學校體育場館資源社會化的法律透視

摘要：學校體育場館資源具有社會準公共產品屬性和對外開發的公益性特征。學校體育場館資源可以實行以體育俱樂部多樣化模式，其社會化經營可以收取適當費用，但要根據不同參與群體的法律權利區別對待，并依法加強監督。明確學校體育場館與服務對象之間的責、權、利關系，注重場地器材的保養、維護和更新，提高法律意識，落實保險措施，依法管理，是規避學校體育場館資源社會化風險的有效保障措施。

關鍵詞：學校體育場館資源；社會化；法律；權利；義務

中圖分類號：G80-05 文章編號：1009-783X(2008)02-0009-03 文獻標識碼：A

“我國目前公共體育場地不僅數量較少，而且規模也比較小，平均每萬人擁有的開放體育場地2.59個，遠不能滿足廣大人民群眾開展健身活動的需要?！斌w育產業化發展所形成的經營性體育場館雖然不斷增加，但高昂的收費使普通大眾望而卻步。大眾體育活動場地嚴重不足，已成為制約我國群眾體育事業發展的瓶頸。截止到2003年12月31日，教育系統有558044個，占全國體育場地總數的65.6％占據全國體育場地約有三分之二的學校體育場館資源為代表的公益性體育場館的開發與開放日漸成為社會關注的焦點之一。然而，由于學校體育場館資源的法律性質界定、資源社會化的法律依據、經營性收費與公益性開放關系以及與社區體育建設之間的關系等等并還沒有得到明確，學校體育場館資源社會化的進程并不順利。本文從法理學角度分析學校體育場館資源的資產性質，厘清學校體育場館資源社會化與社會各主體之間的關系，闡述學校體育場館資源社會化的法律依據，目的在于明確和規范政府、學校、社區和參與到學校體育場館進行身體鍛煉的公民等不同行為主體的權利、義務與責任以及相互之間關系，為保障學校體育場館資源社會化進程的順利實施提供法律依據，促進我國學校體育與全民健身事業的健康發展。

1 學校體育場館資源的法理透視

1．1 學校體育場館資產性質的法理分析

學校體育場館資源的法律性質是其社會化的前提，決定社會化開放對象的取舍、開放時間的選擇、開放費用的確定等等。學校體育場館資源的法律性質包括兩個方面：一是學校體育場館的所有權，一是學校體育場館的使用權。依據《中華人民共和國教育法》第三十一條“學校及其他教育機構中的國有資產屬于國家所有”的規定，學校體育場館資源的所有權主體為國家，從而決定政府教育主管部門或具體管理部門擁有對學校體育場館的主要使用權，可以決定使用的方式、使用的范圍、使用的途徑和使用的權限等等。

學校體育場館資源的所有權和使用權主要歸國家所有的性質決定了學校體育場館資源具有社會公共資源的屬性。另外，從經濟學的角度來看，學校體育場館也具有準公共產品的特性。因此，《公共文化體育設施條例》在第六章附則的第三十三條指出，“國家機關、學校等單位內部的文化體育設施向公眾開放的……依據本條例的原則另行制定管理辦法?！斌w育活動是人的一項基本權利，國家有義務和責任為公民的健康權利和體育權利提供必要的保障條件?！稇椃ā返诙粭l規定：“國家發展體育事業，開展群眾性的體育活動，增強人民體質?！薄?001-2010年體育改革與發展綱要》提出，“在努力適應不同人群體育需求的同時，保障低收入人群享有最基本的體育服務和區域體育共同發展問題。”《全民健身計劃綱要》中明確提出：要建立生活化、產業化的全民健身體系，初步形成國家、社會、個人三者結合，單位、社區、家庭共同發展的全民健身新格局。因此，《中華人民共和國教育法》第四十八條則明確規定：“學校及其他教育機構在不影響正常教育教學活動的前提下，應當積極參加當地的社會公益活動?！睂W校體育場館作為一種國家公共資源應該服務于社會，服務于大眾，具有非排他性、非競爭性和非盈利性等社會公共產品的公益性特征。

所以說，以構建完善的全民健身服務體系、建設和諧社區，發展社區體育為出發點，國家體育總局、教育部決定從2006年開始，在全國開展學校體育場館向社會開放試點工作，進而積極、穩步、有效地促進全國學校體育場館向社會開放。這一決定具有法律明確的法律依據，不僅在法理上是合法的，也是在實踐上對現行法律法規的支持與履行。

