政策動(dòng)員及其當(dāng)代中國(guó)向度

內(nèi)容提要

政策動(dòng)員是政策執(zhí)行中的一個(gè)重要手段，更是當(dāng)代中國(guó)政策執(zhí)行活動(dòng)的基本特色。對(duì)于政策動(dòng)員概念、政策動(dòng)員現(xiàn)象及其在當(dāng)代中國(guó)條件下的表現(xiàn)的考察，乃是發(fā)展具有本土特征的公共政策理論，解釋當(dāng)代中國(guó)公共政策活動(dòng)方式的一個(gè)重要路徑。

關(guān)鍵詞 政策動(dòng)員 政治動(dòng)員 公共政策

〔中圖分類號(hào)〕D523 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X(2008)03-0067-07

制度理論認(rèn)為，制度規(guī)范通過人們的外在行為作用于公共秩序，作用于特定社會(huì)利益關(guān)系狀況，由于制度內(nèi)容本身的話語性質(zhì)，它的規(guī)范效力的實(shí)現(xiàn)，一方面，通過人們對(duì)于公共權(quán)威的心理認(rèn)同與自愿服從；另一方面，則要依靠各種公共組織尤其是行政組織的制度落實(shí)活動(dòng)，通過行政權(quán)力具有強(qiáng)制性的組織、協(xié)調(diào)等行為直接作用于社會(huì)大眾的外在行為，實(shí)現(xiàn)制度規(guī)范的制約效力。同既定的憲法法律制度一樣，經(jīng)由行政決策活動(dòng)產(chǎn)生的公共政策也屬于制度規(guī)范的一部分，雖然在正式和公開的意義上，公共政策的制度制約效力要低于憲法和法律制度，因此，公共政策在公共事件或公共事態(tài)中制約效力的實(shí)現(xiàn)，也同樣要經(jīng)過上述的兩個(gè)方面。

從對(duì)社會(huì)大眾是否具有直接的行為規(guī)范性質(zhì)角度，我們可以把公共政策大體上劃分為回應(yīng)性的公共政策和非回應(yīng)性的公共政策這兩大類。

回應(yīng)性的公共政策，一般有著明確的政策對(duì)象指向，強(qiáng)調(diào)政策內(nèi)容對(duì)相關(guān)社會(huì)主體的制約或?qū)蚬δ埽咝ЯΦ膶?shí)現(xiàn)或者說政策執(zhí)行成功的標(biāo)志往往是相關(guān)政策對(duì)象的服從性或遵從性行為反應(yīng)表現(xiàn)。因此，在回應(yīng)性公共政策的執(zhí)行活動(dòng)中，行政組織與相關(guān)的政策對(duì)象之間，往往會(huì)發(fā)生較為密切的行為互動(dòng)關(guān)系，具體表現(xiàn)為行政組織動(dòng)用各種手段（包括強(qiáng)制性安排，如公安機(jī)關(guān)的社會(huì)治安管制；說服，指思想上的教育和灌輸?shù)龋灰龑?dǎo)，指利益動(dòng)機(jī)上的引導(dǎo)，如銀行通過削減存款利率來拉動(dòng)市場(chǎng)消費(fèi)，等等）獲取政策對(duì)象的行為配合，而政策對(duì)象則應(yīng)之以遵從、服從、響應(yīng)以及抗拒等行為反應(yīng)方式。在中國(guó)，典型的回應(yīng)性公共政策就是計(jì)劃生育政策。當(dāng)前，作為大規(guī)模水利工程建設(shè)的配套性政策的移民政策也屬于回應(yīng)性政策的范疇。

非回應(yīng)性的公共政策，通常沒有明確的政策對(duì)象規(guī)定，其行為規(guī)范對(duì)象，主要是指向相關(guān)的政府組織成員，政策的落實(shí)，也主要通過行政組織內(nèi)部的資源流通活動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)。典型的非回應(yīng)性公共政策就是以公共投入為標(biāo)志的公共產(chǎn)品的供給政策。比如在農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市地區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。

顯然，從政策執(zhí)行角度看，回應(yīng)性公共政策的執(zhí)行有著更大的復(fù)雜性，也正是因?yàn)槿绱耍诨貞?yīng)性公共政策的執(zhí)行活動(dòng)中，相關(guān)的行政組織（不僅是直接的執(zhí)行組織，還包括相關(guān)的決策組織及其他的執(zhí)行協(xié)作組織）常常會(huì)利用其掌握的各種資源形式，運(yùn)用各種執(zhí)行手段，千方百計(jì)地尋求政策對(duì)象的配合反應(yīng)，其中，政策動(dòng)員就是一個(gè)被經(jīng)常采用的執(zhí)行手段，在中國(guó)的政策執(zhí)行活動(dòng)中，更是普遍存在著一種政策動(dòng)員現(xiàn)象。

