我國試行藥品質量受權人制度的探討

在我國的藥品安全責任體系中，藥品生產企業是藥品安全的第一責任人。根據這一要求，藥品生產企業必須建立完善的藥品質量保證體系，并將該體系在實際生產過程中嚴格實施，從各個環節上保證藥品質量，切實維護人民群眾的生命健康和用藥安全，真正承擔起藥品安全的第一責任。為了使藥品生產企業切實承擔起這一責任，廣東等省市頒布了相關的地方性法規，開始試行藥品質量受權人制度。

1 國外的藥品質量受權人制度

1.1 國外藥品質量受權人產生的背景

隨著社會經濟的不斷發展和社會財富的快速積累，人們的健康意識逐漸增強，開始注重提高生活質量，用于預防和治療疾病的投入也大幅度增加，從而使藥品的需求逐漸擴大。然而在制藥工業迅速發展起來后，因為藥品的安全性沒有得到有效的保障，整個世界范圍內發生了多次藥害事件，使人們進一步注重藥品的安全性，并加強了保障藥品質量的監管措施。

另外，隨著國際貿易的不斷擴大，國家之間的藥品貿易日益增加。但是藥品的生產質量標準和生產質量規范卻不盡一致，因而不利于在世界范圍內保證藥品質量的一致性和安全性。在當前醫藥市場國際化、藥品國際貿易日益擴大的環境下，為了保證藥品生產質量和促進藥品國際貿易，在逐步建立國際統一的藥品生產標準的同時，建立國際上普遍承認的藥品生產質量管理體系并確保該體系得到嚴格實施是非常必要的。藥品質量受權人制度正是為了適應這一要求而產生的。目前歐盟內部已經建立起了統一的受權人制度，為歐盟內部的藥品貿易創造了更有利的條件。

1.2 國外的受權人制度及要求

歐洲部分國家從20世紀70年代開始實施藥品質量受權人(Qualified Person，QP)制度。30多年的實踐證明，該模式可以有效地保證企業各級人員履行職責，保障藥品質量。該制度目前已成為這些國家GMP 體系的核心之一［1］。2007年版WHO指南將受權人（Authorized Person）定義為“由國家有關主管當局認可的，負責保證每批最終產品按該國的法律和規章要求進行生產、檢驗和批放行的人”。歐盟、澳大利亞等的相關法規大多將受權人定義為“由官方認可的，具備必要基礎科學知識、技術背景和經驗的人員”， 即“Qualified Person”。這些定義從資質要求、工作職責和法律地位等方面體現了受權人應當具備的條件。

歐盟對受權人的資質有明確規定，并實行受權人注冊登記制度。根據歐盟人用藥品2001/83/EC指令，受權人應具有畢業文憑、證書或其它正式的資質證明文件證明其完成了大學的學習課程，或成員國承認的和大學等同的課程，同時在藥學、醫學、獸藥學、化學、藥物化學及工藝學、生物學中的任一學科領域內具有4年以上的理論及實踐學習。并規定了必須包括的基礎科目及至少兩年的工作經驗。管理部門還必須在受權人資格證有效期內嚴格考察受權人的繼續教育管理情況。要取得受權人資格有較高的難度，受權人也成了一種高尚的職業。

在英國，所有獲得批準產品的生產商或批發商許可證持有者都必須配備受權人，并必須在其許可證上注明受權人的姓名。英國衛生部藥品和健康產品管理局（Medicines and Healthcare Products Regulatory Agency， MHRA）授權英國生物學會、英國皇家藥學會及皇家化學會這三個專業團體對被提名者資質進行評估。在審核時，許可證頒發機關會參考這三個團體組成的聯合評估小組的評估意見。這三個團體基于歐盟2001/83/EC指令第52條(成員國應采取合適的行政管理措施或使受權人的行為遵從一個行為守則，以確保受權人能夠依照第48條完成其職責)，聯合發布了制藥行業受權人行為守則（Code of Practice for Qualified Persons in the Pharmaceutical Industry）， 為受權人在職業行為準則范圍內行使職責提供了詳細的操作指南。還有學習指南，詳細列出了受權人必須具備的三項基礎知識、額外知識和實踐經驗要求等。

