“花錢買機制”：前期的差距與后續的改進

摘要：農村信用社治理結構改革是“花錢買機制”的核心，是保證農村信用社商業可持續發展的前提。本文在對江西25個縣級信用聯社進行了調查的基礎上，圍繞核心目標——建立商業可持續發展的信用社體制，分析比較前期改革省聯社模式與核心目標的差距，并對探索農村信用社省聯社模式的后續改革的途徑進行了探討。

關鍵詞：農村信用社；花錢買機制；可持續發展；省聯社模式；改進建議

中圖分類號：F832.35 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031(2008)06-0055-07

從2003年開始的農村信用社改革試點，其主要特點是由國家“出資”扶持、省級政府推動的金融改革方式創新。除北京、上海和天津成立農村商業(合作)銀行外，其他各省市區均采用了省聯社模式。從江西情況看，兩年多來，省聯社模式改革試點工作進展順利，并取得了較大的成就。在產權制度、管理體制、內控機制、經營效益和支農服務等方面，比改革前都有較大的變化，這些將為后續改革的深化奠定良好的基礎。但是，就實踐情況而言，雖然形式上的變化較大，但是與改革的目標尚有較大的差距，實質性的問題尚未根本觸動。本文圍繞改革的核心目標——建立商業可持續發展的信用社體制，對江西25家縣級信用聯社進行了調查、分析和比較②，并提出幾點建議。

一、農村信用社改革在股權結構與治理結構表現出的差距

治理結構改革是“花錢買機制”的核心，是保證農村信用社商業可持續發展的前提。[1]金融機構的治理結構是環環相扣的，只有不同的部分共同作用才能為金融機構管理層提供一個正確的激勵機制和約束機制。通常，出資人或股東、儲戶、外部約束(如評級機構等其他中介機構)和金融監管部門等，對一個金融機構具有激勵和監督約束作用。[2]但是，從這輪農村信用社改革的實施情況看，信用社所有者依然缺位，主要的激勵不足，監督約束主體缺位，導致股權過于分散，股東不關心經營，股本金不穩定，將影響其商業可持續發展。

(一)實際的統一法人制與行業管理體制、合作制目標的沖突

從總體上看，作為行業管理機構的省聯社，實際運作成統一法人形式。這幾年，省聯社的向下發文覆蓋了基層社人事選聘、財務管理、資金調配、業務操作等各個方面，這在很大程度上能使業務有統一、規范的標準，較快地提高管理水平。但是，省聯社直接下達給縣市信用社的存、貸款和利潤考核指標就難免與實際有較大出入，從而加重基層社的經營壓力，扭曲經營行為。而且基層社雖制定了一些規章制度，但絕大部分只是省聯社的“翻版”。[3]因此，農信社“四自”的市場主體地位仍未真正體現，容易影響其經營的積極性和創造性。

省聯社模式股權結構與治理結構實質是“縣-鎮”兩級法人出現在“省-縣”層次上(見表1)，即縣級聯社入股省聯社，而縣級聯社負責人則由省聯社任命，省聯社負責人則由省政府任命，二者都不是由各自股東選舉產生的。這樣，盡管有形式上的理事會、監事會和會員大會代表出資人(股東)的利益，但這些機構不對信用社的管理層構成約束，使信用社治理結構改革的有效性降低。[4]

(二)縣級聯社股權結構的分散與治理結構的形同虛設

信用社改革試點從重構其股權結構開始，在增資擴股方面取得了明顯的成效(見表2)。從股東人數與股本金狀況看，股東數在穩步增加，同時股本金急劇增加。江西省縣級信用社股本金由2003年的180193.89萬元，迅速擴展到2005年303805.59萬元，增加68.6%。

但是，由于農信社的股權結構較為分散，自然人占比由2003年的92.77%上升到2005年的94.85%，而法人股占比較小(5%左右)，尚未引進戰略投資人，監督成本過高，分散的小股東存在“搭便車”心理，往往缺乏關心和監督農村信用社經營的激勵。在信用社改革的實踐中，解決這一問題的通常做法是通過由眾多的小股東選舉股東代表的方式行使股東的權利，增加了一層代理人成本，無法形成真正的產權約束，導致產權不明晰，縣級聯社治理結構的虛化和脫節現象。