1．2 學校體育場館資金來源與使用的法律規定

學校體育場館資源所具有社會準公共產品性特征，決定了學校體育場館建設、運行、發展與維護等資金應該主要來源于各級政府?！稇椃ā返诙粭l明確提出“國家發展體育事業”?！吨腥A人民共和國體育法》第三條規定：“國家堅持體育為經濟建設、國防建設和社會發展服務。體育事業應當納入國民經濟和社會發展計劃?！钡谑l規定：“地方各級人民政府應當為公民參加社會體育活動創造必要的條件，支持、扶助群眾性體育活動的開展?！钡谒氖粭l進一步明確提出：“縣級以上各級人民政府應當將體育事業經費、體育基本建設資金列入本級財政預算和基本建設投資計劃，并隨著國民經濟的發展逐步增加對體育事業的投入?！薄?001—2010年體育改革與發展綱要》第三十九條也明確提出，“確保各級政府對體育事業的投入。國家財政撥款是體育經費的主渠道，必須予以保證。地方財政撥款主要用于建設體育設施、為人民群眾提供基本的體育服務，扶持群眾性體育組織開展體育活動、發展學校體育……建立和完善體育專項資金制度。國家設立……‘全民健身專項資金’、‘體育設施建設與維修專項資金’等專項資金，保證體育事業的重點需要。”因此，“國家體育總局每年將從體育彩票公益金中劃撥一定資金用于試點工作；各省(區、市)體育局、教育廳(教委)也將從體育彩票公益金中劃撥專項資金用于開放工作，根據學校的實際，在試點期間一次性對試點學校資助不低于2萬元的全民健身路徑器材、小籃板和室外乒乓球臺，協助學校完善開放條件；各試點區原則上每年對試點學校給予不少于2萬元經費補貼”。的規定是對相關法律法規精神的具體落實。

除了各級政府對于學校體育場館的資金投入之外，學校本身也要承擔一定的經費?！秾W校體育工作條例》第二十二條指出：“各級教育行政部門和學校應當根據學校體育工作的實際需要，把學校體育經費納入核定的年度教育經費預算內，予以妥善安排。”另外，對各種社會力量、企業事業組織以及個人自愿捐資和贊助情況，法律上也給予了明確的說明。《中華人民共和國體育法》、《中華人民共和國教育法》分別通過條文的方式給予鼓勵和支持。

關于學校體育場館資金的使用方面，《中華人民共和國體育法》、《中華人民共和國教育法》等相關法律都明確指出，應當用于學校體育設施的維護、管理和事業發展及服務人員的報酬，用以保障體育設施的正常運行。任何組織和個人不得挪用、克扣。

1．3 學校體育場館資源開放的法理分析

學校體育場館資源的準社會公共產品屬性，為其社會化開放提供了法理學依據。《中華人民共和國教育法》第四十八條規定：“學校……應當積極參加當地的社會公益活動。”《學校體育工作條例》第十六條要求：“學校體育設施應當創造條件向社會開放?！薄豆参幕w育設施條例》第六條提出：“國家鼓勵機關、學校等單位內部的文化體育設施向公眾開放。”《2001—2010年體育改革與發展綱要》在發展我國體育事業的基本戰略部分提出：學校、機關、企事業等單位體育場地設施應實現社會共享。

需要明確的是，學校教育的本質屬性決定其有限的體育場館資源主要以在校大學生群體為服務對象。因此，學校體育場館資源的社會公益性是相對的，其前提是不能影響正常教育教學，脫離這個宗旨，就背離了學校教育的主旨，影響了學校體育場館資源社會公益性的正常發揮。為此，《中華人民共和國教育法》第四十八條強調，學校參加社會公益活動應該是在“不影響學校及其他教育機構在不影響正常教育教學活動的前提下”。

1．4 學校體育場館資源收費的法理分析

第一，收費法理性分析。首先，作為學校教育重要組成部分的學校體育場館資源，其主要職能在于服務在校的學生群體。通過適當收費等手段調節學校體育場館資源的社會化，可以避免由完全開放所產生的過度消費狀況，提高其使用的合理性與合目的性，實現效率最大化。其次，體育場館的正常運作還需要相當數額的經費給予保障，以滿足相應的管理、指導、技術等人員和場館與器材等的維護與修理基本需要。例如，400m塑膠跑道和草坪田徑場需投資400多萬元，保養費每年10多萬元。收費可以緩解學校體育場館管理的經費壓力和現存的矛盾沖突。第三，由于學校存在體育經費緊張與不足和缺乏相應的管理等問題，會出現借助于租賃、承包或聯合經營等方式由社會投資托管經營，體育場館資源社會化和市場化必然帶來相應的收費現象。所以，學校體育場館運行中的適當的收費在法理上是應該被許可的。由此，《學校體育工作條例》第十六條指出：“鼓勵國家機關、社會團體、企業事業單位和個人興辦的體育設施向社會開放。體育設施向社會開放的，可以按照有關規定收取費用。”《公共文化體育設施條例》第二十條規定，公共文化體育設施管理單位提供服務可以適當收取費用。目前已出臺的《北京市學校體育設施對外開放管理辦法(試行)2(2000年1月)和《廣州市學校體育設施向社會開放辦法》(2006年1月)分別通過法律條文的形式對適當收費給予認可。

