武器擴(kuò)散：合作與制裁

冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，利用制裁企圖遏制中國(guó)國(guó)防工業(yè)發(fā)展，并控制對(duì)中國(guó)的出口，成為美國(guó)一種潛在的政治工具。卡內(nèi)基報(bào)告透露，這是因?yàn)椋绹?guó)的科技對(duì)于北京來(lái)說(shuō)，有一種杠桿作用。

衛(wèi)星出口

美國(guó)通過(guò)向中國(guó)出口衛(wèi)星，換取中國(guó)防止導(dǎo)彈擴(kuò)散方面的合作，這種政策一直備受爭(zhēng)議。1988年以后，美國(guó)就開(kāi)始允許向中國(guó)長(zhǎng)城公司出口用于發(fā)射的衛(wèi)星（長(zhǎng)城公司正是支持導(dǎo)彈擴(kuò)散的公司之一），這些衛(wèi)星還可以用于滿足中國(guó)自身的需求。

據(jù)說(shuō)，與1998年雙邊首腦對(duì)話有關(guān)的一份秘密備忘錄中提到（據(jù)《華盛頓時(shí)報(bào)》1998年3月23日?qǐng)?bào)道），克林頓政府時(shí)期，美國(guó)國(guó)防委員會(huì)曾提議擴(kuò)大中美空間合作、增加衛(wèi)星發(fā)射的數(shù)量，并且支持中國(guó)加入“國(guó)際導(dǎo)彈技術(shù)控制制度”（MTCR）——作為對(duì)中國(guó)控制導(dǎo)彈出口的回報(bào)。

2000年11月21日，美國(guó)國(guó)務(wù)院表示，將重新啟動(dòng)對(duì)中國(guó)的衛(wèi)星出口，并討論擴(kuò)大《雙邊空間發(fā)射協(xié)議》（該協(xié)議在2001年末終止），以換取中國(guó)在防止導(dǎo)彈擴(kuò)散方面的另一項(xiàng)承諾。

然而，2001年9月1日，由于中國(guó)向巴基斯坦出售導(dǎo)彈技術(shù)，布什政府決定對(duì)中國(guó)的國(guó)冶工程技術(shù)有限公司(China Metallurgical Equipment Corporation ，MECC)實(shí)施為期兩年的制裁，并拒絕再向中國(guó)出口衛(wèi)星。

在制裁期滿之前，美國(guó)國(guó)務(wù)院又決定，由于中國(guó)北方工業(yè)公司(NORINCO)違反了MTCR關(guān)于導(dǎo)彈擴(kuò)散的相關(guān)規(guī)定，所以再次對(duì)中國(guó)實(shí)施制裁，禁止向中國(guó)出口衛(wèi)星。

制裁

關(guān)于向中國(guó)進(jìn)行技術(shù)出口的政策爭(zhēng)論，常常關(guān)系到是否能夠依據(jù)美國(guó)的法律實(shí)施單邊制裁，是否應(yīng)該實(shí)施新的法規(guī)收緊制裁條件，或者是否應(yīng)該將多種法條進(jìn)行整合的問(wèn)題。還有，是應(yīng)該把目標(biāo)對(duì)準(zhǔn)中國(guó)政府還是中國(guó)“企業(yè)”（多為CPMIEC或NORINCO這樣的國(guó)有國(guó)防工業(yè)機(jī)構(gòu)）？中國(guó)政府是缺乏意愿，還是缺少能力去加強(qiáng)其防止武器擴(kuò)散的政策？

制裁的決定，會(huì)影響美國(guó)的聲譽(yù)和在防擴(kuò)散問(wèn)題上的杠桿作用。盡管中國(guó)的武器運(yùn)輸或許并沒(méi)有違反任何國(guó)際條約，但是根據(jù)美國(guó)為《防止武器擴(kuò)散和支持防止武器擴(kuò)散條約》所制定的法律，制裁是必須的。

對(duì)于是否應(yīng)該實(shí)施制裁的問(wèn)題，最根本的爭(zhēng)議在于，在抑制中國(guó)危險(xiǎn)的交易，同時(shí)提高美國(guó)的利益和領(lǐng)導(dǎo)地位方面，最有效的方法到底是什么。

有人說(shuō)，合作比制裁更有效。另一些人則認(rèn)為，面對(duì)中國(guó)的武器擴(kuò)散行為，現(xiàn)在的制裁（尤其是對(duì)某些公司一再處以微不足道的罰款，以及對(duì)某些非國(guó)有公司的制裁）沒(méi)什么效果，應(yīng)該將有關(guān)的制裁法律修改得更嚴(yán)厲些。還有一些人說(shuō)，制裁有損國(guó)家形象，不利于美國(guó)國(guó)內(nèi)團(tuán)結(jié)，美國(guó)在這種重大安全問(wèn)題上應(yīng)該表現(xiàn)得更守信。另一種選擇是，利用高端外交，與制裁雙管齊下，阻止武器擴(kuò)散。

