建立合理補償機制 促進社會和諧發展

2007年12月6日《人民日報》第十六版一篇文章引起人們關注。內容主要反映西雙版納野象擾民的問題，呼吁建立健全法律機制，對老百姓因保護野生動物而造成的財產損失和人員傷亡給予合理補償。筆者從事野生動物保護立法工作多年，從2000年起先后寫過多篇文章，呼吁建立合理的補償機制，促進野生動物保護工作健康發展。就此，筆者愿再次談點想法。

吉林省是國家重點林區之一，有得天獨厚的森林和草原資源，有豐富的野生動物資源。全省森林覆被率42％，東部山區的森林覆被率高達84％。據統計，全省有陸生野生動物437種，其中，屬于國家重點保護的野生動物有60多種。由于多年來人口的增加和生產規模的擴大，加上人為的大量捕殺，導致野生動物數量急劇減少，野生動物的生存環境越來越差，一些野生動物面臨滅頂之災。為了有效地遏制野生動物數量銳減的趨勢，從1996年開始，吉林省人大常委會連續頒布了《吉林省人民代表大會常務委員會關于吉林省五年禁止獵捕陸生野生動物的決定》、《吉林省人民代表大會常務委員會關于禁止獵捕陸生野生動物的決定》（以下簡稱“禁獵決定”）。在這種超常規的措施下，吉林省的禁獵工作取得了巨大成績，吉林省的生態環境得到了進一步改善，決定頒布后，受到了廣大人民群眾的歡迎，同時也引起了全社會的廣泛關注。禁獵11年來，禁獵效果非常明顯，野豬、梅花鹿、野鴨、野雞等野生動物在一些地方開始成群出現，連絕跡多年的東北虎和金錢豹也重現山林，這些在禁獵前是不可想象的。禁獵工作為推動吉林省的生態省建設做出了積極貢獻。2006年11月7日，世界自然基金會為表示對吉林省十年禁獵成果和生態環境保護工作的充分肯定，決定向時任吉林省省長王珉和吉林省林業廳廳長劉延春頒發了“自然保護領導者卓越貢獻獎”，以表彰他們為生態保護事業做出的突出貢獻。這是吉林省的光榮，也是我們國家的光榮。因為，對我們國家來說，給政府官員頒發這樣的獎項還是第一次。隨著禁獵工作的深入開展，從2001年起吉林省部分地區出現了個別種類的野生動物繁殖過快的現象，由此給當地農民的生產生活帶來很大的影響。這個問題解決不好，不僅會影響農民的生產生活，影響和諧社會的建設，還會對繼續貫徹禁獵決定造成負面的影響。

根據吉林省林業廳對全省各地上報陸生野生動物傷害人畜、毀壞莊稼情況的統計，近三年來，全省共發生東北虎傷人事件3起（1死2傷），傷害家畜事件40起（死牛83頭、馬6匹）。熊類傷人事件6起（2死8傷），傷害家畜事件5起（死傷24頭牛）。野豬傷人、毀壞莊稼的事情頻頻發生，經濟損失巨大，涉及縣市二十幾個。僅對2004年的粗略統計，農作物損失8400公頃，經濟損失3700萬元。對2007年11月底一年的統計，野生動物傷害案件有900多件，其中涉及人員傷害的案件8起，死一人；家畜傷害案件56起。因此，陸生野生動物對人畜和農作物造成損害的補償問題，已經是一個迫在眉睫亟待解決的問題。作為公民人人都有遵守法律、保護野生動物的義務，但也有自己的生命財產安全受到保護的權利，只注意保護野生動物，而忽視公民特別是廣大農民的利益，顯然是有失公允的。經過8次審議并于2007年10月1日實施的《中華人民共和國物權法》，特別強調了對私人財產的保護。所以，各級政府應當對此引起重視。