第二，收費對象的法理性分析。從實地考察和電話訪談情況看，目前，學校體育場館開放收費的對象可以分為校內學生群體、校內非學生群體、校外學生群體和校外非學生群體四個部分。在價格上，校內群體基本上是校外群體的一半。這樣的收費方式并非完全合法。校內學生由于已經繳納學費，依據《中華人民共和國教育法》第四十二條第一款“受教育者享有參加教育教學計劃安排的各種活動，使用教育教學設施、設備、圖書資料權利”的規定，享有免費使用本校體育場館的權利。校外學生和非學生群體中的老年人和殘疾人而言，依據《中華人民共和國體育法》四十六條和《公共文化體育設施條例》第二十一條的規定，學生、老年人、殘疾人等免費或者優惠開放，這部分群體應該屬于照顧范圍，至少不應該按照全價收取費用。而校內教職工享受半價的優惠待遇顯然缺乏相應的法律法規依據，只能解釋為是部門利益的受益者。這些部門利益受益者的存在不但破壞了法律法規的嚴肅性，也影響了其他參與者的合法需求，其潛在的社會負面影響很大。

第三，收費標準的合法性分析。學校體育場館有償開放的目的主要是在于運用市場的手段達到提高其使用效率以及服務社會，相關法律法規要求其收費標準不能高于社會產業化收費限度。從調查情況來看，絕大多數學校體育場館在具體收費操作中，其收費標準基本上低于社會經營性體育場館的收費標準，體現了“適當收費”的法律法規精神。

1．5 學校體育場館資源管理的法理分析和體育俱樂部性質的法律界定

學校體育場館資源的管理方面眾說紛紜，爭議較多。從法理學的角度來看，既然國家擁有學校體育場館資源的所有權與使用權，國家——具體表現為學?！蛽碛泄芾淼臋嗬c義務，有權采取直接或間接的、合法的方式進行多形式的使用和管理模式。實際調查表明，大多數學校采取了內部成立產業處或物業管理中心的方式實行直接管理，也有部分學校采用委托或與社會聯合、租賃、承包等方式進行間接管理。無論何種方式都有其法律依據。通過對比國外學校體育場館的運作模式和我國學校體育場館管理的實際狀況，體育俱樂部運作模式是今后學校體育場館的主要趨勢和發展方向。為此，《2001—2010年體育改革與發展綱要》第三十七條指出，“積極穩妥地發展各類體育俱樂部。鼓勵和支持各系統、行業、社會組織及個人組建各種類型的體育俱樂部，扶持以開展全民健身活動為主的群眾性體育俱樂部，支持建立股份制俱樂部?！眹殷w育總局1999年6月頒布的《關于加快體育俱樂部發展和加強體育俱樂部管理的意見》也指出，要把發展為群眾健身提供組織、指導和服務的各種健身俱樂部作為重點。

學校體育俱樂部的出現必然涉及到其性質的法律界定。學校體育場館資源的準公共產品性質，決定了學校體育場館資源的社會化開放應該具有非競爭性、非排他性和非盈利性等特征，其法律性質界定應體現非盈利性。因此，盡管允許收取適當的費用，但是所收取的費用只能用于學校體育設施的維護、管理和事業發展及服務人員的報酬，用以保障體育設施的正常運行。學校體育俱樂部無論采取什么樣管理與經營模式。然而，實地考察和文獻查閱情況表明，很多學校體育場館資源的運行卻體現了盈利性特征。例如，張莉莉等對山東省、北京市、吉林省、河北省、天津市、山西省、河南省、湖北省22所高校體育場館資源開發的調研表明，盈利的占66.67％，沒有盈利的原因主要是因為規模小和地理位置偏等。這種以盈利為目的體育俱樂部的成立，不但背離了學校體育場館資源社會化開放的初衷，背離了學校體育場館的非盈利屬性，也違背了我國相關法律法規的規定，屬于違法行為。