一是社員代表大會制度形同虛設。社員代表產生的合法性、嚴肅性和代表性不夠，其職能得不到有效發揮。二是社員對信用社經營情況知之甚少，社員的所有者權利(包括表決權、罷免權、決議權、分配權等)均以聯社黨委的“研究決定”所取代，普通社員根本無權利可言。三是理事會、監事會成員和經營層(正、副主任)的人選和任免，由上級主管部門提請社員代表大會表決，實際上就是由省聯社任命，屬逆向程序而不是由社員民主直接選舉產生。四是理事會和監事會的召開的次數有限，參與者主要關心信用社的財務狀況，而對其應履行的權利與義務——理事會的決策、監事會的監督漠不關心。五是是監事會作用發揮不夠，缺乏對管理層行為的監察權，缺乏內部監督制約機制。

(三)信用社的決策機制偏離正常要求與代理成本上升

完善治理結構的重要組成部分就是改革信用社的決策機制，其核心是保證信用社主任責權利的統一。由于在現有信用社分散的股權結構中，經營者并不一定要求對股東負責，這是因為股東并沒有被賦予選擇經營者的權利。據調查反映，作為治理結構核心的聯社主任的任命在改革前后并沒有很大的差別，有高達80%的聯社主任認為，其任命與改革前相比沒有差別或差別不大。

相對應地，失去了經營者選擇權的股東同樣失去了經營者對其的忠誠度。調查發現，盡管有60%的聯社主任認識到改革后應對信用社股東負責，但也有2/3的聯社主任同時也承認在信用社主任應該對誰負責方面在改革前后沒有差別或差別不大。調查還反映，有70%的聯社主任認為重大決策應由理事會拍板，類似地，有65%的信用社認為改革前后沒什么差別或差別不大。這些與整個江西農村信用社的治理與經營理念有關。其張掛在各地主要辦公場所的企業文化“勤奮、忠誠、嚴謹、開拓”等八個字，能體現其主要治理與經營理念。其中“忠誠”正式闡釋為，對黨和國家、事業、單位、同事和客戶的忠誠，而惟獨沒有提及對股東忠誠的要求。

在這種治理結構下，反映到代理人成本急劇上升。由于信用社的責權利不一致，經營者無需承擔責任，增加信用社內部職工工資就成為農信社的普遍現象。江西省信用社人均費用額由2003年的5.26萬元/人上升到2005年的6.52萬元/人，增加23%。

二、農村信用社改革在改革與經營績效方面表現出的差距

農村信用社改革的核心目標是實現信用社的商業可持續發展。可以從江西農村信用社的現有盈利能力及主要盈利途徑對“花錢買機制”的績效進行分析與評價。

(一)信用社盈利狀況的總體概貌

近五年以來，隨著宏觀經濟形勢的好轉和中央落實支農政策的到位，農村信用社的經營狀況得到了不斷改善。從江西看，2001年全省縣級農村信用聯社稅前平均虧損300萬元，稅后虧損為450萬元。此后，信用社盈利狀況也得到逐年改善，到2003年底，全省縣級農村信用聯社稅前平均盈利52萬元，稅后盈利也達到了150萬元。2004年，信用社的稅前平均盈利229萬元，稅后盈利也達到了330萬元。