2 我國試行藥品質量受權人制度的現狀

2.1 背景

近年來，我國連續發生多次藥品安全事件，人民群眾的生命安全遭到了嚴重損害，造成了惡劣的社會影響。為了保證藥品的生產質量，我國食品藥品監督管理部門在監管方式上不斷創新，采取了駐廠監督員制度、藥品安全專項整治，及對藥品生產企業實施 GMP情況加強跟蹤檢查和飛行檢查等。但由于當前藥品市場秩序還不是很規范，部分企業誠信意識、責任意識還比較缺乏，部分藥品生產企業中存在質量管理部門地位低下、質量否決權受到多方干擾、質量管理人員素質參差不齊和質量責任意識弱化等情形，給企業的質量管理體系造成隱患。因此，僅有藥監部門對藥品生產企業進行的這些外部監管不足以保證藥品的生產質量，必須由企業建立有效的藥品質量責任制度來強化內部監管。

2.2 我國目前試行的藥品質量受權人制度及要求

2007年7 月 12 日，《廣東省藥品生產質量受權人管理辦法》（試行）（以下簡稱《辦法》）開始實施，同時，湖北、石家莊、安徽(蕪湖和淮南)等省市也紛紛嘗試在藥品生產中實施質量受權人制度［2］。這項創造性的監管方式得到了國家藥品監督管理部門的高度重視。根據《辦法》，藥品生產質量受權人（以下簡稱受權人）是指具有相應專業技術資格和工作經驗，經企業的法定代表人授權，全面負責藥品生產質量的高級專業管理人員。

我國現有地方性法規要求，受權人必須具備一定的資質并經過培訓，藥品監管部門對受權人實行備案制管理。受權人必須具有藥學或相關專業大學本科以上學歷，取得執業藥師資格或中級以上技術職稱，并具有 5 年以上藥品生產質量管理實踐經驗；或具有藥學或相關專業大學專科以上學歷，取得執業藥師或中級以上技術職稱，并具有 10 年以上藥品生產質量管理實踐經驗。

目前我國受權人的確定是由企業的法定代表人來決定，通過簽訂授權書并報送所在地市藥品監督管理局核實并加具意見后報送省藥品監督管理局來確認并備案。

2.3 國內外受權人制度的對比分析

2.3.1 受權人的資質要求

歐盟的法規對受權人資質的要求非常詳細，具體到受權人的學歷、課程內容和工作經驗等，并專門制定了行為守則、操作指南和學習指南等，已經形成了較為完善的受權人制度。2006年7月，歐洲符合性協會（European Compliance Academy）顧問委員會成立了歐洲受權人協會，為歐洲的受權人提供了一個交流經驗、討論最新法規要求及確定、處理困難和挑戰的平臺，有利于歐洲的受權人保持統一水平。

而我國對受權人的資質要求只是原則性規定，較為籠統，不利于對受權人的資質進行準確的評價。在實際的實施過程中，應當將受權人的學歷、專業知識和工作內容等要求進一步細化，并逐步建立起統一的考核標準，以使企業的受權人能夠真正履行保證藥品生產質量的職責。

2.3.2 受權人的管理制度

歐盟的受權人制度實行的是指示性注冊登記，即不是通過法律實施的，而是由注冊登記機構本身來授權的。在英國，受權人的注冊登記是由英國皇家化學學會、生物學會和制藥學會這三個專業團體聯合實施的。這三個專業團體根據有關法律規定制定了受權人行為守則、學習指南等，不僅將各自協會內經過評價符合條件的專家進行登記并予以公布，還對許可證持有人提交許可證頒發機關審核的受權人進行評估并提出意見。這種由專業團體來對受權人進行評估、注冊的制度具有較高的權威性，有利于建立歐盟統一市場內受權人制度的相互承認。

