做好人大常委會職責范圍內信訪工作的幾點思考

２００７年３月１０日，中共中央、國務院下發了《關于進一步加強新時期信訪工作的意見》的五號文件，這是新中國成立以來黨中央、國務院專門就信訪工作下發的第一個中央文件，文件確立了信訪工作在構建社會主義和諧社會中的基礎性地位，明確了新時期信訪工作的指導思想和目標任務，對當前和今后一個時期的信訪工作進行了全面的部署。文件對今后的信訪工作具有重要的指導意義。

五號文件提出要構建統一領導、部門協調、統籌兼顧、標本兼治、各負其責、齊抓共管的信訪工作新格局，明確“人大、政協、法院、檢察院以及工會、共青團、婦聯等人民團體要在黨委的統一領導下，切實抓好各自職責范圍內的信訪工作。國家信訪局要加強對全國信訪工作的協調指導”。

五號文件出臺以后，全國人大常委會辦公廳信訪局轉變了工作模式，將受理的所有信訪事項全部移交中央信訪聯席會議處理。還于２００７年６月在南京召開全國人大信訪工作會議，要求省級人大常委會的信訪工作保持原有的工作模式不變。那么，地方各級人大常委會的信訪工作如何在同級黨委的領導下、在信訪聯席會議的協調指導下，做好職責范圍內的信訪工作？我認為，首先要明確職責、正確定性、準確站位；其次要理順關系、擺正位置、抓住重點。

一、明確職責、做好工作

人大常委會的職權與信訪工作聯系最密切的是監督權，人民群眾到人大常委會上訪也是看重人大常委會有監督“一府兩院”的權力，所以說，人大常委會信訪工作的職責范圍基本限于行使監督權的職能范圍。根據監督法規定，人大常委會行使監督權的形式是特定的，原則是按照民主集中制的原則集體行使職權，行使職權的主體是特定的常委會組成人員。可見，監督權只有常委會才能行使，而常委會行使監督權不能事無巨細，要挑選影響改革、發展、穩定和社會普遍關注的熱點問題進行監督。雖然人大常委會的信訪工作職責范圍在行使監督權的范疇之內，但是，常委會也不能輕易研究日常信訪問題監督個別具體信訪案件。那么，人大常委會的信訪工作如何定位？如何開展？吳邦國委員長曾經提出，“要把信訪工作與人大監督工作結合起來，把群眾反映強烈的突出問題和帶有普遍性的問題作為監督工作的重要內容。監督法也明確規定，人民群眾信訪反映的問題是常委會開展專項監督工作、確定專項監督內容的渠道之一。因此可以說，人大常委會的信訪工作是人大常委會監督工作的基礎性工作，是監督工作的重要組成部分，是為常委會行使監督職權服務的工作。

信訪工作是黨的群眾工作，人大常委會的信訪工作既是黨的信訪工作的重要組成部分，也是人大監督工作的基礎性工作。如何做好這項工作，目前全國還沒有關于人大常委會信訪工作統一的法律法規，國務院信訪條例主要調整的是地方各級政府及其工作部門與信訪人之間的關系。地方人大常委會的信訪工作還不規范，有的地方還處在摸索階段。我認為，做好人大常委會的信訪工作必須堅持以下兩點：一是要加強綜合分析工作。做好綜合分析工作，能及時提供信訪信息，為常委會領導決策服務。通過信訪渠道能夠發現影響改革、發展、穩定的重點問題，能夠發現影響社會和諧的傾向性問題，能夠發現社會普遍關注的熱點問題。綜合分析就是對信訪信息進行歸納整理，分門別類，剖析問題成因，提出處理意見，既有形勢的估計、也要有數量的統計、性質的分析。信訪部門應及時將帶有普遍性、傾向性的社會問題、歸納整理出來，報送常委會領導和相關部門，為常委會組成人員視察、檢查提供線索；為專門委員會執法檢查提供材料；為常委會開展專項監督提供集中、突出的重點問題，從而起到為常委會監督工作服務的作用。二是要加強督辦工作。依法、及時、就地解決問題是信訪工作的原則之一，督辦工作的目的就是要保證信訪問題及時就地得到解決。中央信訪聯席會議曾提出“人要回去，事要解決”，全國人大也提出“件件有著落、事事有回音”。不難看出信訪工作的出發點和落腳點就是要解決實際問題。因為人大常委會不能代替“一府兩院”行使職權，人大常委會信訪工作部門也不能代替常委會行使監督權，所以人大常委會信訪部門解決信訪問題只能依靠協調和督促。人大常委會信訪部門要對受理的信訪事項逐一進行分析，重點篩選，然后對研究認為有一定道理的信訪事項，發函交有關涉事部門或其上級機關辦理，要求承辦機關進行復查，督促承辦機關及時起動內部監督程序，最終達到解決問題的目的。人大信訪部門應定期向主任會議匯報督辦工作情況，保證督辦工作在正確的領導下進行，防止督辦權的濫用。對一些重大、疑難問題，承辦部門拖延、推諉的問題，人大信訪部門可以根據情況，及時向主任會議匯報，由主任會議決定。督辦工作是解決信訪問題的關鍵環節，加強督辦工作，不但能及時有效地解決信訪問題，還能促進人大常委會的監督工作。利用監督工作解決信訪問題，不但能樹立人大常委會的權威，還能保證用人民賦予的權利來維護人民群眾的合法權益。

