下，財政部發(fā)行了2700億元特別國債注資四大國有商業(yè)銀行，并成立四大資產(chǎn)管理公司對口處置剝離的1.4萬億元不良資產(chǎn)，成為四大行名義上的惟一國有股東。但這一階段，對于金融類國有資產(chǎn)，實際形成了金融工委和組織部管人事、勞動部管工資社保、財政部管財務(wù)、央行管業(yè)務(wù)發(fā)展、計委管投資的多頭架構(gòu)。

2003年，非金融類國資管理結(jié)構(gòu)大變。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立，明確由國資委對國有非金融企業(yè)履行出資人職責(zé)。但國有金融企業(yè)則未納入其中，中編辦于2003年專門印發(fā)有關(guān)文件，稱“金融類企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理，繼續(xù)由財政部負(fù)責(zé)。”

孫曉霞說，根據(jù)中編辦文件精神，財政部對國有金融資產(chǎn)的管理主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是基礎(chǔ)管理。主要包括金融類企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、清產(chǎn)核資等。二是制度建設(shè)。構(gòu)建產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、資本保值增值考核等國有金融資產(chǎn)運轉(zhuǎn)核心環(huán)節(jié)的制度體系，主要目的實現(xiàn)國有金融資產(chǎn)保值增值。三是指導(dǎo)地方國有金融資產(chǎn)管理工作。

自2003年以來，財政部出臺了一系列有關(guān)國有金融資產(chǎn)管理的文件，近期主要是2006年施行的《金融類企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》、2007年施行的《金融企業(yè)國有資本保值增值結(jié)果確認(rèn)暫行辦法》、2008年施行的《金融企業(yè)國有資產(chǎn)評估監(jiān)督管理辦法》。即將出臺的《金融類企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》，將要求金融類國有資產(chǎn)應(yīng)強制性進(jìn)場交易，尤為引人關(guān)注。

“這些政策的主要出發(fā)點，是為了防范國有金融資產(chǎn)流失。”孫曉霞表示。

發(fā)端于2004年的建設(shè)銀行、中國銀行改革，以及匯金公司出現(xiàn)，喚醒了財政部在出資人方面更強烈的主動意識。

2005年4月，工行的財務(wù)重組方案出爐。與先期完成重組的中行、建行方案不同，工行的原有資本金不再全部沖銷壞賬，而是只沖銷一半。原股東財政部可以保留50％的股權(quán)，匯金持有另外50％的股權(quán)。

2007年11月，匯金注資光大銀行200億元，持有光大70.88%的股份。2007年12月31日，匯金向國開行注資200億美元，占50％的股份，財政部則以在國開行的所有者權(quán)益部分占其余50％的股份。

在今年有望完成的農(nóng)業(yè)銀行股份制改造中，匯金和財政部也將以工行模式聯(lián)手入股。業(yè)內(nèi)也普遍預(yù)期，匯金對農(nóng)業(yè)銀行的注資應(yīng)達(dá)到400億美元左右。

至此，在中央一級30家左右的國有金融企業(yè)中，匯金公司和財政部分持主要股權(quán)的格局已然形成。

匯金的努力

最近一次大規(guī)模做實央屬金融國資出資人職責(zé)的努力，肇始于2003年底中央決定以外匯儲備注資國有商業(yè)銀行。

匯金公司成立于2003年12月16日，是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)組建的國有獨資投資公司，注冊資本450億美元，來自國家外匯儲備。公司成立兩周后，匯金公司即向中國銀行和中國建設(shè)銀行注入450億美元外匯儲備。2005年，匯金再次向工商銀行注資150億美元。

成立之初，外界曾認(rèn)為，匯金公司只是國家用以實現(xiàn)外匯注資的一種特殊政策工具（SPV）。但事實證明，央行對匯金的設(shè)計遠(yuǎn)不止于此。匯金成立之初，國家外匯管理局強調(diào)，用外匯儲備向試點銀行注資，不是財政撥款，而是資本金投入；匯金作為出資人，職責(zé)是督促銀行落實各項改革措施，完善公司治理結(jié)構(gòu)，力爭股權(quán)資產(chǎn)獲得有競爭力的投資回報和分紅收益。