(二)當前信用社改革試點盈利增長的主要因素

1.央行票據和稅收減免是當前信用社盈利的重要因素。先從改革前兩個年度和改革當年看，江西省縣級信用社2001-2003年度稅后利潤分別為-20395萬元、-65萬元和3743萬元，由改革前稅后巨額虧損陡升改革啟動的當年(2003年度)的稅后巨額盈利，似乎是管理機制改革所帶來效應，但改革短短不到一年時間就產生如此效果，不免對數據的真實性產生疑問。再從央行票據和稅收減免等改革措施到位期間看，2004-2005年稅后利潤分別為21950萬元和30734萬元，若剔除央行票據獲得利息(按利率1.89%計算)和稅收減免因素，2004年的稅后利潤應為7153萬元，2005年的稅后利潤應為14116萬元。這說明，一方面央行票據和稅收減免是當前信用社盈利的重要因素。另一方面，從后面的分析看，這一部分的盈利可能主要來自貸款利率的提高。管理機制改革并未帶來盈利能力的提高，信用社的盈利主要來自優惠政策。

2.清收不良貸款曾是信用社盈利途徑之一。農村信用社賬面不良貸款占比(指逾期貸款、呆滯貸款和呆賬貸款之和與貸款余額比)逐年下降(見表4)。如果將已清收的不良貸款同時考慮在內，全部不良貸款的占比則遠比賬面反映的高得多。據有關資料顯示，不良貸款占比最高的年份不良率曾經高達60%-70%左右，其中大約有一半左右的不良貸款已經清收完畢，再加上貸款規模的急劇擴張，是不良貸款占比下降的主要原因。經過了這三、四年各地信用社的努力，再通過清收的辦法降低不良率的可能性已經不大，將來依靠盈利核銷不良貸款可能是主要的途徑。

3.貸款利差擴大是信用社盈利增加的渠道之一。在很大程度上，貸款利差的大小反映了信用社的盈利能力，是信用社財務持續發展的基礎。在信用社資金成本基本不變(約2.1%)的情況下，江西信用社的六個月平均存貸款利差2005年比2002年提高了13.4%，而一年期平均存貸款利差則提高了12.2%。表5反映了全省各地區平均存貸款利差的變動情況。

(三)影響信用社商業可持續發展的經營模式

1.高利率政策對財務可持續產生影響。作為對信用社改革“花錢買機制”政策組成部分——利率政策，允許信用社貸款利率在更大范圍浮動(在基準利率的1.0-2.1倍內浮動)。這一扶持政策，在短期內給信用社提供了迅速扭虧增盈的捷徑。同時迫于央行票據兌換壓力，信用社不得不將其利率水平處于較高水平。據調查，新余農村合作銀行執行的年利率在8%左右，比商業銀行的利率水平高出50%以上。這樣，對一些大企業、大集團缺乏利率優勢，加上結算渠道的阻礙，很多的優質客戶對合作銀行缺乏必要的信任。長期看，高利率政策將對信用社商業性財務可持續產生不良影響。

2.高成本負債結構對財務可持續產生影響。長期以來，由于服務對象存在政策上的特定性，在服務手段上，較國有商業銀行要落后許多，這就使得大多數信用社負債結構不合理，高成本資金占比過大。據調查反映，2006年4月末，分宜農村合作銀行存款余額6.33億元，其中定期存款3.91億元，占比為61.77%，比農行分宜縣支行高出21.96個百分點。

3.內源性融資能力依然較低。實收資本的壯大是信用社商業可持續發展的前提。增股、擴股是對外擴大實收資本的主要渠道之一，而通過資本公積和盈余公積的提取是內源性融資的重要途徑，是其商業可持續發展的最好體現。

近幾年信用社由于國家政策扶持的逐步到位，經營開始盈利好轉，一部分需用于彌補歷年的虧損，出現彌補虧損逐年下降趨勢，而用于資本公積和盈余公積的比例則一直較低。從構成看其絕大部分實收資本是近幾年的增股、擴股所致，但其資本公積和盈余公積占比不到5%。