一、政策動(dòng)員概念

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本文中，政策動(dòng)員就是指，為了推動(dòng)既定政策的落實(shí)，促進(jìn)政策執(zhí)行活動(dòng)的順利進(jìn)行，在行政組織的主導(dǎo)下，調(diào)動(dòng)社會(huì)各個(gè)方面的力量，運(yùn)用各種信息傳播方式，從思想觀念和心理意識(shí)層面對(duì)相關(guān)的政策對(duì)象進(jìn)行說服、告誡以及鼓勵(lì)等活動(dòng)，以促使其自覺、自愿地服從相關(guān)政策的安排，遵從、配合政策的規(guī)范性要求。

就所有的公共政策都要通過公共秩序的維護(hù)或構(gòu)建影響到社會(huì)公共利益這一點(diǎn)來看，非回應(yīng)性公共政策的執(zhí)行也需要相關(guān)社會(huì)大眾的理解和配合，比如農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)性設(shè)施的建設(shè)政策，就希望得到農(nóng)民們的積極利用，為他們的生產(chǎn)和生活提供更充分的便利，為了做到這一點(diǎn)，也需要相關(guān)的行政組織進(jìn)行一定的宣傳引導(dǎo)。不過，相對(duì)于回應(yīng)性政策以政策對(duì)象的服從性反應(yīng)為政策目標(biāo)而言，非回應(yīng)性政策執(zhí)行中的思想動(dòng)員壓力顯然要小得多，因此，我們這里關(guān)于政策動(dòng)員現(xiàn)象的討論，主要是針對(duì)回應(yīng)性公共政策的執(zhí)行活動(dòng)而言。

從政策動(dòng)員活動(dòng)的內(nèi)容及其作用于相關(guān)政策對(duì)象的方式上看，它主要有以下幾個(gè)方面的特征：

其一，觀念導(dǎo)向性。政策動(dòng)員的目標(biāo)在于從心理和思想層面獲得政策對(duì)象的認(rèn)同，影響心理狀態(tài)和思想意識(shí)狀況的基本途徑就是個(gè)人的觀念。通常情況下，一個(gè)人的觀念的形成或改變，可能來自于三個(gè)層面的作用，即價(jià)值觀念、利益動(dòng)機(jī)和實(shí)際利益占有，政策宣傳活動(dòng)對(duì)于政策對(duì)象的觀念導(dǎo)向也分別是通過這三個(gè)層面實(shí)現(xiàn)的。

首先，價(jià)值觀念層面的政策動(dòng)員直接作用于政策對(duì)象的個(gè)人觀念，通過特定價(jià)值觀念的灌輸，就可以培育、強(qiáng)化或改變政策對(duì)象的個(gè)人觀念。多數(shù)公共政策的出臺(tái)，都伴隨著特定的價(jià)值觀念內(nèi)容，也就是政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不僅是政策制定的價(jià)值基礎(chǔ)，在政策動(dòng)員活動(dòng)中，也構(gòu)成了核心的觀念導(dǎo)向內(nèi)容。比如在個(gè)人所得稅的征收活動(dòng)中，對(duì)社會(huì)公平的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的宣傳，就可能會(huì)使那些高收入者認(rèn)識(shí)到征收個(gè)稅的社會(huì)公平意義，從而影響到他們的公平價(jià)值觀念，促使其主動(dòng)申報(bào)。

其次，利益動(dòng)機(jī)層面的政策動(dòng)員通過特定的利益引導(dǎo)或利益誘導(dǎo)作用于政策對(duì)象的個(gè)人觀念，促使其建立服從或配合政策就將有利可圖的個(gè)人觀念。常見的這方面的政策動(dòng)員形式是伴隨于政策執(zhí)行的各種額外獎(jiǎng)勵(lì)或處罰規(guī)定，比如在計(jì)劃生育政策的執(zhí)行活動(dòng)中，就有“一胎獎(jiǎng)勵(lì)，二胎罰款”的宣傳和規(guī)定。在目前城市建設(shè)最棘手的拆遷政策執(zhí)行活動(dòng)中，也廣泛使用這種獎(jiǎng)勵(lì)和罰款的利益導(dǎo)向動(dòng)員。

最后，實(shí)際利益占有與可能的利益獲取具有相對(duì)的意思，可能的利益獲取即代表了將來的實(shí)際利益占有，而實(shí)際占有的利益也有失去的可能。實(shí)際利益占有層面的政策動(dòng)員就是通過對(duì)政策對(duì)象現(xiàn)有利益的可能的剝奪性影響，強(qiáng)使其建立服從和配合特定政策執(zhí)行活動(dòng)的個(gè)人觀念。相對(duì)于上面的例子，利益動(dòng)機(jī)層面的政策動(dòng)員強(qiáng)調(diào)獎(jiǎng)勵(lì)式的引導(dǎo)或誘導(dǎo)，這里則強(qiáng)調(diào)處罰性質(zhì)的勸戒或抑制。