2004年9月，原央行金融穩(wěn)定局局長謝平轉(zhuǎn)任匯金總經(jīng)理。由此，匯金的意圖，不僅僅在于幫助幾家國有銀行財務(wù)重組，推動國有金融企業(yè)公司治理改革，成為匯金最重要的使命。

肩負(fù)“落實國有商業(yè)銀行出資人職責(zé)”，采取的措施包括一度有相當(dāng)進(jìn)取的制度設(shè)計思路。匯金向幾家大銀行派出了專職股權(quán)董事，以期更好地實現(xiàn)董事會的監(jiān)督職能。

截至2005年7月，匯金公司投資的金融資本近5000億元，管理的金融資產(chǎn)接近國有金融資產(chǎn)總量的一半。在完成對國開行和農(nóng)業(yè)銀行的注資后，這個數(shù)字還有望翻番。

此外，在2005年股市低迷時，匯金承擔(dān)了另一種“政策性任務(wù)”。2005年下半年，證券市場哀鴻遍野之際，匯金及其全資子公司中國建銀集團(tuán)受國務(wù)院指揮，直接、間接入股了十家左右國有和股份制券商，甚至為其提供短期流動性貸款，總額高達(dá)120億元。雖然這一注資的來源是匯金股權(quán)投資的收益和分紅，并未動用新的外匯儲備。但在入股了30家央屬金融企業(yè)中的大多數(shù)后，匯金自身如何定位的問題日益彰顯。

2006年底，全國金融工作會議召開前，財政部金融司建議仿照國資委成立金融國資委，建造一個管人、管事、管資產(chǎn)、具有行政色彩的平臺，將匯金公司及其旗下的中國建銀投資有限責(zé)任公司都納入其中。這一提議最終未被接受（相關(guān)報道見《財經(jīng)》2006年第25期“金融國資誰主沉浮”）。

然而，全國金融工作會議決定成立中國投資公司，并將匯金納入中投旗下。

2007年下半年，直屬國務(wù)院的中國投資公司（中投）成立，匯金并入中投成為全資子公司。中投作為中國第一家主權(quán)財富基金，當(dāng)前的焦點在于架構(gòu)搭建和海外投資布局。匯金界定并做實國有商業(yè)銀行出資人職責(zé)的使命，更加需要尋找新動力。

在獲得新的動力之前，匯金的角色已經(jīng)有所收縮。“現(xiàn)在的功能只是股權(quán)經(jīng)營。”這是來自匯金高管和財政部官員的同樣說法。匯金暫時沉寂，是可觀察得到的現(xiàn)象。

內(nèi)部人“復(fù)辟”

在另一廂，完成股改上市之后，各大國有金融機構(gòu)內(nèi)部人控制問題并未消彌，反有變本加厲的趨勢。

一位匯金高管告訴《財經(jīng)》記者，在完成上市后，國有上市銀行們以同股同權(quán)、防止一股獨大，防止國有大股東獲得比小股東更多信息、更多利益等理由，“拒絕來自大股東的監(jiān)督”。大股東派出的股權(quán)董事無權(quán)了解比公告更多的信息。

孫曉霞認(rèn)為，作為國有大股東，不可能在國有大金融機構(gòu)里采取“用腳投票”的態(tài)度，而是必須要在董事會中“用手投票”，代表國家行使股東權(quán)利。

然而，“用手投票“亦不易。盡管“股東會—董事會—監(jiān)事會—管理層”的結(jié)構(gòu)早已有模有樣，但這并不是國有金融機構(gòu)內(nèi)部治理的全部真相。“最大的問題還是出在董事會是否真正被賦權(quán)。”廣東金融學(xué)院教授陸磊表示。

