關(guān)于縣級(jí)財(cái)政困境出路的對(duì)策思考

摘 要：對(duì)于縣級(jí)財(cái)政的困難問(wèn)題，試圖按現(xiàn)象-原因-解決的邏輯順序，層層推進(jìn)，由表及里的闡釋縣級(jí)財(cái)政困難的原因，并通過(guò)框架外和框架內(nèi)的解決方案分解，給出短期和長(zhǎng)期的政策路徑。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)財(cái)政；財(cái)政收支困難 

中圖分類號(hào)：F81文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198（2008）05-0094-02

1 縣級(jí)財(cái)政的地位和作用

“郡縣治，天下治”，縣級(jí)政府是中國(guó)歷史上最重要和最穩(wěn)定的政府級(jí)次，它在中國(guó)政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)繁榮以及社會(huì)管理等方面發(fā)揮著無(wú)可替代的作用。而縣級(jí)財(cái)政作為具有財(cái)政運(yùn)行能力的最低的政府級(jí)次，綜合反映了各種的收支矛盾、體制矛盾、條塊矛盾和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行問(wèn)題，有地方財(cái)政運(yùn)行的“晴雨表”之稱。

2 當(dāng)前縣級(jí)財(cái)政所遭遇的風(fēng)險(xiǎn)和困難

然而，現(xiàn)實(shí)情況是，縣級(jí)財(cái)政危機(jī)重重，具體表現(xiàn)在：

（1）收支失衡，財(cái)政收支缺口大。

收入方面，縣域經(jīng)濟(jì)主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所代表的工業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)所組成。但進(jìn)入21世紀(jì)特別是加入WTO之后，廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，生產(chǎn)技術(shù)落后的劣勢(shì)愈發(fā)顯現(xiàn)，在國(guó)有企業(yè)和外資企業(yè)的夾擊下競(jìng)爭(zhēng)乏力，效益低下；農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)自身固有的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)使農(nóng)產(chǎn)品的附加值只能在一個(gè)低水平。縣級(jí)財(cái)政財(cái)源受到限制，收入水平較低。支出方面，分稅制財(cái)政體制改革貫穿著“資金向上流動(dòng)，事權(quán)向下流動(dòng)”的宗旨，因此，縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)了太多諸如醫(yī)療保健支出、興修水利支出、公路建設(shè)支出之類本該由中央或省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的財(cái)政支出。收入與支出的不對(duì)等導(dǎo)致財(cái)政收支缺口越來(lái)越大。

（2）債務(wù)纏身，風(fēng)險(xiǎn)不可回避。

《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定地方各級(jí)預(yù)算不列赤字，但事實(shí)上地方財(cái)政特別是縣級(jí)財(cái)政欠債多早已是公開(kāi)的秘密。據(jù)有關(guān)資料顯示，2002年，我國(guó)2030個(gè)縣域單位中，共有赤字縣706個(gè)，財(cái)政補(bǔ)貼縣914個(gè)，兩者合計(jì)1620個(gè)，占總數(shù)的近八成。此外一些縣雖然賬面上沒(méi)有赤字，卻存在著巨大的隱性赤字（以當(dāng)年應(yīng)付未付的各種支出拖欠，或以負(fù)債、寅吃卯糧等形式存在的赤字）。

（3）機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)艱難。

“建設(shè)”資金“吃飯”用。大多數(shù)地區(qū)的財(cái)力只夠發(fā)工資和維持一般運(yùn)轉(zhuǎn)，縣級(jí)財(cái)政停留在“吃飯”水平上，公共事業(yè)建設(shè)資金甚少，基礎(chǔ)設(shè)施十分落后。再加上中央的事權(quán)下放和近些年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出責(zé)任逐步上移至縣，提供本級(jí)次的地方性公共商品這一縣級(jí)財(cái)政的應(yīng)有之義成了空談。