這三種指向觀念導(dǎo)向的政策動(dòng)員活動(dòng)，相比較而言，由于個(gè)人基本價(jià)值觀念的相對(duì)穩(wěn)定，通過價(jià)值觀念層面的政策動(dòng)員往往很難或者說難以迅速實(shí)現(xiàn)其動(dòng)員目標(biāo)，而后兩種方式則要直接和容易見效，但也正因?yàn)槿绱耍坏膬r(jià)值觀念層面改變或塑造了政策對(duì)象的個(gè)人觀念，那么，這種政策動(dòng)員的效果也將具有相當(dāng)程度的穩(wěn)定性，最終保障政策執(zhí)行效果的長(zhǎng)期穩(wěn)定。從這一點(diǎn)看，我們國(guó)家的計(jì)劃生育政策雖然實(shí)行了這么多年，但基本上仍未建立起穩(wěn)定的社會(huì)價(jià)值基礎(chǔ)，因?yàn)樵诮^大多數(shù)地方，政策動(dòng)員活動(dòng)仍是通過影響政策對(duì)象的利益占有來進(jìn)行的，一旦利益的影響減弱或改變，政策的執(zhí)行可能會(huì)變得非常困難。

其二，社會(huì)廣泛性。個(gè)人心理和思想意識(shí)的形成，往往建立在長(zhǎng)期的社會(huì)生活基礎(chǔ)上，是受到社會(huì)中各個(gè)方面因素影響和交互作用下的產(chǎn)物，有著明顯的社會(huì)化特征。政策動(dòng)員對(duì)于政策對(duì)象個(gè)人心理和思想意識(shí)的影響，也強(qiáng)調(diào)其活動(dòng)的社會(huì)廣泛性。政策動(dòng)員活動(dòng)的社會(huì)廣泛性主要體現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面。

首先是實(shí)施主體的多元性。政策動(dòng)員的實(shí)施主體，已遠(yuǎn)不限于負(fù)責(zé)相關(guān)政策執(zhí)行的行政組織，它既包括負(fù)責(zé)具體落實(shí)的行政組織、負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、協(xié)作工作的其他行政組織部門，還包括更為廣泛的社會(huì)主體，比如學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)、大眾媒體以及文化藝術(shù)工作者等等，學(xué)者的理論論證、大眾媒體的宣傳報(bào)道以及文化藝術(shù)工作者的典型形象塑造，都能夠在政策動(dòng)員活動(dòng)中發(fā)揮重要的說服教育作用。

其次是動(dòng)員信息傳播的多樣性。相對(duì)于政策文本的頒布的正式性（往往要通過固定的組織程序，在文本格式、傳播流程、傳播載體上都有著較為明確的規(guī)定），政策動(dòng)員信息的傳播有著靈活多樣的特征，實(shí)施主體的多元性本身就決定了其傳播方式的多樣性，比如公開張貼的政策標(biāo)語和政策口號(hào)、學(xué)術(shù)論文、文藝作品、文學(xué)作品、新聞報(bào)道以及領(lǐng)導(dǎo)講話等等。

其三是作用方式的全方位性。政策動(dòng)員活動(dòng)經(jīng)由不同的社會(huì)、政治主體，通過各式各樣的信息載體，全方位地作用于政策對(duì)象的個(gè)人觀念和思想意識(shí)，這種全方位性具體表現(xiàn)為（1）個(gè)案典型的影響力，政策動(dòng)員通過對(duì)政策執(zhí)行活動(dòng)中，個(gè)別政策對(duì)象的典型形象塑造和宣傳，為其他的政策對(duì)象確立正面的榜樣引導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，在中國(guó)，就是對(duì)各種模范人物的塑造和宣傳，強(qiáng)調(diào)他們的典型帶頭意義；（2）社會(huì)輿論的壓力，政策動(dòng)員還通過對(duì)流行的社會(huì)輿論、社會(huì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的影響或塑造，以社會(huì)壓力的方式，間接地作用于政策對(duì)象的個(gè)人觀念和思想意識(shí)。比如，組織圍繞相關(guān)政策問題的大規(guī)模的社會(huì)討論，并且有意識(shí)地控制討論的主題和方向，推動(dòng)有利于既定政策方案選擇的廣泛的社會(huì)輿論的形成；（3）組織的壓力，主要是指通過政策對(duì)象所屬的組織單位，進(jìn)行政策認(rèn)同或政策配合方面的宣傳乃至利益誘導(dǎo)，比如，在城市地區(qū)，關(guān)于計(jì)劃生育政策的動(dòng)員活動(dòng)基本上就是通過具體的組織單位進(jìn)行的；（4）政治壓力，把特定的政策動(dòng)員內(nèi)容與具有更廣泛約束效力的公共政策乃至現(xiàn)實(shí)的政治意識(shí)形態(tài)聯(lián)系到一起，突顯了政策動(dòng)員可能具有的政治壓力和公共權(quán)威性質(zhì)，在“文化大革命”中，這種政策動(dòng)員方式被推到了極端，因?yàn)槟菚r(shí)的絕大多數(shù)政策都被說成是毛主席的指示，因此，不服從政策安排就是違反毛主席的意志，就是反黨反國(guó)家。