關于補償問題，無論是法律、行政法規還是地方性法規實際上都已經作出過明確的規定。《中華人民共和國野生動物保護法》第十四條規定：“因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農作物或者其他損失的，由當地政府給予補償。補償辦法由省、自治區、直轄市政府制定。”《中華人民共和國陸生野生動物保護實施條例》第十條規定：“有關單位和個人對國家和地方重點保護野生動物可能造成的危害，應當采取防范措施。因保護國家和地方重點保護野生動物受到損失的，可以向當地人民政府野生動物行政主管部門提出補償要求。經調查屬實并確實需要補償的，由當地人民政府按照省、自治區、直轄市人民政府的有關規定給予補償。”吉林省的“禁獵決定”第八條也明確規定“各級人民政府對因保護野生動物造成傷害或者經濟損失的，應保證必要的經費予以合理補償。”現在的問題是補償經費從哪里來？國家在法律法規中，對于補償問題雖然有明確的規定，但規定的都非常原則，在實際工作中很難操作。在全國范圍內，2006年11月以前，全國省級政府中沒有一個制定過相應的補償辦法。2005年以前，市州一級的只有云南省的西雙版納和北京市的順義區制定了相應的補償辦法。

禁獵十年，吉林省的生態環境有了可喜的變化，野生動物資源有了一定的恢復。吉林省人大常委會并沒有忽視禁獵工作中出現的新問題，幾年來，他們積極協調、督促有關部門，積極解決禁獵工作中出現的問題。從1998年起，吉林省人大常委會就多次向政府有關部門提出意見和建議，要求盡早出臺相應的補償辦法。終于在2006年10月，在吉林省人大常委會領導的積極斡旋和協調下，吉林省政府出臺了《吉林省重點保護陸生野生動物造成人身財產損害補償辦法》。這個辦法在全國范圍內也是第一個明確由政府財政拿錢對因保護野生動物而造成人身財產損害進行補償的政府“紅頭文件”。自1988年，《中華人民共和國野生動物保護法》頒布后，全國沒有一個省級政府出臺類似的政策，吉林省政府的文件可以說開了先河。同時，補償辦法的出臺也為野生動物保護法的修改提供了借鑒。這個補償辦法有兩個方面值得人們注意：一個是首次明確因保護野生動物而造成人員和財產損害的，由政府財政、林業、農業、民政、價格等部門組成的補償管理機構按照各自的職責分工負責，并且明確將損害補償費列入省、市縣兩級財政預算，由省級財政和市縣兩級財政各承擔50％。另一個就是明確了什么樣的情況應該給予補償，即“對從事正常生產和生活的公民身體造成傷害或者死亡的；對在依法劃定的生產經營范圍內種植的農作物造成較大損毀的；對在依法劃定的可以放牧或圈養區域內放牧或圈養的牲畜造成傷害或者死亡的；依法認定造成人身、財產損害的其他情形。”這兩方面完全是吉林省人民政府為創建和諧社會，保障人民利益，創造和諧的生態環境而作出的努力。這個辦法為今后如何解決實際工作中存在的問題，提供了可靠的依據和范本。到2007年11月底，根據這個辦法的規定，有關部門對2007年內發生的993件案例中已經賠付247．6萬元。其中，對家畜損失的賠付26萬元；對農作物的損失賠付197．6萬元。

還需要提出的是補償的原則應該是“合理補償”。所謂“合理”包括許多內容：一是是否符合國家法律法規規定的原則；二是是否是因為保護野生動物而造成的損失；三是是否是在保護區范圍內造成的損失等等。比如說國家規定在保護區內禁止生產經營活動，因不遵守而造成損失的；國家保護的野生動物跑出保護區范圍，從而造成人財物損失的，補償標準二者肯定是不一樣的。

西雙版納的人象沖突，四川一些地方的野豬成災，吉林省的東北虎和其他野生動物傷人，陜西省秦嶺地區羚牛傷人事件等等都突顯一個問題，就是野生動物的主動傷人。其實，野生動物一般是不主動傷人的。而傷人多為兩個因素：一是野生動物感覺自身受到傷害；二是人們侵犯了野生動物的領地。這里需要引起人們注意的是，野生動物主動傷人就是因為其自身的活動空間小了。從西雙版納的野象進寨到吉林省的老虎下山無一不是這個原因。老虎的活動范圍多為40－50平方公里，如果老虎的食物鏈短缺，老虎的活動范圍會更大。大象是群居動物，它的活動范圍更不確定，而且大象一般來說沒有天敵，所以它對人類生活的影響程度也最大。這些年，由于人類活動范圍的擴大，生態環境被破壞，野生動物的棲息環境逐漸縮小，野生動物的食物鏈滿足不了野生動物的需要。要減少或減輕野生動物對人類生活的干擾和破壞，唯一的辦法就是擴大保護區的范圍。希望國家能盡早修訂野生動物保護法，使之有章可循，有法可依。