4.表外置換資產清收難，與央行支持政策目標尚有較大“差距”。央行票據置換政策，其提高信用社的資產質量和財務狀況，促進其商業可持續發展。而由于歷史等多種原因，全省各地農村信用社尚未形成通過內源性消化能力處置不良資產的長效機制。從調查情況來看，全省各地農村信用社都在積極制定和實施已置換不良貸款清收計劃，加大了清收力度，但由于這部分不良貸款大多都已沉淀多年，其中農業經濟組織貸款及農村工商業貸款中有70%-85%已經失去訴訟時效；自然人欠款因相當部分借款人失蹤或死亡造成無法歸還；90%欠債的鄉鎮企業處于“關停并轉”狀態，造成承貸主體消失，抵債資產嚴重不足或根本沒有，以上因素的影響致使置換后不良貸款清收困難重重，未能兌現當時不良貸款清收計劃。全省農村信用社專項票據置換資產的清收率為1.55%，僅有14家聯社清收比率達到3%。據調查反映，到目前為止，橫峰縣聯社僅清收已置換不良貸款5.64萬元，僅占已置換不良貸款總額的0.57%。這樣，與央行通過資金支持，有效促進和實現信用社商業可持續發展的目標尚有較大的差距和困難。

三、農村信用社改革在支持“三農”與地方扶持改革等方面表現的差距

(一)支持“三農”與信用社商業可持續發展是否沖突 農村信用社改革的基本方向是商業化運作，而在很多地區農村信用社是當地唯一的正規金融機構，“支持三農”的重任也就落到了農村信用社的身上。從統計資料看，信用社改革試點加大了對“三農”的信貸支持力度。2003—2006年全江西省農村信用社各種農業貸款占各項貸款的比重均保持在73%—75%之間，三年間分別以31.18%、18.84%、22.70%的增長速度，其中以農戶貸款的比重和增長速度為最，比重由67.69%提高到70.62%，同期增長分別以41.96%、26.05%、21.15%(見表6)。

而在農戶貸款中，“農村小額信用貸款”、“農戶聯保貸款”和“其他貸款”的結構，呈現“兩頭重中間小”的特征。其中“農村小額信用貸款”的占比由52.79%下降為47.35%，下降了5.44個百分點，其比年初增長也在逐年下降，即分別為48.95%、25.12%和9.50%，而“其他貸款”則由45.99%提高到51.14%，提高了5.15個百分點，比年初增長卻逐年增長，即分別為33.50%、26.34%和34.44%(見表7)。這主要反映出信用社改革試點為達到票據兌換條件，做大分母，降低不良比率，通過發放更多的非農貸款，并技術操作歸之于農貸范疇，增加信用社財務盈利途徑。其中非農貸款的增加也有部分是迫于地方政府要求而貸出的。

(二)地方優惠政策落實不到位與改革創新預設地方政府應有作用的“沖突”

這次農村信用社改革試點是金融改革方式的創新，其主要特點是將過去由中央推動的信用社改革改為由省政府推動。它的初衷是賦予地方政府更大的自主權，同時承擔相應的自主決策后果，實現權利與義務的平衡。

由于目前缺乏行之有效的措施，加之地方財政緊張以及地方政府官員任期的相關考核的缺位，無法激勵地方政府履行義務，及時將優惠政策落實到位，難以激勵地方政府和信用社共同化解。據統計，江西省各級政府對農村信用社2004、2005年應返還保值貼補息20888萬元，到2006年5月末，已返還20728萬元，未返還140萬元，占比0.6%，涉及2家聯社；2003-2005年應退(返)還所得稅、營業稅款總計19160萬元，到2006年5月末，已退(返)還13841萬元，未退(返)還5319萬元，占比28%，考慮各種情況，涉及128家聯社。2006年全省農村信用社已上繳營業稅2735萬元，到5月底，2103萬元未完全或全部返還，涉及78家聯社。這些地方優惠政策落實不到位的各種情況，涉及全省各區縣面的85%以上。一些地區的政府支持措施沒有落到實處，政府的支持也只追求短期結果，沒有建立長期制度化的保證。

(三)拖欠貸款、干預貸款等地方逆向選擇行為與創造可持續發展的生態環境目標的“差距”