最后是互動(dòng)回應(yīng)性。政策動(dòng)員指向相關(guān)政策對(duì)象的個(gè)人心理層面，但是政策動(dòng)員效果仍然要通過政策對(duì)象的外在行為或行為態(tài)度顯示出來，這也反映了政策動(dòng)員活動(dòng)整體上的互動(dòng)回應(yīng)性特征，也就是說，政策動(dòng)員活動(dòng)的進(jìn)行，表現(xiàn)為政策動(dòng)員主體與政策對(duì)象之間的行為互動(dòng)關(guān)系。在不同的政策動(dòng)員效果下，政策對(duì)象有著不同的行為回應(yīng)取向。比如，有效的政策動(dòng)員帶來政策對(duì)象對(duì)于政策的主動(dòng)配合、不作為式的服從以及口頭上的表態(tài)擁護(hù)等行為反應(yīng)取向；而無效或不成功的政策動(dòng)員則意味著政策對(duì)象對(duì)于政策的規(guī)避、抗拒以及公開的反對(duì)等行為反應(yīng)取向。

二、政策動(dòng)員類別

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我們這里是在政策執(zhí)行的大背景下討論政策動(dòng)員現(xiàn)象，政策動(dòng)員的意義就在于政策的落實(shí)過程，也可以看作是政策執(zhí)行活動(dòng)的一部分。其實(shí)，從政策動(dòng)員在特定的政策執(zhí)行或行政執(zhí)行活動(dòng)中的地位角度，又可以把政策動(dòng)員劃分為作為政策執(zhí)行輔助手段的政策動(dòng)員和作為政策執(zhí)行基本內(nèi)容的政策動(dòng)員，分別簡(jiǎn)稱為輔助性政策動(dòng)員和執(zhí)行性政策動(dòng)員。

輔助性政策動(dòng)員，指的是在特定的政策執(zhí)行活動(dòng)中，以輔助性或配合性政策手段選擇面目出現(xiàn)的政策動(dòng)員現(xiàn)象，它并不是此類政策執(zhí)行活動(dòng)的必然環(huán)節(jié)，目的在于推動(dòng)相關(guān)政策執(zhí)行的順利進(jìn)行，或改善相關(guān)政策執(zhí)行的效果，因此，在這里，政策動(dòng)員只是一種僅供選擇的政策執(zhí)行手段或政策執(zhí)行技巧。

執(zhí)行性政策動(dòng)員，則是指在特定的政策執(zhí)行活動(dòng)中，以基本政策執(zhí)行手段面目呈現(xiàn)的政策動(dòng)員現(xiàn)象，此時(shí)，政策執(zhí)行就表現(xiàn)為政策動(dòng)員的方式，或者說，政策動(dòng)員主導(dǎo)著相關(guān)政策的落實(shí)活動(dòng)，是決定政策效果的基本的執(zhí)行環(huán)節(jié)。

從政策動(dòng)員指向政策對(duì)象的心理狀態(tài)或思想狀況角度看，輔助性政策動(dòng)員參與執(zhí)行的政策，往往強(qiáng)調(diào)指向政策對(duì)象現(xiàn)實(shí)的利益欲求目標(biāo)或利益占有層面，因?yàn)橹挥性趦蓚€(gè)層面，政策動(dòng)員才能以間接參與而不是直接調(diào)節(jié)的方式，作用于相關(guān)的政策對(duì)象。而執(zhí)行性政策動(dòng)員主導(dǎo)執(zhí)行的政策，則是以引導(dǎo)或規(guī)范政策對(duì)象的觀念意識(shí)尤其是價(jià)值觀念意識(shí)為核心的政策規(guī)范內(nèi)容或政策目標(biāo)。

在現(xiàn)實(shí)的行政執(zhí)行活動(dòng)中，輔助性的政策動(dòng)員顯然有著普遍性的存在特征，因?yàn)楦鞣N涉及物質(zhì)形式的公共資源投入、公共物品提供以及社會(huì)利益關(guān)系調(diào)節(jié)等公共事務(wù)，都會(huì)較為直接地影響到人們的利益欲求目標(biāo)和實(shí)際利益占有，對(duì)于政策的實(shí)際效果而言，政策動(dòng)員只能間接地參與其中。而執(zhí)行性的政策動(dòng)員則具有特殊性的存在特征，用于落實(shí)那些目的在于引導(dǎo)或規(guī)范人們思想領(lǐng)域的政治意識(shí)形態(tài)和社會(huì)價(jià)值觀念宣傳政策。

