法治：期待執行力

最值得期待的是確立“違憲審查”和“司法獨立”；最需要關注的是《政府信息公開條例》和《反壟斷法》的實施

2007年中國法制建設的進展，成績卓著。

——3月， 旨在平等保護公私財產的《物權法》在全國人代會上通過；4月，對打造“陽光政府”有著關鍵作用的《政府信息公開條例》正式頒布；6月，旨在加強勞工保護的《勞動合同法》出臺；8月，有“經濟憲法”之稱的《反壟斷法》出臺。此外，還有《企業所得稅法》《突發事件應對法》等一系列重要法律，在2007年獲得通過。《國有資產法》《社會保險法》等也在2007年首次提交立法機關審議。

——最高法院正式收回死刑復核權，以此為發端，全面推動了刑事司法體制的改革，包括死刑案件二審開庭制度，訊問當事人錄音錄像制度等逐步建立完善。

——國家預防腐敗局掛牌成立，最高法和最高檢聯合發布《關于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》，對打擊、預防腐敗犯罪起著積極影響。

不過，以上成就主要還是“法制”（rule by law）的進步，距離“法治”（rule of law）還有不小的差距。

2007年3月，也就在《物權法》出臺一周之后，重慶“釘子戶”事件成為輿論關注的焦點，很多人將其視為《物權法》出臺后面對的第一次重大考驗。

在具體事件中，“釘子戶”當事人和重慶拆遷部門各執一詞，一方認為自己是為了公共利益進行舊城改造，拆遷有理；另一方則認為對方是商業開發，不屬于公共利益。由于《物權法》對“公共利益”一詞沒有界定，很多人便認為該案件是一個法律盲區，并呼吁應該制定《物權法》實施細則或者頒布司法解釋，來解決此現實問題。

其實，盡管《物權法》沒有界定“公共利益”一詞，但根據2004年最新修訂的《土地管理法》第58條的規定，“有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的……”從這些法律規定可以看出，盡管《土地管理法》也沒有界定何為“公共利益”，但至少已用排除法，將“舊城區改建”劃在了公共利益的范圍之外。但幾乎所有的討論，甚至很多權威學者的發言，都只意識到《物權法》的疏漏并試圖加以注解，而忽略了《土地管理法》的實在規定。

從《土地管理法》修訂到《物權法》出臺，不過才短短三年。當年對“公共利益”界定的激烈爭論幾乎已被人淡忘，法律一經出臺便成為束之高閣的擺設。事實上，《物權法》的命運也不比《土地管理法》好多少。《物權法》明確規定不動產實施統一登記，但該法實施后，建設部和國土資源部依然分別制定房屋和土地的登記辦法。

2003年出臺的《行政許可法》，曾經被視為中國打造“法治政府”的扛鼎之作，其實施后，諸多行政機關名義上不再任意“許可”，對企業、項目不搞審批，但要求“備案”、要求“申報”——一個簡單的文字游戲就繞過了《行政許可法》。至今不過短短四年，《行政許可法》曾經被寄予的厚望幾乎無人再提。

與其說中國缺少法律，不如說缺乏法律的執行。中國許多法律缺乏內在的威嚴，因此，幾乎每屆政府平均五年左右就得新制定或至少修訂法律。如2007年《勞動合同法》出臺，人們對其備加關切，卻很少記起，相關的立法精神、原則，甚至一些具體規定，早在1994年的《勞動法》中已有記載。

2007年發生了一件不為國人關注的事件。美國律師協會（ABA）聯合國際律師協會、泛美律師協會、泛太平洋律師協會等律師組織，發起了“世界正義工程”（the World Justice Project），試圖建立一個全球統一的規范，以衡量一個國家遵循法治的程度。

該衡量指標被稱為“法治指數”（The Rule of Law Index）。按照“世界正義工程”準備的法治指數初稿，衡量一國的法治，大約有14種主要指標，分為三大部分：第一部分是憲政，即執政權力受到約束；第二部分是立法，包括代議制立法機關立法和行政機構立法；第三部分則偏重于執法，包括對法律法規的執行和管理。“法治指數”特別強調，衡量一個國家遵循法律的程度，不能只著眼于法律法規條文，還應關注實際的執行情況。

對照“法治指數”的標準，中國目前在立法上基本達標，但憲政和執法方面就明顯存在差距。當然，“法治”很難用一個標準來界定，但作為一種參考指標，中國確實應該反思自己。

展望2008年，中國如果要真正在法治方面取得長足進步，最值得期待的是兩個變革——一個是違憲審查制度的建立；另一個是司法體制改革的深化，尤其是司法獨立的真正確立。前者是構建憲政體系的必要條件，后者則是法治有效運行的根本保障。

當然，考慮到中國現實國情，在政治體制改革尚未到位的前提下，很難指望這兩個制度在2008年，甚至未來幾年內一蹴而就。但法治的實現本身就是一個需要長期努力的過程，作為一個方向，全面落實憲法，真正實現司法獨立，應該是理論界研究、實務界探索、輿論上關注的重中之重。

可以預見，在2008年，中國的法治化進程，主要還將通過以行政為主導的、自上而下的政府自我束權來獲得突破，即推進依法行政，仍將是中國2008年乃至未來幾年內最主要、也是最可行的法治化路徑。

從這個意義上，《政府信息公開條例》和《反壟斷法》尤為值得關注。它們將分別于2008年5月1日和8月1日正式實施。前者的意義不僅在于一個政府信息透明化的問題，還是一種執政理念的革新；而后者在中國的最大現實挑戰，就是其“反行政壟斷”規定的落實。

“法律的生命在于實施。”但愿美國法學家羅斯科·龐德的這句名言在2008年乃至今后的中國法治建設中，時時為人們謹記。