據調查反映，一些地方農村信用社大額不良貸款主要集中在地方政府主導的城鎮建設、道路設施、公共形象工程建設等領域，相當部分貸款通過政府改制而懸空，還有一部分是為填補財政赤字，鄉、村干部推廣新產品、新技術、辦理集體設施等私貸公用而造成的不良貸款。與此同時，一些黨政機關干部拖欠農村信用社貸款現象也比較嚴重。改革越到后期，這種歷史不良貸款的清收難度愈來愈大。如果地方政府不在風險化解上采取一些強硬措施的話，不良率將難以降低。單靠中央優惠政策非長久之計，將形成新的道德風險，進而持續影響農村信用社改革發展。

(四)傳統經營方式創新“缺位”與支持和促進當地經濟金融良性循環目標的“差距”

“花錢買機制”的最高境界是在農村信用社治理結構完善、商業可持續發展的基礎上，支持當地經濟發展，使當地經濟金融良性循環。而創新是信用社商業可持續發展的生命力和核心要素。由于先天基礎等因素，國有商業銀行改革創新處于優勢，其金融業務自動化網絡化、中間業務發展步伐明顯快于農村信用社，農信社在同業競爭中還處在相對劣勢。主要表現在：

首先是跨省通存通兌網絡還未開通，支付結算服務建設滯后，人員素質結構不優等因素，都大大削弱了農村信用社的核心競爭力。其次是經營理念和技術水平尚處于傳統金融階段。目前信用社的從業人員依然熱衷于傳統的存貸款業務，對中間業務的創新力度不夠。據統計，全省縣區農村信用社利息收入占各項收入78.81%，占營業收入的79.06%，貸款利息收入是信用社收入的主要來源，也是增盈創利提高經濟收益的重要手段。中間業務在農信社未獲得重視，還只是傳統的結算和代理業務。如2005年資溪信用聯社中間業務收入僅2萬元，中間業務僅占其他收入的0.6%，占其全縣94萬元的2.1%；而農業銀行中間業務達56萬元，占全縣59.6%，相比信用社低了57.5個百分點。中介業務等其他收入較少，這種單一的收入結構嚴重影響了信用社可持續發展。

再次金融產品市場定位模糊，粗放式經營模式難以適應今后競爭局面。信用社對市場競爭的認識不足，對農村市場的細分不夠，在對待價格競爭與產品競爭時沒有一個明確的目標和處置手段，無明確的產品計劃，對產品的組合方式無科學的指導意見，沒有形成屬于農村信用社的產品價格體系，新產品開發嚴重滯后，核心產品缺乏核心競爭力。

最后，當前信用社農村“一枝獨秀”地位將面臨農行與郵政儲蓄的挑戰。據調查，在有農行營業所的鄉鎮，不論農村信用社采用何種競爭手段其存款余額都無法超越農行。隨著郵政儲蓄性質的轉變，即涉及小額信貸市場，郵政儲蓄也在農村存貸款市場挑戰信用社的地位；農行一旦改變在農村的信貸政策，比如重涉農村小額信用貸款和農村工商業貸款等，那么將對農村信用社直接形成競爭壓力；而且民間融資在農村的崛起與合法化對農村信用社在農村信貸領域的壟斷形成強大壓力。上述三因素的結合，有可能完全打破目前農村信用社在農村存貸領域的優勢，進而影響到農村信用社商業可持續發展的進程。

四、完善農村信用社改革的對策建議

綜上所述，基本結論是：農村信用社改革的過程和總體目標，應是一個以市場為導向的發展過程，是一個發展市場力量、減少計劃控制和政府干預的過程，并在這個過程中逐漸完善其治理機制，實現商業可存活和財務可持續發展。但是，農村信用社管理權下放到省級政府，顯然與市場化的方向不符，其為地方政府控制農村信用社、控制金融資源提供了機遇，盡管改革設計者的初衷不在強化政府對農村信用社的干預，但是現有改革方案執行的結果——除北京、上海和天津成立以市為單位的農村商業銀行或合作銀行外，其他各省市區均采用了省聯社模式，卻存在強化政府干預和控制的可能。政府對信用社的關注和參與程度較多，給省級聯社打上行政化的烙印，政府對信用社的管制和監督因此成為信用社治理機制特殊性的主要表現。這樣，導致了一系列就與“花錢買機制”核心目標的偏離方向性“差距”。因此，判斷在現行管理體制下，存在地方政府和農信社合謀中央政府的機制，這將使“花錢買機制”的目標難以實現。為此，筆者提出如下對策建議。