顯然，無論是從前面關(guān)于政策動(dòng)員的特征分析，還是這里對(duì)于政策動(dòng)員的分類考察，我們都可以非常清楚地發(fā)現(xiàn)，同其他強(qiáng)調(diào)行政組織內(nèi)部運(yùn)作的行政執(zhí)行活動(dòng)相比較，政策動(dòng)員與行政組織系統(tǒng)外部的公共政治環(huán)境以及社會(huì)文化領(lǐng)域有著更為緊密和廣泛的關(guān)聯(lián)性，也正因?yàn)槿绱耍覀冞€需要引入一個(gè)與之密切相關(guān)的概念——政治動(dòng)員，進(jìn)一步討論這兩個(gè)概念之間的關(guān)系。

政治動(dòng)員屬于公共權(quán)力的運(yùn)行范疇，目標(biāo)在于特定公共權(quán)力關(guān)系的維護(hù)或構(gòu)建，尋求社會(huì)大眾對(duì)于特定政治體制（包括政治制度、公共權(quán)力主體及其組織構(gòu)成形式等內(nèi)容）的認(rèn)同、服從和支持，因此，政治動(dòng)員的核心內(nèi)容就是特定政治意識(shí)形態(tài)的宣傳與推廣。從與既定政治制度的關(guān)系角度看，政治動(dòng)員又可以被劃分為反制度的政治動(dòng)員和維護(hù)現(xiàn)有制度的制度動(dòng)員，前者是革命的政治動(dòng)員，目的在于反對(duì)現(xiàn)有的政治制度，推翻既定的政治體制；后者則是統(tǒng)治的政治動(dòng)員，目的在于維護(hù)現(xiàn)有的制度規(guī)范，鞏固既定的政治體制，它與政策動(dòng)員顯然有著更為直接、更加緊密的聯(lián)系。

我們首先考察一下統(tǒng)治的政治動(dòng)員及其與政策動(dòng)員之間的關(guān)系狀況。

統(tǒng)治的政治動(dòng)員是由公共權(quán)力主體做出的，目標(biāo)在于論證或宣揚(yáng)現(xiàn)有政治體制合法性，尋求社會(huì)大眾對(duì)現(xiàn)有政治體制的合法化認(rèn)同。在現(xiàn)代社會(huì)，現(xiàn)有的政治體制往往是由既定憲法制度來予以規(guī)范或顯示，因此，在一個(gè)法治化的國(guó)家范圍內(nèi)，政治動(dòng)員應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為一種對(duì)于既定憲法制度的合法化論證和宣傳活動(dòng)。

在公共政治生活中，制度的基本意義就在于規(guī)范公共秩序中的利益關(guān)系狀況；在于特定公共秩序內(nèi)容的維護(hù)或構(gòu)建。從規(guī)范或影響公共秩序的角度，既定的制度主要有這樣幾種存在形式，即正式且往往有文本載體的憲法、法律、執(zhí)政黨政策、行政決策以及非正式的往往沒有文本載體的政治慣例、社會(huì)習(xí)俗等等。顯然，無論是制度落實(shí)還是制度創(chuàng)新活動(dòng)，公開意義上的政治統(tǒng)治、政治管理以及行政管理活動(dòng)，都立足于正式的有著文本載體的制度基礎(chǔ)。

在“三權(quán)分立”的政治體制條件下，執(zhí)政黨政策與行政決策往往有著同一的性質(zhì)，因?yàn)榻?jīng)由競(jìng)選產(chǎn)生的執(zhí)政黨地位通常就是指對(duì)于公共權(quán)力中的行政權(quán)力的控制，此時(shí)，制度對(duì)于公共秩序的規(guī)范作用沿著一個(gè)較為明確的從憲法到法律再到行政決策，制約效力依次降低的路線，分別立足于憲法和行政決策的政治動(dòng)員和政策動(dòng)員也都有著明確的制度依據(jù)，也正因?yàn)槿绱耍蝿?dòng)員常常被隱含于立法權(quán)力、司法權(quán)力對(duì)于憲法法律制度的維護(hù)；隱含于行政權(quán)力對(duì)于憲法精神、法律制度的具體落實(shí)之中，這就意味著，在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，我們一般很少能看到以政治意識(shí)形態(tài)論證或宣傳為主要內(nèi)容的公共組織活動(dòng)或公共權(quán)力運(yùn)行活動(dòng)，具體表現(xiàn)為一種“意識(shí)形態(tài)終結(jié)”的公共政治現(xiàn)象。進(jìn)一步而言，這種政治意識(shí)形態(tài)淡化的現(xiàn)象又直接影響到政策動(dòng)員，尤其是執(zhí)行性政策動(dòng)員的存在狀況，缺少需要進(jìn)行專門的合法化論證的意識(shí)形態(tài)對(duì)象，顯然會(huì)削減執(zhí)行性政策動(dòng)員的任務(wù)空間。

