先改自我改革的封閉模式

近幾十年來，中國行政改革一直都是關起門自改自革，一般先由高層領導設定目標，智囊機構設計方案，再由各級部門層層實施，最后宣傳單位報道戰果。目標不能說不高遠，貫徹不能說不努力，賬面成果不能說不多，但行政體制依舊，人們感受到的行政體制和社會需求之間的脫節依舊。

問題究竟出在哪里？

是中央和地方各部門機構過分臃腫？其實相比美國，中國管理環境保護、廠礦安全、食品衛生、公共健康、社會福利、勞資關系、雇傭平等、稅務審計乃至交通治安的人手，都遠遠不夠。在這些領域，中國行政機構真可以說是太“精簡”了！這些單位基層工作人員沒幾個，每人都有忙不完的事，而更多的事情恐怕只能得過且過、無暇顧及。但轉眼看那些工資頻漲、養尊處優、輕松悠閑的公務員（很多人對公務員的印象即是如此），或者那些每天給領導整理材料、起草講話和報告、處理大量文件而又不知道這些對社會有什么意義的工作人員，以及成天忙著參加各類大會小會、講話照本宣科又不解決任何實際問題的領導們，社會一致的反映又是政府機構太臃腫、效率太低了！但是，中國行政體制的問題顯然不是機構臃腫那么簡單，因而重提機構精簡的老話自然難有成效。

是部門結構太分散？再比較美國，其實人家有些行政機構——尤其是所謂的“獨立管理機構”(independent agencies)——也是很小很專業的，譬如礦山安全管理局主管煤礦安全，職能范圍可能比中國的安監局還要窄；社會保障管理局專門負責社會福利，雖然機構很龐大，但職權范圍比中國的民政部小得多。至于具體部門之間的職能沖突，并不是什么大問題，只要立法設計縝密一點或司法解釋技術一點就可以解決。

小部門變大部門就一定能解決管轄沖突、避免扯皮、提高效率嗎？其實，部門結構和公司結構類似，分合各有利弊。究竟自己生產零部件還是將其轉包出去，取決于市場效率；同樣，究竟由一個部門綜合管理還是由幾個部門各司其職，取決于不同結構的社會效率。如果“大部門制”就是在國務院之下撤掉幾個部級領導，每個部委多幾個副部長和司局級干部，各個部門換塊牌子、改個名稱，人員重新分配組合，那么，這種改革并不能解決中國行政管理體制和社會需求嚴重脫節的根本問題，難免重蹈覆轍，最終不了了之。

筆者認為，雖然中共十七大報告指出了行政體制改革的基本思路，但究竟改哪些、如何改，還有待全社會共同論證。這次行政改革要取得不同于以往的效果，必須一改以往自我改革的封閉模式；改革方案必須面向社會，讓全社會審視和反思當前行政體制面臨的問題。

從宏觀上看，“行政”只是貫徹落實立法的一個中間環節。在法治發達國家，行政對哪些事情投入和產出都是由立法確定的，而立法通過議會選舉代表民意、滿足大多數人的需求；只有在法律確定行政在什么領域吸收多少投入并產生多少效果的前提下，才有下一步如何設置行政結構的問題。在中國，政府部門花多少錢、做什么事基本上都由行政自己說了算，公眾甚至人大代表都不知道，在此情況下談論行政體制改革的意義必然是有限的，而這也正是歷次行政改革的局限所在。

迄今為止，中國行政體制的最大問題就是公共性缺位——不僅是公開性、透明度和公眾參與不夠，而且整個行政職能和結構都基本上是行政自我決定的，人大作為民意代表機構的作用很有限。不改變這種制度格局，恐怕機構調整幅度再大也難以讓社會滿意。

如果制度瓶頸一時難以突破，這次行政體制改革是否可以在公開性和公眾參與上多做些文章，讓政府聽聽社會需要它做哪些事情——不論是環保、礦難、福利還是教育，也讓大家看看目前行政體制處理這些事情面臨哪些問題，遭遇什么困難，然后再來決定如何設計各個部門？否則，像以往那樣局限于“機構改革”，恐怕難免無的放矢，效果至多是中央大動干戈、部門人心惶惶，到頭來該做的還是沒做。

筆者并不是說“大部門制”對于目前行政結構的理性化沒有任何用處，但如果行政體制改革本身沒有實質性的公眾參與，而是把全部希望寄托在諸如此類的技術性調整上，結果注定要讓人失望。

作者為北京大學憲法學教授