中國鐵路改革：不得不走的路

鐵路在中國國家經濟發展和工業化改革中發揮了重要作用.而隨著中國加入世界貿易組織，中國鐵路及其管理者鐵道部面臨著來自行業內外的巨大挑戰。中國鐵路將何去何從？鐵道部將何去何從？

改革迫在眉睫

眾所周知，鐵路行業是中國政府控制最嚴的產業之一，而且是世界上由一個機構統一管理的最龐大鐵路系統。

鐵路在中國國民經濟發展和工業化進程中，曾發揮過不可替代的重要作用。目前國際上通用的一種衡量經濟對鐵路依存度的方法是，看運輸單位和每1美元國內生產總值的比值。2003年，中國該指標為1.28，是世界平均水平的三倍，這充分說明鐵路對中國經濟的重要性。

中國的貨運密度排世界第一，是世界平均水平的10.5倍。由于過去投資不足，鐵路經常受規模制約，無法在全國范圍內更好地將工業區域和城市、港口連接起來。鐵路基礎設施的建設，滯后于經濟增長和“大交通”的發展，而且已經嚴重影響了生產力的提高，成為制約經濟快速發展的瓶頸。

雖然中國在消除貧窮方面取得了不菲成就，但是，經濟的快速增長也加劇了貧富差距，而且進一步導致城鄉分化。東部沿海地區日趨富有，而廣大西部內陸省份則依舊貧窮。西部大開發不僅是政府關心的大事，也是鐵路進一步發展的重要領域。

不僅如此，中國加入世界貿易組織的承諾，給鐵路改革帶來了重大的挑戰和機遇。中國承諾在2007年12月向私人經營者放開貨物運輸市場，從而為境外資本進入中國鐵路這個相對封閉的領域開了綠燈。同時，加入WTO進一步增加了國際貿易，從而對幾乎滿負荷生產的鐵路系統提出了更高要求。

WTO提供了多元化競爭的機會，這意味著，中國鐵路在價格、服務、可靠性和安全性等方面，面臨著來自行業內外的諸多競爭和挑戰。鐵道部必須認識到這些挑戰，反思其提供服務的方式，尋求新的發展。

需轉變觀念

外商競爭要求中國鐵路在市場經濟的原則下成為企業經營者。也就是說，傳統鐵路的組織模式必須轉變，中國鐵

路應該政企分開，建立財政獨立的企業，提高效率，降低成本，增加多元化服務，以滿足消費者和投資者的需求。

鐵路需要進行商業化運作，首要的是鐵道部需要分開其監管職能和企業職能。分開調控不僅是WTO的重要法律原則，更是協調監管體制的主要手段。

WTO要求作為壟斷管理者的鐵道部轉變觀念，具有以服務消費者為核心的商業意識，并堅定不移地在日常工作中普及這種意識，向既有和潛在的消費者、投資者宣傳其商業戰略。

目前，鐵道部亟需改革的主要方面包括：政企分開；融資；權力下放，使鐵路公司自由靈活定價并可與發貨人簽訂保密合同；界定公共服務職能和融資渠道；建立專業財務中心，并重新界定稅收再分配；促進競爭；改善后勤。

隨著境外運輸公司的進入，將會出現對經驗豐富和能力出眾的鐵路專業人才的大量需求。歷史上，國立鐵路公司的員工工資遠遠低于市場水平。一旦境外公司與國內鐵路公司處于同一競爭水平，招攬專業技術和管理人才，鐵道部可能會遭遇人才大量流失的尷尬境地。

專業人才的培養耗時耗力。因此不管是鐵道部還是境外公司，都需要早日關注這個問題，

組織結構有問題

政企分開是鐵道部改革的重中之重。事實上，這幾乎是所有關注商業化運作的鐵路改革的目標。政府管理和企業經營這兩項職能均可繼續留在鐵道部職權范圍內，但是必須嚴格分開。鐵道部的安全和監察職能應該單獨成立機構管理，中國鐵路公司則成為商業公司，直接向鐵道部報告，并在市場原則下運營。

鐵道部的管理職能需要公平和公開，對包括國有鐵路公司、合資企業和地方公司等在內所有鐵路和軌道運營商一視同仁。鐵道部應該將安全管理與許可證管理分開，盡管安全達標對所有經營者都是強制性的，且是獲得許可證的前提條件，但安全與準入是兩種完全不同的職能。

改革需要改變鐵道部職工的地位，使其真正成為企業員工，且鐵道部的開支也需要轉變成企業開支。中國鐵路公司的財政功能，也應從鐵道部的政府管財政中剝離出來，成為中國公司組織架構的一部分。鐵道部和鐵路公司需要有各自的財政和行政部門。