3 縣級(jí)財(cái)政困難產(chǎn)生原因的表層揭示

從表面上直觀地看，縣級(jí)財(cái)政困難的原因無(wú)非是收支兩個(gè)方面。收入方面，縣級(jí)財(cái)政缺乏穩(wěn)定和優(yōu)良的稅種導(dǎo)致收入缺乏合理充沛的來(lái)源，阻礙了縣級(jí)財(cái)政的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。支出方面，馬斯格雷夫和羅斯圖的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論論證了在客觀上當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段我國(guó)縣級(jí)財(cái)政支出規(guī)模不斷增大；公共選擇學(xué)派則論證了在主觀上官員擴(kuò)大預(yù)算支出的沖動(dòng)。

4 縣級(jí)財(cái)政困難產(chǎn)生原因的內(nèi)在分析

（1）改革開(kāi)放以來(lái)，橫向分割尚未被完全打破。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下中央與地方財(cái)政關(guān)系的一個(gè)特征就是縱向的集中和橫向的分割，改革開(kāi)放以后，中央對(duì)地方的縱向放權(quán)讓利進(jìn)展迅速，也很快取得了巨大的功效，但橫向的分割堅(jiān)冰一直未被打破，戶籍制度的瓶頸使得城鄉(xiāng)二元分治體系仍在繼續(xù)，廣大農(nóng)民被圈在土地上，無(wú)法匯入工業(yè)化、城市化的洪流，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對(duì)低下的效率使其無(wú)法提供充足的財(cái)政來(lái)源。

（2）資源稟賦的天然缺陷。

不可否認(rèn)，在中國(guó)這樣一個(gè)幅員遼闊、自然條件差異巨大的國(guó)家里，必然存在一部分地區(qū)身處窮山惡水，資源匱乏、交通不便、環(huán)境惡劣，發(fā)展具有先天的不足。這樣的地區(qū)想要實(shí)現(xiàn)財(cái)政的自給自足在短時(shí)期內(nèi)并不具備可行性。

（3）分稅制的不完善性。

1994年建立起來(lái)的分稅制其本質(zhì)上是一個(gè)中央與地方利益博弈的過(guò)程，由此而產(chǎn)生了兩個(gè)問(wèn)題：一是體系的不完善性特征，是中央財(cái)政與地方財(cái)政討價(jià)還價(jià)中形成的折衷、妥協(xié)的結(jié)果，不具有長(zhǎng)期適用性，對(duì)許多利益分配問(wèn)題進(jìn)行了回避，采用稅收返還的方式作為權(quán)宜之計(jì)。二是在利益分配的博弈中縣鄉(xiāng)兩級(jí)并未能參與進(jìn)來(lái)，由此造成了縣級(jí)財(cái)政的利益遭受了某種程度的損失。

縣級(jí)政府事實(shí)上承擔(dān)著許多本該中央政府承擔(dān)的職能，從而加劇了縣級(jí)財(cái)政的困難。

分述如下：一是縣級(jí)財(cái)政主體稅種缺乏。自分稅制改革以來(lái)，縣級(jí)政府主體稅種不足，地方稅收收入占地方財(cái)政收入比重呈下降態(tài)勢(shì)，行政性收費(fèi)、罰沒(méi)收入和其他非稅收入成為拉動(dòng)財(cái)政收入增長(zhǎng)的主體。二是在財(cái)權(quán)向上集中的同時(shí)，存在事權(quán)下移的傾向，“中央請(qǐng)客，地方付錢”，即將部分應(yīng)由上級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的財(cái)政支出全部或部分下放給地方政府，包括近年的基礎(chǔ)教育減免費(fèi)用在內(nèi)的多項(xiàng)財(cái)政支出都由縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)重負(fù)。

5 制度層面的改革目標(biāo)