1．6 學校體育場館社會化的安全責任分析

體育是以人的身體運動為前提，安全問題是學校體育場館資源社會化無法回避的事實。盡管學校體育場館收費低于社會經營性體育場館，但消費者在購買了消費產品或服務后，與體育場館(或其上級主管部門)在法律上就已經構成了合同關系。根據《合同法》第一百二十二條“因當事人一方的違約行為，侵害對方人身、財產權益的，受損害方有權選擇依照本法要求其承擔違約責任或者依照其他法律要求其承擔侵權責任”的規定，體育場館就有義務和責任對因自身的過錯而造成消費者人身傷害進行賠償。為此，相關法律法規對體育場館管理者和經營者的義務和責任給予明確規定。《學校體育工作條例》第二十一條規定，“學校應當制定體育場地、器材、設備的管理維修制度，并由專人負責管理?！薄豆参幕w育設施條例》第十九和第二十五條分別規定：“公共文化體育設施管理單位應當在醒目位置標明設施的使用方法和注意事項”、“公共文化體育設施管理單位應當建立、健全安全管理制度，依法配備安全保護設施、人員、保證公共文化體育設施的完好，確保公眾安全。公共體育內設置的專業性強、技術要求高的體育項目，應當符合國家規定的安全服務技術要求?！钡谌畻l第三款和第四款規定，未在醒目位置標明設施的使用方法或者注意事項的和未建立、健全公共文化體育設施的安全管理制度的，由文化行政主管部門、體育行政主管部門依據各自職責責令限期改正；造成嚴重后果的，對負有責任的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。同時，為保障學校體育場館資源的正常運行，相關法律法規對消費者的責任和義務也給予了明確規定。《中華人民共和國體育法》第四十六條、《學校體育工作條例》第二十一條明文規定，任何單位或者個人不得侵占、破壞學校場地或者破壞體育器材、設備?！豆参幕w育設施條例》第二十三條也規定，公眾在使用公共文化體育設施時，應當遵守公共秩序，愛護公共文化體育設施。任何單位或者個人不得損壞公共文化體育設施。

2 結論與建議

2．1 依法加大對體育場館設施的投入，構建學校體育場館資源社會化的空間，充分落實《全民健身計劃綱要》

中央政府和各省市各級主管部門應該高度重視學校體育場館資源社會化與落實《全民健身計劃綱要》之間的關系，應給予必要的政策支持和傾斜，并利用體育彩票公益金等途徑依法加大對學校體育場館資金和物質等方面的投入。同時，在著眼于學校體育場館資源社會化的基礎上，鼓勵建立各種形式的體育俱樂部或活動中心，依靠各種社會力量解決經費、場地等問題，共同構建學校、家庭、社區三位一體的體育健身網絡，以緩解學校體育場館社會化所帶來的各種壓力，構建學校體育場館社會化的空間，使學校體育場館資源發揮更大的社會效能，成為社區文化和社會主義精神文明建設的陣地。

2．2 依法區分不同的消費主體，體現學校體育場館的社會公益性特征

依法落實校內學生群體、校外學生群體以及老年人、殘疾人等群體的法律權利，對其實行免費或者優惠開放。同時，學校體育場館因其特殊的社會角色和責任，決定其不可能像其他公共體育場館或營利性體育場館那樣完全實體化、市場化。學校體育場館資源既要遵循市場經濟的利益補償機制，又要以低廉收費為基本原則，減少和杜絕學校體育俱樂部模式所產生的盈利性現象，體現服務于社會的公益性特征。

2．3 明確體育場館與服務對象之間的責、權、利關系，依法加強和完善學校體育場館資源社會化的監督機制

首先，學校體育場館的管理者和經營者必須清晰地認識到與消費者之間在法律上的責、權、利關系，具體落實法律法規條文所規定的各項要求，并以制度的方式規范安全管理措施，強化場地設施的安全，避免出現各種傷害事故。其次，認真做好宣傳引導工作，以獲得社會各界，尤其是參加健身活動人們的理解與支持，防止場館內各種偏激行為和破壞性行為的發生，實現依法管理。第三，依法加強和完善學校體育場館資源社會化的監督機制，堅持“體育事業是公益性事業，體育場館是非經營性實體”的理念，避免其轉變為完全意義上的“自主經營，自負盈虧、自我發展”的體育經營實體，實現學校體育場館的社會公益性價值。

2．4 切實提高學校體育場館管理人員的法律意識，做到依法服務

管理人員的法律意識是影響學校體育場館資源管理法制化的重要因素。因此，要引進既懂場地器材維護與管理，又具有法律素質的專業人才，以彌補現存管理人員法律意識淡漠的困境。同時，通過培訓等多種方式提高現有體育場館資源管理人員的法律素質，建立一支具有法律意識的管理隊伍，做到依法服務，依法管理。

2．5 強化安全意識，參與社會保險，構建穩定有效的法律保障體系

參加社會保險是降低和規避體育運動風險極其有效的方式之一。學校體育場館的管理者和經營者要充分認識到社會保險對于場館資源開放的價值和意義，積極參與到社會保險中去，努力尋求保險公司的支持和配合，根據體育運動的特點量身定做保險險種，形成最佳保險方案，以構建長期、穩定、有效的法律保障體系，順利實現場館資源開發與開放的社會化。