也就是說，在“三權(quán)分立”的政治體制條件下，政策執(zhí)行活動(dòng)中通常較少采用政策動(dòng)員手段，或者說，政策動(dòng)員在政策執(zhí)行活動(dòng)中的作用和地位并不像中國(guó)這么突出。

因此，總體上看，無論是政治動(dòng)員和政策動(dòng)員通常是不實(shí)行“三權(quán)分立”制度的國(guó)家中的典型政治現(xiàn)象、政策現(xiàn)象或政策執(zhí)行現(xiàn)象。下面，我們就進(jìn)入當(dāng)代中國(guó)的歷史進(jìn)程，進(jìn)一步討論政治動(dòng)員和政策動(dòng)員的具體表現(xiàn)。

三、當(dāng)代中國(guó)的政策動(dòng)員

對(duì)當(dāng)今中國(guó)的政治動(dòng)員和政策動(dòng)員現(xiàn)象的考察應(yīng)當(dāng)追溯到共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的武裝革命時(shí)期，它們都有著深刻的歷史和體制根源。

在武裝革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)起的政治動(dòng)員指向既定制度的不合法化論證與宣傳，是一種反制度的革命動(dòng)員，根本的動(dòng)員目標(biāo)就在于把社會(huì)大眾鼓動(dòng)起來，追隨黨的領(lǐng)導(dǎo)與指揮，奪取公共權(quán)力，推翻現(xiàn)有制度及其所規(guī)范或代表的公共秩序，實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義。此時(shí)，主要的政治動(dòng)員對(duì)象就是處于社會(huì)底層的工人和農(nóng)民群體，關(guān)于現(xiàn)有制度不合法化論證的典型形式為：廣大的工人、農(nóng)民階級(jí)由于受到地主階級(jí)、資產(chǎn)階級(jí)和帝國(guó)主義的壓迫和剝削，生活處于極端的困苦狀況，這種狀況與人們最基本的生存權(quán)利相抵觸，應(yīng)當(dāng)改變，要改變這種狀況，就得以革命行動(dòng)的方式，把工人、農(nóng)民組織起來，在能夠整合并代表其利益的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和指揮下，推翻現(xiàn)有的政治經(jīng)濟(jì)秩序，建立普通大眾擁有生產(chǎn)資料、享有國(guó)家權(quán)力的新社會(huì)。代表性的政治動(dòng)員文本主要包括當(dāng)時(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)人尤其是毛澤東的理論表述，比如《中國(guó)社會(huì)各階級(jí)的分析》、《湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)考察報(bào)告》以及《論持久戰(zhàn)》等等。這些政治動(dòng)員論證所依據(jù)的政治意識(shí)形態(tài)內(nèi)容則來自于早期的馬克思主義經(jīng)典作家如馬克思、恩格斯以及列寧等人的理論著作之中，如階級(jí)統(tǒng)治的本質(zhì)、資本主義國(guó)家的腐朽性、共產(chǎn)主義的美好理想以及人民政權(quán)的構(gòu)成等等。

在這一時(shí)期，毛澤東以其卓越的革命理論論證和實(shí)踐組織能力，逐漸成為了中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行政治動(dòng)員活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，進(jìn)而成為黨組織的權(quán)力核心，以毛澤東政治動(dòng)員表述內(nèi)容為主要構(gòu)成成分的毛澤東思想也被認(rèn)定為中國(guó)的馬克思主義，被正式確認(rèn)為黨組織領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)政治動(dòng)員活動(dòng)、指揮革命實(shí)踐的組織意識(shí)和組織運(yùn)行原則。在革命根據(jù)地內(nèi)部，這種革命性的政治動(dòng)員則帶有維護(hù)根據(jù)地既定制度規(guī)范的政策動(dòng)員色彩，當(dāng)然，此時(shí)的政策動(dòng)員與政治動(dòng)員是一脈相承的，在內(nèi)容和形式上都取決于更廣泛的政治動(dòng)員的內(nèi)容與形式。兩個(gè)主要的政策動(dòng)員活動(dòng)——土地革命宣傳和黨風(fēng)整頓教育，都非常明顯地指向現(xiàn)實(shí)的政治動(dòng)員需要：前者的目標(biāo)在于通過耕地資源占有可能帶來的私人利益滿足，向農(nóng)民們顯示參加或支持革命的必要性；后者的目標(biāo)則在于通過對(duì)黨員個(gè)人思想觀念的引導(dǎo)與灌輸，確立統(tǒng)一的組織意識(shí)，進(jìn)而改善或提高黨組織在領(lǐng)導(dǎo)、指揮革命活動(dòng)中的統(tǒng)一行動(dòng)能力和組織行為效率。