然而，中國(guó)繼續(xù)輸出導(dǎo)彈的事件，再次引發(fā)了大規(guī)模的制裁。據(jù)《華盛頓郵報(bào)》報(bào)道（2001年7月27日），2001年7月，美國(guó)正式向中國(guó)提出抗議。在布什于當(dāng)年10月訪問(wèn)上海之前，國(guó)務(wù)卿鮑威爾于7月28日訪問(wèn)了北京，針對(duì)中國(guó)對(duì)2000年11月的承諾執(zhí)行情況，提出了一些“顯著的問(wèn)題”。

與克林頓政府相比，布什政府更為頻繁地以向巴基斯坦和伊朗出售武器（包括彈道飛彈、化學(xué)武器和巡航導(dǎo)彈）為由，對(duì)中國(guó)“公司”（但不是中國(guó)政府）施加制裁。大約一半的中國(guó)公司，都面臨著持續(xù)不斷的制裁。

2002年2月，美國(guó)國(guó)家安全事務(wù)顧問(wèn)賴斯表示，中國(guó)應(yīng)該停止對(duì)2000年11月前的協(xié)議繼續(xù)“溯往”。2002年8月25日，中國(guó)發(fā)布了其承諾的《導(dǎo)彈出口控制條例》。發(fā)布的時(shí)間，正是美國(guó)副國(guó)務(wù)卿阿米蒂奇抵達(dá)北京，為布什和江澤民的會(huì)面做先期討論的前一天。這說(shuō)明，中國(guó)仍認(rèn)為，防止武器擴(kuò)散與中美關(guān)系密切相關(guān)。

阿米蒂奇對(duì)這一新條例表示歡迎，但他還補(bǔ)充道，必須就此問(wèn)題做更進(jìn)一步的討論。美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人強(qiáng)調(diào)，問(wèn)題的關(guān)鍵，在于嚴(yán)格執(zhí)行該控制條例，并減少中國(guó)的武器擴(kuò)散行為。出于對(duì)條例執(zhí)行和效力的懷疑，布什總統(tǒng)并沒(méi)有取消2001年的制裁。

另外，此條例還存在著一系列問(wèn)題。該條例的第一部分（導(dǎo)彈和其他發(fā)送裝置）和軍用多功能項(xiàng)目（屬第二部分），受制于中國(guó)1997年發(fā)布的《武器出口管理?xiàng)l例》，其權(quán)限低于國(guó)務(wù)院和中央軍委。而且，與MTCR不同，中國(guó)對(duì)于導(dǎo)彈相關(guān)物品的出口條例，并不以拒絕出口I類物品、任何導(dǎo)彈或者其他大規(guī)模殺傷性武器（WMD）為前提假設(shè)。

在2001年9月的制裁期滿前，美國(guó)國(guó)務(wù)院決定于2003年8月29日起，以中國(guó)北方工業(yè)公司(NORINCO)違反了MTCR關(guān)于導(dǎo)彈擴(kuò)散的相關(guān)規(guī)定為由，對(duì)其實(shí)施為期兩年的制裁。制裁包括：禁止向美國(guó)出口產(chǎn)品；禁止與美國(guó)政府進(jìn)行導(dǎo)彈設(shè)備和技術(shù)買賣；禁止進(jìn)口NORINCO的產(chǎn)品等。

制裁自2003年9月19日起生效。一年之內(nèi)，美國(guó)政府又決定對(duì)其他非中國(guó)北方工業(yè)公司商品實(shí)施更廣泛的制裁。據(jù)估計(jì)，到2004年9月18日為止，中國(guó)出口為此所受的損失高達(dá)120億美元。

核合作

中國(guó)于1997年中美高層會(huì)晤前夕承諾，不再與伊朗開(kāi)啟新的核合作計(jì)劃。此后，第二年1月12日，克林頓總統(tǒng)簽字證明，中國(guó)的防止核擴(kuò)散政策和行動(dòng)，符合1985年《核合作協(xié)議》規(guī)定。

克林頓總統(tǒng)說(shuō)，這一協(xié)議有利于美國(guó)國(guó)家安全、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益，“在防止大規(guī)模殺傷性武器和其他殺傷性武器在不穩(wěn)定地區(qū)和流氓國(guó)家——特別是伊朗——的擴(kuò)散方面，中美兩國(guó)享有廣泛的共識(shí)。”克林頓總統(tǒng)還撤銷了“天安門事件”后對(duì)中國(guó)的制裁。

不久，在1998年的雙方首腦會(huì)議上，美國(guó)能源部和中國(guó)國(guó)家計(jì)委簽署了《和平核合作的協(xié)議》，包括將中國(guó)科學(xué)家引入美國(guó)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、大學(xué)和核反應(yīng)工廠。