目前在我國，受權人的產生主要是由藥品生產企業的法定代表人來選擇，然后簽訂授權書并交由藥品監督管理部門來審核備案。由于缺乏明確的標準，而且很多企業的法定代表人又缺乏醫藥領域的專業知識，所以難以真正了解受權人的資質，難以有效保證受權人具備應有的專業知識和經驗來履行其保證藥品質量的職責。

3 對我國試行的藥品質量受權人制度的分析

3.1 對受權人職責的分析

根據《辦法》規定，我國受權人主要職責如下：1)貫徹執行藥品質量管理的法律、法規，組織和規范企業藥品生產質量管理工作；2)組織建立和完善本企業藥品生產的質量管理體系，并對該體系進行監控，確保其有效運作。受權人對每批物料及成品放行、質量管理文件、工藝驗證和關鍵工藝參數、物料及成品內控質量標準、不合格品處理、產品召回等質量管理活動負責，行使決定權，并有權對關鍵物料供應商、關鍵生產設備的選取，及生產、質量、物料、設備和工程等部門的關鍵崗位人員的選用行使否決權。

受權人的責任是保證GMP等藥品質量保證體系的正常運行，并對批成品出廠做出最終決定。其工作的重點應當是確保GMP等藥品生產質量保證制度在整個生產過程中被嚴格地遵守，包括對原料和包裝材料的購進、驗收入庫、在庫養護、投料管理、生產工藝的執行、生產現場管理、半成品進入下道工序的質量控制、成品的驗收入庫及出庫等。

通過上述分析可以看出，受權人的職責和資質要求與我國藥品生產企業中的質量負責人的職責和資質要求非常相似，不同處在于受權人擁有地方性法規明確規定的成品出廠最終決定權和重要事項的否決權。

3.2 對受權人法律責任的分析

《辦法》第18條明確規定了受權人玩忽職守、失職瀆職等行為的工作責任及當其行為構成違法行為時的法律責任。根據《辦法》第9條規定，受權人的法律地位是藥品生產企業的全職員工，屬于企業內部全面負責藥品生產質量的高級專業管理人員，而不是由藥品監督管理部門直接授權的質量監督人員。受權人通過與企業法定代表人簽訂的授權書獲得企業產品質量管理的權力并承擔相應的責任，該授權行為的法律本質屬于平等民事主體之間的委托行為，即受權人接受法定代表人的薪金，為其承擔企業經營管理責任的一部分——質量管理責任。作為委托人，企業法定代表人應當為其選擇、授權行為承擔責任。

藥品監督管理部門對得到企業法定代表人授權的受權人的資質等進行審核并對符合法定條件的受權人予以確認的行為屬于行政確認行為，而不是行政許可。通過這種行政確認，藥品監督管理部門與企業的藥品生產質量受權人之間直接建立起了監督管理關系。按照《辦法》規定，當企業的生產質量管理出現問題時，直接由受權人來承擔相應的行政責任(甚至刑事責任)。

因此，受權人不僅應當對企業的法定代表人承擔因授權而產生的民事責任，還應當承擔因藥品監督管理部門的行政確認行為而產生的行政責任。而當企業的生產質量管理出現問題時，企業面臨的民事賠償責任仍應由企業來承擔。但是，根據我國《民法通則》第四十九條的規定，當企業出現產品質量問題時，由企業法定代表人來承擔除民事責任以外的法律責任，而《辦法》作為地方性法規，則規定追究受權人的法律責任。根據我國法律法規效力位階原則，其效力低于《民法通則》。因此，究竟應當追究法定代表人還是追究受權人，或者兩者均要承擔法律責任，應當予以明確。