伴隨著社會(huì)主義中國(guó)的建立，共產(chǎn)黨成為了國(guó)家的執(zhí)政黨，掌握了公共權(quán)力或國(guó)家權(quán)力的使用資格，馬克思主義尤其是毛澤東思想作為國(guó)家意識(shí)形態(tài)，成為了政權(quán)系統(tǒng)的一個(gè)組成部分，為政權(quán)的制度建設(shè)、公共組織設(shè)置以及政治動(dòng)員活動(dòng)提供著最為基本的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和理論論證資源。

此時(shí)，仍然由共產(chǎn)黨組織主導(dǎo)的政治動(dòng)員活動(dòng)已經(jīng)變成為一種制度內(nèi)的行為，基本的目標(biāo)乃是宣傳論證現(xiàn)有制度的合法性，維護(hù)剛剛確立的社會(huì)主義政治制度在整個(gè)國(guó)家范圍內(nèi)的制約效力，推動(dòng)這些制度以及圍繞著制度落實(shí)的行政決策活動(dòng)和政策執(zhí)行活動(dòng)的順利有效進(jìn)行。正常情況下，隨著政權(quán)的鞏固和穩(wěn)定，以統(tǒng)治合法化論證為基本目標(biāo)的政治動(dòng)員活動(dòng)的突出地位應(yīng)當(dāng)逐漸為更具穩(wěn)定性特征的、以既定制度落實(shí)為基本目標(biāo)的政策動(dòng)員活動(dòng)所取代，也就是說，關(guān)于統(tǒng)治合法性的政治意識(shí)形態(tài)應(yīng)當(dāng)逐漸為關(guān)于治理合理性的公共意識(shí)形態(tài)所取代，指向反制度的革命動(dòng)員應(yīng)當(dāng)為立足于制度維護(hù)和制度落實(shí)的政治動(dòng)員和政策動(dòng)員所取代。

但是由于當(dāng)時(shí)各種特殊的歷史和體制原因，在新中國(guó)建立以后的很長(zhǎng)一段時(shí)期，上述的轉(zhuǎn)變過程一直無法完成，或者說，轉(zhuǎn)變過程呈現(xiàn)為一個(gè)非常緩慢、曲折甚至反復(fù)的經(jīng)歷。

首先，從武裝革命到新制度建設(shè)，動(dòng)員的主體——共產(chǎn)黨組織面臨著明確的角色轉(zhuǎn)換，即從反制度的革命者到維護(hù)制度的管理者。角色轉(zhuǎn)換帶來了動(dòng)員目標(biāo)、動(dòng)員手段以及動(dòng)員對(duì)象等各個(gè)方面動(dòng)員內(nèi)容的顯著變化。但是，動(dòng)員主體的同一性質(zhì)又決定了建國(guó)以后的政治動(dòng)員、政策動(dòng)員與先前的革命動(dòng)員之間必須保持著某種形式上的一致性或歷史繼承性。這其中最重要的就是，在革命動(dòng)員中所預(yù)言或許諾的，革命成功將帶來的利益滿足（如政治權(quán)利上成為國(guó)家的主人、經(jīng)濟(jì)上享有生產(chǎn)資料的占有和使用權(quán)利等）與建國(guó)后國(guó)家所能提供的利益滿足狀況之間的一致性程度。也就是說，此時(shí)的政治動(dòng)員和政策動(dòng)員必須要保證其與革命動(dòng)員所具有的邏輯論證上的歷史延續(xù)性，能夠證明公共權(quán)力或行政權(quán)力有能力、有愿望而且正在努力通過制度和政策的落實(shí)活動(dòng)幫助社會(huì)大眾實(shí)現(xiàn)這些方面的利益需求目標(biāo)。

其次，在社會(huì)主義中國(guó)建立以后的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，除了1954年《憲法》以外，國(guó)家范圍內(nèi)正式的法律制度創(chuàng)新主要面向政治領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)公共政治秩序的管制和公共組織體制方面的制度建設(shè)，如《政協(xié)組織法》、《中央人民政府組織法》、《全國(guó)人大組織法》、《法院組織法》、《檢察院組織法》、《土地改革法》以及《兵役法》等等。在更加廣泛的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)公共秩序的維護(hù)和協(xié)調(diào)主要是通過黨組織的政策活動(dòng)形式進(jìn)行。與黨的政策在公共秩序中的主要制度規(guī)范地位相對(duì)應(yīng)的是黨組織在公共權(quán)力中的組織地位，由中央到地方，各級(jí)黨委組織都處于包括立法、司法和行政權(quán)力的公共權(quán)力的核心地位。顯然，這種制度建設(shè)和組織構(gòu)成特征又進(jìn)一步強(qiáng)化了上面所說的動(dòng)員主體同一性程度，黨組織內(nèi)部的構(gòu)成與運(yùn)行狀況在很大程度上決定了國(guó)家范圍內(nèi)政治動(dòng)員和政策動(dòng)員的構(gòu)成和運(yùn)行狀況。我們看到，在這一時(shí)期，一方面是毛澤東在黨組織內(nèi)部至高無上的組織權(quán)力地位；另一方面是民主化程度較低的黨組織運(yùn)行狀況，這兩個(gè)方面結(jié)合到一起，就在很大程度上造成了毛澤東個(gè)人在政治動(dòng)員以及政策動(dòng)員活動(dòng)中極高的地位。作為中國(guó)馬克思主義的毛澤東思想，被擴(kuò)大化為毛澤東說過的一切話語內(nèi)容，并以之作為政治動(dòng)員和政策動(dòng)員的最基本、最權(quán)威的論證資源來源，這種狀況的極端表現(xiàn)形式就是“文化大革命”中《毛主席語錄》在國(guó)家政治活動(dòng)以及行政管理活動(dòng)中的意義。