（1）建立科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付制度。

從數(shù)量上考慮，應(yīng)進(jìn)一步加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大省以下轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模。分稅制實(shí)施以來(lái)，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重快速上升，而省以下，尤其是縣級(jí)財(cái)政收入的比重逐步下降。因此進(jìn)一步加大中央財(cái)政對(duì)地方、尤其是對(duì)縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，擴(kuò)大其規(guī)模是現(xiàn)實(shí)選擇。

從方向上著眼，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加快構(gòu)建科學(xué)的均等化轉(zhuǎn)移支付制度。尤其是要逐步減少專項(xiàng)類轉(zhuǎn)移支付，以便調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性。

盡快修訂《預(yù)算法》，增加有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的條款，賦予財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相應(yīng)的法律地位；制定有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的單行法規(guī)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)、資金來(lái)源、核算標(biāo)準(zhǔn)、分配程序、分配公式等做出具體的、權(quán)威的統(tǒng)一規(guī)定，確保公共財(cái)政下的轉(zhuǎn)移支付有法可依。

（2）分稅制的重構(gòu)。

針對(duì)縣級(jí)財(cái)政解困問(wèn)題，各地有一些試行做法。但就目前的試行情況來(lái)看，各地做法不一，效果各異，利弊兼有。想找到一條在全國(guó)范圍內(nèi)具有普遍意義的縣級(jí)財(cái)政解困之路并沒(méi)有很大的現(xiàn)實(shí)意義。中國(guó)是一個(gè)有著960萬(wàn)平方公里面積、13億人口的國(guó)家，中國(guó)的許多省份也相當(dāng)于一個(gè)大國(guó)，因此，機(jī)械照搬分稅制并沒(méi)有實(shí)際效果，應(yīng)該鼓勵(lì)省以下財(cái)政體制的多樣性。

6 制度框架內(nèi)的解決辦法

6.1 妥善處理縣級(jí)財(cái)政債務(wù)問(wèn)題

（1）樹(shù)立正確的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)觀。在工作中做好債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析，不僅僅要考慮建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)期收益，還要充分考慮是否存在無(wú)還款能力的風(fēng)險(xiǎn)，在立項(xiàng)時(shí)必須堅(jiān)持收益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等的原則。規(guī)范行政行為，做到舉債適度，不能超越財(cái)力搞建設(shè)。應(yīng)當(dāng)建立有效的債務(wù)控制機(jī)制，將消化存量債務(wù)和控制新債務(wù)工作納入各單位年終政績(jī)考核當(dāng)中。

（2）在政府債務(wù)揭示與披露問(wèn)題上，要堅(jiān)持客觀性、及時(shí)性、完整性、謹(jǐn)慎性的會(huì)計(jì)原則，對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行充分、及時(shí)、系統(tǒng)的揭示與披露。

（3）強(qiáng)化還款意識(shí)，每年制定詳細(xì)償債計(jì)劃，將到期債務(wù)列入當(dāng)年預(yù)算，建立縣級(jí)償債目標(biāo)管理責(zé)任制。

6.2 優(yōu)化財(cái)政收入能力

新稅種的課征需要經(jīng)過(guò)論證和立法的過(guò)程，具有很大程度的時(shí)滯性，因而在當(dāng)前的制度性框架內(nèi)，最重要的是提高對(duì)現(xiàn)有稅源的征管水平，建立一支業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的稅收征管、稽查隊(duì)伍，在不破壞稅基的前提下，盡可能的應(yīng)收盡收。同時(shí)，可以研究清費(fèi)立稅工作，公共收費(fèi)的立法級(jí)次較低且很多都反映在預(yù)算外乃至制度外收入之中，具有很大程度上的隨意性，通過(guò)費(fèi)改稅可以促進(jìn)收入來(lái)源的制度化、規(guī)范化、法制化。

參考文獻(xiàn)

［1］賈康.地方財(cái)政問(wèn)題研究［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004.

［2］陽(yáng)敏.中國(guó)基層財(cái)政之困［J］.南風(fēng)窗，2006，（3）.