(一)重新定位“省聯社”模式，進行第二次試點，進行實質性轉型

目前，除北京、上海和天津外，其他各省市區均采用了省聯社模式。僅僅省聯社一種模式，而沒有其他試點模式，導致現實沒有存在比較，不知道此種模式是否是適合各地需要的最佳管理模式，將增加改革中的道德風險。針對“省聯社”模式運行偏離“花錢買機制”核心目標較大的實際，需要在“省聯社”模式省份中，有選擇性進行第二次試點，改組成信用社協會、地方金融辦和地方金融監管辦等管理模式。如針對地方性金融風險處置管理與成本分擔問題，在改組成地方存款保險管理模式，就可擺脫目前省聯社模式股權結構與治理結構倒置所帶來一些問題，也可以劃分中央與地方的管理金融事務責權利，增強縣級聯社經營自主性，減少政府干預，以扭轉當前農村信用社改革存在巨大道德風險的局面。[5]

(二)對信用社所有權第二次試點，可考慮選擇幾家信用社進行民營化改革

這設想主要出于當前信用社代理成本過高等問題。因為一個有效的治理結構是可以將企業的責權利最終統一于一個或數個明確的自然人。該自然人必須同時擁有企業經營完整的權利和享受企業經營成果的完整權利，以承擔企業經營好壞的最終責任。這樣，一個私營的信用社能夠實現責權利的完整統一，因此，可考慮選擇幾家信用社進行私有化改革，以避免所有改革風險放在一個籃子上帶來道德風險。

(三)積極探索和創新，適時推出新的激勵和推動地方改革的政策，逐步為央行票據順利兌付創造條件

對于能主動對“省聯社”模式進行第二次試點的省份，中央可考慮利用稅收優惠和財政補助等政策，出臺一系列正向激勵的政策和措施，引導省聯社改革真正有利“三農”服務目標。一是允許試點發行類似國有商業銀行的次級債。即允許管理規范、實力相對強的信用聯社，通過聯合“打捆”形式，由省級政府擔保，發行類似國有商業銀行的次級債，將有助于信用社公司治理增強外部監督效率，推動信用社自身財務管理體制改革，改善財務信息質量，促進信用社財務持續性的提高和資本結構優化。二是成立金融資產管理公司。鑒于目前不良貸款清收到了極限等問題，可以考慮由中央財政提供政策支持，省政府成立全省性金融資產管理公司，主要處理農信社不良貸款問題。但為防止地方懈怠在幫助信用社清收不良貸款、打擊逃廢債等義務的道德風險，甚至惡意逃廢債等逆向選擇風險，可考慮按年度可核，由地縣轉移支付掛鉤或地縣財政參股金融資產管理公司。三是深入研究，區分對待，適當地有條件的降低央行票據兌付“門檻”，以作為一種“省聯社”模式轉型性改革的正向激勵措施。但要防止地方和信用社的道德風險和負面效應。

(四)將金融生態改善率列入地方政府主要官員政績考核體系，以增強地方政府權利與義務的平衡性

當前信用社改革試點賦予了地方政府更大的自主權，但制度性缺位，使地方政府難以承擔相應的自主決策后果，其權利與義務嚴重失衡，因此，建議在相關管理條例中，將不良貸款清收率和金融生態改善率列入地方政府主要官員政績考核體系。還包括各級地方政府支持農信社等金融機構追索債權，打擊逃廢債行為的考核，以及政府對支持“三農”的信用社提供正向激勵機制，如稅收優惠等政策落實情況的考核，以進一步增強地方政府金融事務權利與義務的一致性。

