社會資本在公共政策過程中的作用研究

摘 要：公共政策研究領域有很多理論，但社會資本的概念在公共政策中的作用較少被談及，著重討論社會資本在公共政策過程中的作用，以及其對公共政策制定和執行過程的影響，并嘗試涉及探討公民參與等與此相關的現實政治領域。

關鍵詞：社會資本；公共政策過程；公民參與

中圖分類號：F01文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）05-0184-02

1 社會資本是公共政策過程中的變量

1.1 社會資本的概念

自從格倫魯里1977年在其發表的一篇論文《收入的種族差異的動力理論》中第一次把社會資本概念引入到社會科學領域后，無數學者不斷深化、定義和使用了社會資本的概念，其中，皮埃爾·布爾迪厄被認為是第一個給與社會資本清晰界定的學者。在他看來，“社會資本其實是實際的或潛在的資源的集合體，這些資源與由相互默認或承認的關系所組成的持久網絡有關，而這些關系或多或少是制度化的，網絡從集體性擁有的資本的角度為每個會員提供支持!提供為他們贏得聲望的憑證。”將社會資本理論首次引入政治發展理論、民主理論和公共政策研究的是美國哈佛大學教授羅伯特 帕特南。他將社會資本界定為“社會組織的特征，諸如信任，規范以及網絡!它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率”“信任是社會資本的必不可少的組成部分”簡言之，社會資本的基本含義我們可以簡潔闡釋為：它是以信任的核心，以公民參與的網絡和互利互惠的規范為來源的一種資源集合體。

1.2 公共政策過程理論及其中的變量分析

美國公共政策領域有許多新理論，在研究和應用領域，有些已經非常成熟，有些依然在發展之中。目前比較成熟的理論有：階段啟發理論 （the stages Heuristic）、制度理性選擇理論（institutional rational choice）、多流框架（The Multiple－Streams Framework）、中斷－均衡框架（Punctuated-Equilibrium Framework）、倡導聯盟框架（The Advocacy Coalition Framework）、政策擴散框架（Policy Diffusion Framework）以及較大數量的比較研究框架（Frameworks in Large-N Comparative Studies）。

在上述各種政策過程理論中，雖然研究方法和側重點有所不同，但政策理論所面臨的關鍵點始終有以下三個：任務（即所想要達到的目標），挑戰（即實現這個目標會遇到的困難），問題（如何在實現目標的前提下減少成本，實現利益雙贏）。分析問題可以用來分析、預測和解釋制度安排下的行為，埃利諾 奧斯特羅姆在他的《制度性的理性選擇：對制度分析和發展框架的評估》中對制度框架有個一個概念示意圖。

行動舞臺包括一個行動情境和該情境下的行動者。行動情景的特征可通過如下七組變量來刻畫：（1）參與者，（2）職位，（3）產出，（4）行動-產出關聯，（5）參與者實施的控制，（6） 信息，（7）給定產出的收益和成本。行動者則包括關于四組變量的假設：（1）行動者帶給情境的資源；（2）行動者對世界狀態和行動的評估；（3）行動者獲取、處理、保留和使用知識的附帶效應和信息的途徑；（4）行動者用來選擇某種行動路線的過程。影響這個行動舞臺的因素包括物質條件和非物質條件，物質條件是指自然環境等，非物質條件包括社會規則，秩序以及行動者的共同體屬性。筆者認為，共同體屬性，即社會資本是影響到分析問題層面的基礎，對政策過程起著非常重要的作用。

1.3 社會資本的特征分析——囚徒困境和經濟人悖論

社會資本首先具有一些基本的資本屬性：社會資本可以循環利用，可再生。由于社會資本是一種團體資本，因此，信任和合作是這種資本的核心。作為一種道德資源，社會資本通過信任、合作得以加強和延續。從政治學的角度來說，公民之間的信任和合作有需要有共同的文化作為基礎。共同的文化可以培育深層的價值認同，從而堅固社會資本的穩定，對國家政治生活產生影響。另外，互利互惠的規范和公民參與的網絡也是社會資本的生產、維持和積累主要依賴的兩大來源。一種有效的普遍的互利互惠規范與密集的社會交換網絡相關。在一個信任與回報成為正比例發展時，人們交換更容易進行。反過來，通過長期不斷的交換也會促進普遍的互利互惠規范的形成。這種顯性或隱性的規范一方面加強了相互信任的合作，從而增強交換雙方的社會資本存量，另一方面又促進公眾參與的激情，拓展相互合作的網絡范圍，有利于培育經濟繁榮的公民社會和增強公共政策有效運行的國家能力。

但是一個國家不可以只存在有一個巨大的公民社會群體，通常情況下，社會群體的利益需要多方面的權衡和博弈。只有實現這兩種目的的平衡，國家政策成效才能得以完美實現。實際上，這樣的經紀人悖論還可以用囚徒困境作類比。在公民參與的兩種形式中，橫向的平等關系更有利于社會群體的互利互助；另一方面，如果垂直的等級關系較多，就可能在開展集體行動時出現由于個體的理性而導致集體的非理性這樣的囚徒困境。集體行動之所以會出現囚徒困境， 其中主要的原因就是個體之間難以就對方的行為作出預期， 而社會資本通過人際、群際互動所形成的關系網絡培育了群體內個體都認可的共識性規范如信任、互利互惠， 因此個體就能夠通過這種共識性的規范對其他個體的行為作出預期從而擺脫囚徒困境。