在對(duì)這一協(xié)議的爭(zhēng)議中，美國(guó)國(guó)會(huì)、防止武器擴(kuò)散委員會(huì)和其他部門的許多人都在懷疑，中國(guó)的政策是否已經(jīng)完全轉(zhuǎn)向，并且愿意維護(hù)美國(guó)利益。他們同時(shí)指出，中國(guó)還沒(méi)有加入核供應(yīng)國(guó)集團(tuán)（Nuclear Suppliers Group）。

美國(guó)國(guó)會(huì)討論于1998年3月18日結(jié)束，協(xié)議由此時(shí)開(kāi)始生效。生效后，美國(guó)的公司可能要求進(jìn)出口銀行提供資金，還會(huì)向美國(guó)核能管制單位和能源部申請(qǐng)?jiān)S可證，從而將核技術(shù)向中國(guó)出口；同時(shí)，外國(guó)公司也可能對(duì)美國(guó)技術(shù)進(jìn)行再出口。許多人都在想辦法阻止協(xié)議的執(zhí)行。

據(jù)《核周刊》（2000年3月23日）和《華盛頓時(shí)報(bào)》（2000年3月9日）報(bào)道，克林頓政府并沒(méi)有從中國(guó)獲得不將技術(shù)再出口到巴基斯坦等其他國(guó)家的全盤擔(dān)保。這對(duì)出口特許的發(fā)放產(chǎn)生了影響。

不過(guò)，2000年6月9日，國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)會(huì)發(fā)出了第一個(gè)許可證發(fā)放通知：NRC于這年2月3日發(fā)放了一個(gè)用于向中國(guó)出口鉭鐵礦的許可證。

以北京分別針對(duì)每單生意擔(dān)保不再轉(zhuǎn)售為前提，美國(guó)政府發(fā)放了一個(gè)又一個(gè)許可證。最后，到2003年9月16日，美國(guó)能源部和中國(guó)原子能相關(guān)官員終于在一項(xiàng)聲明中達(dá)成了共識(shí)，中國(guó)保證不將美國(guó)提供的核技術(shù)再轉(zhuǎn)移給其他國(guó)家，也不用于中國(guó)的核武器計(jì)劃。

2005年2月，威斯丁豪斯公司（連同三菱重工）得到NRC特許，計(jì)劃向中國(guó)出口4個(gè)AP1000核反應(yīng)堆。布什政府支持威斯丁豪斯向中國(guó)投標(biāo)出售核反應(yīng)堆。然而，輿論認(rèn)為，考慮到核擴(kuò)散問(wèn)題，美國(guó)及其進(jìn)出口銀行不應(yīng)該支持對(duì)中國(guó)的核出口。

當(dāng)年6月28日，伯納德·桑德斯提出修正議案，要求禁止進(jìn)出口銀行批準(zhǔn)與中國(guó)核計(jì)劃有關(guān)的貸款申請(qǐng)或擔(dān)保貸款。該修正案被白宮所采納，但卻沒(méi)有在議會(huì)獲得通過(guò)。2006年12月16日，美國(guó)能源部長(zhǎng)博德曼(Samuel Bodman)在北京簽署了一份雙邊諒解協(xié)議，批準(zhǔn)了威斯丁豪斯公司的出口計(jì)劃。

政治工具

對(duì)中國(guó)的進(jìn)口制裁，可能使美國(guó)的出口受到影響。同樣，對(duì)于中國(guó)那些在武器擴(kuò)散方面遭到懷疑的軍事或國(guó)防工業(yè)公司來(lái)說(shuō)，制裁政策也可能影響到他們的進(jìn)口。除了AECA第73(a)(2)(C)項(xiàng)制裁和EAA第11B(b)(1)(B)(iii)項(xiàng)制裁以外，著名的《赫姆斯修訂條例》也以廣義的“個(gè)人”為對(duì)象，規(guī)定了制裁條款。

控制對(duì)中國(guó)的出口，是一種潛在的政治工具，因?yàn)槊绹?guó)的科技對(duì)于北京來(lái)說(shuō)，有一種杠桿作用。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)重新將出口限制聚焦在大規(guī)模殺傷性武器和導(dǎo)彈的危害上。一些議員擔(dān)心，美國(guó)的科技，會(huì)幫助那些擁有大規(guī)模殺傷性武器計(jì)劃的敵對(duì)國(guó)家。

1989年“天安門事件”之后，美國(guó)就開(kāi)始對(duì)中國(guó)實(shí)施制裁，禁止向中國(guó)出售武器（見(jiàn)《FY1990-1991國(guó)際關(guān)系授權(quán)法案》，P.L. 101-246）。不過(guò)，在多用途的技術(shù)出口方面，雙方依然存在著競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)濟(jì)利益。

作者：James A. Lewis

出處：美國(guó)卡內(nèi)基和平基金會(huì)

編譯：段醒予