(五)進一步建立和完善法人治理結構，增強約束機制的有效性

一是要建立加快金融職業經理人制度建設，推行理事、主任、監事公開招聘制度的選擇性和競爭性，以改善高層治理結構。試行獨立董事、外部監事制度，理事、主任、監事選任要避免縣鄉政府的干預。這樣，有助于避免由少數人在較小的圈子里選用人的傾向，以增強外部約束機制。二是實行監事的人事任免由省聯社直管，提高監事長的權威性。三是落實主任的經營自主權，應規定理事長不得兼任主任。四是加強廣大社員的民主管理和金融知識的宣傳教育，以提高其參與經營管理的意識和社員大會的運作質量。五是適當降低農村商業銀行的準入條件，吸引戰略投資者進入，增強資本的內部約束力。

(六)盡快重塑和培育以忠誠于股東為核心的企業文化

高度對股東負責，追求企業價值最大化是完善的治理結構內在要求。對股東高度負責，能使信用社經營管理層行為約束統一到股東利益上來。因此，應避免當前信用社企業文化中嚴重偏離股份合作制的文化理念，如對一些空洞概念的忠誠，不能將對股東根本利益負責的忠誠，盡快重塑和培育以忠誠于股東為核心的企業文化。在信用社上下及社會各界中，宣傳高度對股東負責，并在實際中提高對股東忠誠度的現實意義。這樣，長期堅持下去，將有利于信用合作文化深入人心，有利于整個信用社改革和持續發展。

(七)加強多方參與的考核力度，盡快頒行區域合作金融管理條例，提升管理模式的預設性和體制的創新性

首先，各省區市應盡快成立吸收人民銀行和銀行監管部門等中央金融監管部門組成區域農村信用社管理委員會，加強農村信用聯社及相應地方政及其部門的考核。其次，盡快頒行區域合作金融管理條例。為此，區域農村信用社管理委員會要盡快總結新舊試點的經驗教訓，并將完善科學的治理模式，寫入該條例，以進一步理順地方與農信社等地方性金融機構間的關系，切實支持地方性金融機構建立和完善“三會”制度及法人治理結構，提升管理模式的預設性和體制的創新性。再次，可考慮聯合監管的方式，賦予地方政府部分監管權，并要求地方財政30%-50%的用于農信社的應急支付；在建立存款保險制度時，應考慮地方對地方金融機構部分出資，以減少地方干預金融的道德風險。農村合作金融機構向民營銀行方向轉變，吸引民間注資。條件成熟下，盡快頒行《合作金融法》。

(八)人民銀行與銀監部門應通力合作，加強監管，深化改革，推動業務創新，降低農村信用社改革的道德風險

在農信社改革問題上，各級人民銀行與銀監部門應通力合作并盡快建立磋商協調機制。一是要為防止農信社采取虛報、欺騙等手段滿足人民銀行在資本充足率、不良貸款下降率方面考核標準的不誠實行為，人民銀行與銀監部門要互通信息，加強監管。同時要賦予人行事后追索權，若發現農信社違規時，有權收回全部支持資金。二是督使農信社首先把自身經營已形成的風險加以化解，收不回來一定要懲罰，為后面的改革打好道德基礎。積極支持消化歷史包袱。三是要盡快建立農信社強制性信息批露制度。農信社要及時向股東及其他利益相關者披露財務費用、資產質量等重要經營指標，并確保其真實、準確、完整，在此基礎上規定相應權利義務及處罰標準，減少不同利益主體間的信息不對稱。四是加強各項費用的管理考核，切實降低各項費用率。五是要盡快推行農村合作金融機構依法破產制度，形成及時有效的退出機制，防范誘發“逆向選擇”和“道德風險”。六是要盡快建立分層次的存款保險機制。七是積極推動農信社傳統經營管理方式的轉變和業務科技創新，找準以有效服務“三農”為主的市場定位，真正實現農信社商業可持續發展。

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