2 社會資本對公共政策過程的影響

公共政策的整個運作過程都是以公眾利益為基礎的，一方面公共政策的需求信息來自社會民眾或集團，代表民眾利益和要求的政策總是來源于公民社會，公民通過及時反映社會公共問題或公共輿論來積極參與公共政策的制定，使政策能準確解決公共問題，另一方面民眾又是公共政策的執行主體，公共政策的執行需要決策主體和客體之間的密切合作，從而構建起相互的信任機制，這樣，公民參與的社會網絡能夠協調和溝通雙方，并且放大了其他個人值得信任的信息。

2.1 公共政策制定過程中的民主參與

在現代政府治理中，缺乏公民參與會降低政治體系的代表能力和回應能力，導致公民對政府運作方式的無知。另外，它會侵蝕民主國家的公民精神，削弱公民參與政府治理的道德意識和政治義務，而且，缺少公民參與的有效途徑，會導致民眾的疏離。簡言之，公民參與的作用主要分為以下兩個方面：

對公民個體而言，公民參與有助于公民表達自己的需求，實現自己的利益，提供公民自我發展與選擇的基礎，是公民自我教育的重要方式和公民能力提高的重要手段。另外，公民可以通過參與政治活動，發現和挖掘政治社群內部的共同體意識，從而加深信任和互利互助的基礎。對于社群中的個人，參與行動將可以解放個人潛能、建構有效能的公民，以及治療現代公民精神及心理上的疾病。

對政府來說，公民參與能夠實現并擴大政治體系的合法性基礎，提高了決策質量，促進了政策的執行實施，彌補政府失靈。公民對于政治體系的認同是公民參與的前提，因此公民參與提供了政府合法性基礎。在決策層面，公民是有效信息的來源，科學決策建立在對大量有效信息的采集和分析的基礎上。另一方面，公民參與為橫向平等的社會資本模式的建立提供了可能性和可行性。另外，社會監督也得以同時進行，社會資本得到有效的利用。當社會群體開始充當政府協作者和監督者，新型的公民政府一體的合作模式也就應運而生了。

2.2 公共政策執行過程中的效率和公平

首先，社會資本的信息渠道影響著公共政策過程的效率。公共政策過程中，需要有資料收集、傳遞、處理、分析、選擇、整合、執行、溝通以及反饋等程序循環往復，這一過程離不開兩個根本性的因素：政策信息發送者、接收者進行溝通的醫院和積極性；另一個是政策信息流通渠道本身。公共政策過程是一個政府決策人員與外界環境不斷交流、溝通、反饋的過程，社會資本在這一過程中扮演著無法替代的角色，在一般的結構理論中，大部分社會資本都是以不同比例的垂直關系和水平關系所組成。良性的關系網絡往往可以增加效率，降低執行成本，并且為政策結果的評估做好準備。總而言之，就政策問題的發現和選擇而言，政策客體能夠及時地將政策需求、政策信息反饋給政府，政府也就能最大限度地占有相關政策問題的信息，從而能夠將有限的政策資源投放在最需要的地方以達成較高的政策效益；就政策方案的形成和抉擇而言，方案的形成過程中能夠充分地占有決策信息和集思廣益以能夠設計盡可能多的備選方案最終形成較優的政策方案；就政策執行而言，政策主客體之間發達的關系網絡能夠幫助政策信息快速、保真地傳達到各政策執行層從而既有利于執行層對政策精神的領會又有利于因地制宜地落實，此外暢達的溝通渠道有助于政策執行過程中政策實施信息的反饋以便及時對政策執行的偏離和走樣進行糾正；最后就政策評估和政策調整來說，在發達的關系網絡中具有較高積極性的政策客體通過暢達的信息溝通渠道及時地將對政策以及政策執行的看法和意見反饋上來從而有利于加強政策評估的客觀性和政策調整方向的明朗。

另外，社會資本存量的差異影響著公共政策過程的公平性。社會資本的存量代表共享資源的大小，社會資本存量大有利于關系網老的發展和信任等共識性規范效用范圍的擴大。一旦共識性規范增大，那么尋求特殊利益的群體效用范圍就減小，換句話說，為個體或集團利益的服務減少，這就在一定程度上防止了公共政策過程的“尋租”行為，增加了公共政策過程的公平性。

3 結論

社會資本是以信任的核心，以公民參與的網絡和互利互惠的規范為來源的一種資源集合體，它是公共政策過程中的基礎因素之一，它影響著公共政策制定過程中的公民參與模式，也影響著公共政策執行過程中的效率和公平。為了避免囚徒困境和權力尋租，相信進一步研究和評估社會資本的變量和對公共政策過程的影響將對政治實踐產生重大作用。

參考文獻

［1］皮埃爾·布爾迪厄 . 文化資本與社會煉金術［M］.上海：上海人民出版社，1997.

［2］郭臺輝 . 社會資本：公共政策過程的變量［M］.理論與改革雜志社，2004.

［3］德博拉·斯通 . 政策悖論［M］.北京：中國人民大學出版社，2006

［4］保羅·A·撒巴蒂爾：政策過程理論［M］.北京：三聯書店，2004.

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。