3.3 受權人與質量負責人的關系

在正式實施藥品質量受權人制度之前，我國現在普遍實施的是過渡性的質量負責人制度，由獨立于生產系統的人員來對企業整個藥品生產過程，如原料抽檢、車間檢查、成品抽檢等，進行監督。質量負責人作為企業負責質量管理的高級管理人員，其職責與任職要求的資質同上述的受權人的職責和資質要求非常相似，而且藥品監督管理部門要求對企業的質量管理負責人進行備案管理。因此，企業的質量管理負責人與受權人的最大區別就是沒有企業法定代表人的質量授權書，也沒有法律法規明文規定企業的質量負責人必須為企業的產品質量問題承擔法律責任。

在產品質量管理體系比較完善的企業里，合格的質量負責人通過對整個生產過程進行監督、檢查和檢驗，能夠有效地保證藥品的生產質量。在建立質量受權人制度后，同樣作為企業負責質量管理的高級管理人員，受權人與質量負責人之間的關系則應當在企業內部予以明確。既然受權人作為成品上市的最終決定者，需要承擔產品質量管理問題的法律責任，那么質量負責人的職責就應當縮減，即專門負責原輔料、設備儀器、車間清潔、成品等方面的質量控制，在受權人的統一領導下工作，這樣才能保證藥品生產質量。

4 結論

實施藥品質量受權人制度是強化藥品生產企業作為藥品質量第一責任人意識的有效手段。在我國試行的藥品質量受權人制度中，專業技術人員擁有在質量管理活動中的主導地位，有利于避免企業高層和其他部門對產品質量決策權的干預，把藥品質量的最終責任落實到受權人的身上，有利于促使企業建立起職責明確、層次清晰的質量管理框架，使得影響藥品質量的每個環節都有人負責，進而強化藥品生產企業的責任意識。因此，我國應當實行藥品質量受權人制度。但是這一制度還需要從多個方面進行完善，如建立受權人資質考核和管理制度，在法律上明確法定代表人與受權人的法律責任，在企業管理中明確質量負責人與受權人的關系與職責等。

4.1 建立明確的受權人資質考核和管理制度

目前，我國對受權人的資質只作了簡單的原則性要求，較為籠統，不利于對受權人的資質進行科學的評價。應當將受權人的學歷、專業知識和工作內容等要求進一步細化，并逐步建立起統一的考核標準，以使企業的受權人能夠真正地完成保證藥品質量的職責。比如可以借鑒英國的模式，由專業團體制定詳細的評價標準，對申請人進行評估和注冊登記，然后向社會公布。這樣企業的法定代表人就可以根據該注冊名單來進一步選擇適合自己企業特點的受權人。此外，該專業團體應當具有法律授權或國家藥品監督管理部門的授權，并進一步制定出受權人的學習指南、培訓方案和行為守則等，以保證受權人的專業知識和經驗不斷更新，并能夠對其行為進行約束。

4.2 從法律上明確受權人承擔質量問題的直接責任

雖然部分省市已經制定了地方性法規來保證藥品生產質量受權人制度的實施，但是其關于“受權人承擔企業質量管理問題的法律責任”的規定與我國目前有關法律規定由企業法定代表人承擔法律責任不一致，不利于在出現質量問題后藥品監督管理部門追究相關責任人的法律責任。因此，可以通過對《藥品管理法》或者《產品質量法》進行補充，從法律上明確由受權人承擔該法律責任，并對是否追究已經授權的企業法定代表人的法律責任予以明確。 

4.3 在企業內部明確受權人與質量負責人的關系與職責

由于受權人擁有企業法定代表人的授權書并得到藥品監督管理部門的確認，負責企業的全面質量管理工作，必須承擔產品質量管理問題的法律責任。因此原企業質量負責人的職責就應當縮減，由其專門負責原輔料、設備儀器、車間清潔、成品等方面的質量控制，在受權人的統一領導下工作，對受權人負責，這樣才能保證藥品生產質量。

參考文獻

1 王海洋，劉正午. 受權人制度集體探路［N］. 醫藥經濟報，2007-08-08（1）.

2 劉正午. 建立互補高效的藥品安全監管體系［N］. 醫藥經濟報，2007-07-16（1）.

(收稿日期：2008-02-27)