二、理順關系、抓住重點

人民群眾信訪反映的問題涉及社會生活的方方面面，但基本可分為三大類，一是政府及其部門做最后處理的行政類信訪問題；二是司法機關做最后處理的涉法涉訴類信訪問題：三是紀檢、監察機關、檢察機關做最后處理的控檢類信訪問題。人大常委會的信訪工作特別是督辦工作是全面展開還是突出重點？根據信訪問題的性質、五號文件的精神、國務院信訪條例的規定，結合各國家機關在信訪工作全局中應起的作用。人大常委會的信訪工作不應統領全局、大包大攬，應該抓住重點、加強督辦、服務大局。這樣既能擺正人大常委會信訪工作在信訪格局中的位置，實現五號文件提出的統一指揮、協調指導、分工合作的要求，克服重復信訪、多頭交辦的紊亂狀況，又能理順人大常委會信訪部門和政府信訪部門的關系，發揮人大常委會的工作優勢和法律優勢，履行憲法和法律賦予的職責，在黨委統一領導下的信訪格局中起到應有的作用。

人大常委會的信訪工作特別是督辦工作應重點辦理涉法涉訴類信訪事項，理由主要有以下兩點：一是符合國務院信訪條例的規定。國務院信訪條例第二條規定，本條例所稱信訪，是指公民、法人或其他組織采用書信、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。第十五條規定，信訪人對各級人民代表大會常務委員會、人民法院、人民檢察院職權范圍內的信訪事項，應當分別向有關的人大常委會、人民法院、人民檢察院提出。國務院信訪條例對信訪事項管轄權進行了劃分，從行政法規的角度確定了政府及其下設部門的信訪管轄范圍。采取排除的方法將涉法涉訴信訪事項拒之門外，主要原因是憲法規定了行政機關不得干預人民法院、人民檢察院依法獨立行使審判權、檢察權。涉法涉訴信訪事項屬于司法機關的信訪責任范圍，也屬于國家權力機關的職權范圍。涉法涉訴信訪事項反映的主要是對司法機關的司法行為不服，如果由司法機關自行處理，不符合監督制度的要求，恐怕自己的刀也難削自己的把，信訪人也不能服氣，信訪行為也不能終止，如果由人大常委會信訪部門依據法律的規定，對涉法涉訴信訪事項進行督促辦理，既能維護社會公平正義又能促進司法機關公正司法。二是符合信訪問題性質的要求。信訪事項類別不同，性質也不同。行政類信訪事項具有一定的社會性，如土地征用、企業改制、環境保護等問題，都涉及大多數人的切身利益，都需要政府部門研究解決或出臺政策統一解決。行政類信訪事項還具有可預防性，基層政府通過村委會、街道辦事處建立矛盾糾紛排查化解機制，能有效地預防信訪事項的發生。政府信訪部門辦理行政類信訪事項能充分發揮行政機關的工作優勢。因此，由涉法涉訴類信訪事項絕大多數是具體的司法個案，專業性強，程序要求高，重復訪、越級訪、異常訪比例高，辦理周期長，辦理難度大。人大常委會是立法機關、法律監督機關，具有一定的法律專業優勢和法律工作優勢，人大常委會信訪部門重點督辦涉法涉訴信訪事項不但能發揮長處，還具有一定的權威性。控檢類信訪事項有其特性，辦理控檢類信訪事項必須調查核實后，才能做出處理結果，而調查權、偵查權只有特定的機關才能行使，人大常委會信訪部門不能包辦代替，所以，控檢類信訪事項由紀檢、監察機關、檢察機關負責辦理更為適宜。對于行政類信訪問題，控檢類信訪問題人大常委會信訪部門應效仿國務院信訪條例的規定，告知信訪人到行政機關、紀檢、監察、檢察信訪，如果已經受理應該移交有關行政、紀檢、監察、檢察機關處理。

合理的責任分工，就是信訪資源的最佳配置，既能揚長避短，又能更好地發揮職能作用，還有利于構建統一領導、分工協作的信訪工作大格局。

新的信訪工作格局，賦于了人大常委會新的信訪工作使命，只有定位準確、關系理順、位置擺正，才能適應信訪形勢發展的需要，才符合科學發展觀的要求，才能更好地促進社會和諧。