比如說，法人治理結(jié)果要保證的一個基本機制，是由董事會負(fù)責(zé)遴選、監(jiān)督、考核管理層。

但現(xiàn)實卻是大型國有銀行管理層的選聘權(quán)利，僅僅是“通過董事會走一下程序”。銀行的實際經(jīng)營仍掌握在黨委的手中。黨委書記一般由董事長擔(dān)任，執(zhí)行董事和經(jīng)營管理層一般為黨委的成員，但非執(zhí)行董事和獨立董事則不在其中。

這些情況，實際上使得公司治理的核心董事會既沒有獲得充分的授權(quán)，也沒有真正發(fā)揮“頭腦”的作用。

非市場化的高管選擇機制，與各大國有金融機構(gòu)一致要求甚烈的市場化激勵機制，形成了鮮明的對比。

據(jù)《財經(jīng)》記者采訪獲知，財政部金融司與匯金對此看法高度一致；即在目前的體制下，應(yīng)科學(xué)化和市場化地加強對金融企業(yè)高管的約束，防止激勵有余、約束不足。

在這樣的背景下，財政部于去年陸續(xù)叫停了國有銀行、保險、證券公司的股權(quán)激勵搶跑行為，正在研究制定金融企業(yè)股權(quán)激勵的辦法，有望年內(nèi)出臺。

孫曉霞透露，這一辦法的主要原則，是將股權(quán)激勵納入薪酬進(jìn)行管理、注重對基層員工的激勵與約束，并建立預(yù)期收益封頂機制。

對此，業(yè)內(nèi)人士也有擔(dān)心，如此收益封頂機制，實際上使得國有大型銀行的收入水平落后于股份制銀行和外資銀行，這樣的激勵機制約束有余，但如何應(yīng)對日益激烈的銀行業(yè)競爭？

2005年，借建行董事長張恩照案發(fā)之機，匯金公司曾建議取消國有商業(yè)銀行的行政級別，把市場化選擇大型國有商業(yè)銀行管理層的權(quán)利給予董事會。也有來自國有大型商業(yè)銀行的高管向《財經(jīng)》記者表示，愿意放棄行政級別，做徹底的銀行家，接受來自市場的檢驗。

可惜的是，取消金融企業(yè)的行政級別，是個被一提再提卻始終沒有結(jié)果的呼吁。匯金這一建議并未得到采納。

時至今日，這一問題越發(fā)嚴(yán)重。“國有商業(yè)銀行的董事長為副部級，財政部金融司不過司局級，匯金公司并入中投，級別沒有明確，但看上去‘降級’了。在官本位環(huán)境中，要監(jiān)督大銀行更難了。”一位知情人士向《財經(jīng)》記者表示。

誰來考慮大問題？

從2003年開始，對交行、建行、中行、工行魚貫而行的股改上市，有專家曾經(jīng)提出質(zhì)疑：如此沒有任何喘息的改革進(jìn)程是否值得反省？是否應(yīng)該在頭兩家改革完成后，停下來總結(jié)改革的經(jīng)驗和教訓(xùn)，再繼續(xù)下面的改革？但令人遺憾的是，也許是為了趕上上市的“時間窗口”，質(zhì)疑被淹沒在眾銀行爭相上市的浪潮中，沒有反思，沒有經(jīng)驗和教訓(xùn)的總結(jié)，也沒有對下一步改革方案的修正。

目前，國有金融資產(chǎn)管理的各個部門都在一定程度上承擔(dān)了出資人的職責(zé)，但是相應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利卻并不太匹配。財政部門的考慮，目前也還止于“國有金融股權(quán)被稀釋，國家是否要增資以維持高比例的控股地位”的程度。但識者的擔(dān)憂不僅于此。國有金融體制改革究竟往何處去，在設(shè)計未來的金融國資管理結(jié)構(gòu)之前，有眾多根本性的問題需要回答。

未來金融國資出資者代表能否以利潤最大化為目標(biāo)？要不要重新思考在國有金融機構(gòu)進(jìn)退問題？事實上，國家作為金融機構(gòu)的出資人，在委托代理問題未得到有力解決途徑的情況下，引入私營機制，逐漸降低國有比重，值得決策者深思。

本刊記者李箐對此文亦有貢獻(xiàn)