目前鐵道部的組織結構存在很大問題。通過對行政部門的組織結構進行50年跟蹤的研究表明，當管理范圍有限且職責明確時，管理者級別越高，其職能發揮越好，并且其管轄機構運行越好。

鐵道部現在有15個單位，18個鐵路分局和11家公司，這44個下屬機構均直接向鐵道部最高管理層（部長和副部長）匯報工作。沒有一種領導模式可以克服管理范圍過寬的障礙。

中國鐵路公司若想改革和重組，必須設立高級管理者職位，該管理者不僅向整個公司的最高管理層匯報，并擁有實施和組織商業規則的權力。同樣，鐵道部也可以組建高級管理層負責管理和政策實施，并直接向部長和副部長匯報。這樣，直接向最高管理層匯報的人員數量就可以縮減，使管理更加有效。

公共服務職能

中國鐵路肩負著公共服務職能，主要包括向學生、軍人和鐵路員工提供特殊乘車待遇，以及低成本運輸農業和救災物資。

鐵道系統內還存在相當大一部分收支嚴重不平衡的支線，這些線路在市場化管理中將面臨停運。不僅如此，在鐵道部的管轄范圍下，有許多應政府“西部大開發”要求興建的鐵路，多數也無法收回建設成本。正因為以上原因，中國鐵路的損失逐年遞增。2003年的一項研究表明，鐵路公共服務職能產生的財政負擔估計每年高達200億元。

反觀近年的鐵路發展規劃，主要內容可以概括為：通過在內陸省份、經濟欠發達地區和少數民族聚居地區新建鐵路以減少貧困；鐵路建設是“西部大開發”政策的組成部分；滿足工業和公共需求，降低成本。雖然鐵道部在負荷嚴重的線路上增加了火車數量，但人們仍批評其規劃沒有考慮到市場需求。

然而，作為國家運輸者，鐵道部不僅僅是一個逐利的商業公司，其擁有不可替代的社會經濟責任。考慮到經濟和社會結構對鐵路的依賴性，鐵道部作為國家運輸者的完整性必須被保留，其垂直管理職能也應該被延續。而作為商業實體，鐵路公司在市場環境中，應該保持高效率和自給自足。

因此，鐵路系統是具有兩大特性的一套體系：商業運營和不能達到商業標準的公共服務職能，后者可以從政府得到財政補貼。

鐵路沒有獲得任何公共服務的補貼，那么公共服務的成本被客運和貨運費用所掩蓋了。假如在市場經濟環境中運營鐵路，政府必須允許其在商業線路轉變方式。鐵道部應該認識到公共服務及其產生的損失，鐵路公司應該與政府或者相關機構簽訂合同，規定補貼金額以及服務方式、強度和質量。這種服務合同應該定期修正，重新確認雙方需求并尋求提供公共服務的更加經濟的模式。

雖然投資商和運營者承諾提供鐵路運輸服務，他們并不一定樂意承擔公共服務責任，期望他們主動這樣做是不現實的。因此，雖然有必要建立適用于所有鐵路公司的補償機制，但不應沒有限制，最起碼要求鐵路運營商承擔控制運營成本的責任。

應重視安全管理

過去，鐵路公司一般自己制定安全標準和制度并實施，這已成為傳統壟斷鐵路公司的典型特征。隨著鐵路運營的市場化導向日趨明顯，資本逐利天性引發的降低成本，可能會以犧牲安全為代價，這種危險正不斷出現。

不僅如此，鐵路以及國家經濟的商業化，通常會增加鐵路運營公司的數量。這意味著，從商業公平原則出發，安全規則的制定和遵守不再可能由一家公司說了算，而需要由政府出面。鐵道部需要成立獨立于商業和政治影響之外的安全管理辦公室，主導鐵路安全標準的制定和實施，并組建督察員隊伍。他們有權命令停止或減速緊急服務，也有權對違反安全規定的行為進行實質性處罰。

除了來自鐵道部的外部安全管理，鐵路公司也需要建立自己的安全部門，以培訓和內部監控運營過程及其管理的基礎設施為職能。這樣的機構是必要的，無論哪個運營商被牽涉進來，該機構都有權力阻止不安全的鐵軌繼續服務。

鐵路公司作為基礎設施的管理者，有責任保證鐵軌的安全。鐵道部作為外部監管者，同樣擁有此權力。

作者：Manmohan Parkash（亞洲開發銀行高級專家）

出處：亞洲開發銀行

編譯：滿凱艷