最后，剛剛建立的社會(huì)主義新中國(guó)，不僅要面對(duì)強(qiáng)化統(tǒng)治，鞏固政權(quán)穩(wěn)定性的任務(wù)，還要面對(duì)更為復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理形勢(shì)。從尋求社會(huì)大眾認(rèn)同的角度看，政權(quán)建設(shè)主要屬于合法性的問題，更多地強(qiáng)調(diào)政治意識(shí)形態(tài)的內(nèi)容，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理則關(guān)系到人們的日常生活利益，屬于合理性的問題。正常情況下，政治動(dòng)員指向前者，而政策動(dòng)員則作用于后者。但是，由于管理經(jīng)驗(yàn)不足、公共資源匱乏、基礎(chǔ)薄弱等主客觀原因，建國(guó)后的一段時(shí)期，公共權(quán)力對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理協(xié)調(diào)工作所取得的社會(huì)利益效果，在很大程度上沒有實(shí)現(xiàn)革命動(dòng)員時(shí)所預(yù)期、預(yù)言和許諾的利益目標(biāo)，也就是說，現(xiàn)代行政管理意義上以效率為核心價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容的合理性出現(xiàn)了某種程度上的危機(jī)，進(jìn)而威脅到以政治意識(shí)形態(tài)為核心的合法化政治動(dòng)員活動(dòng)。因?yàn)閷?duì)于普通的社會(huì)大眾來說，目前的利益獲取狀況與早先革命動(dòng)員時(shí)預(yù)期的利益滿足之間的差距，很可能會(huì)使他們懷疑革命動(dòng)員論證的有效性，進(jìn)而懷疑與革命動(dòng)員一脈相承的政治動(dòng)員的有效性，乃至懷疑政權(quán)本身的合法性。反過來，在政治認(rèn)同程度不高的形勢(shì)下，來自于高度集中的公共權(quán)力所進(jìn)行的行政管理活動(dòng)也很難獲得社會(huì)大眾的政策認(rèn)同，也就是說，政治動(dòng)員的有效性又將影響到政策動(dòng)員、政策執(zhí)行的有效性。對(duì)于剛剛成立的社會(huì)主義政權(quán)來說，這種合理性問題與合法性問題之間的惡性互動(dòng)顯然是一個(gè)關(guān)系重大的生死存亡問題。

總體上看，緩解或消除合理性問題與合法性問題之間這種惡性互動(dòng)關(guān)系的基本路徑有兩條：要么更加強(qiáng)化合法性問題在公共政治生活中的核心地位，以高強(qiáng)度的政治動(dòng)員來掩蓋合理性問題或者降低合理性問題對(duì)政權(quán)合法性造成的沖擊；要么直接面對(duì)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，通過公共管理活動(dòng)、行政管理活動(dòng)的效率改善，來緩解、解決合理性問題，通過政策動(dòng)員的方式尋求社會(huì)大眾對(duì)于政策的認(rèn)同、對(duì)于行政組織、公共權(quán)力組織的認(rèn)同，進(jìn)而是對(duì)國(guó)家政權(quán)體制的認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)最終的政治動(dòng)員目標(biāo)。

我們看到，當(dāng)代中國(guó)的歷史最初選擇的是第一條路徑，其后果就是歷時(shí)十年的“文化大革命”。

在“文化大革命”中，政治動(dòng)員再一次具有了強(qiáng)烈的革命動(dòng)員色彩，所不同的，只是把革命動(dòng)員中反對(duì)的制度變成了擁護(hù)那些制度的遺留分子——階級(jí)敵人，在殘酷的階級(jí)斗爭(zhēng)活動(dòng)中，社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益以完全依附于政治利益的方式而失去其在個(gè)體利益結(jié)構(gòu)中的重要地位，對(duì)于社會(huì)中的每一個(gè)人來說，只要能符合政治動(dòng)員的要求，為國(guó)家的政治動(dòng)員提供合法化論證的資源或素材，就可能獲得高額的政治利益滿足，代表著“大寨精神”的陳永貴，能夠從一個(gè)近乎文盲的普通農(nóng)民，進(jìn)入公共權(quán)力的核心機(jī)構(gòu)，成為了中央政府的副總理。反之，一旦被認(rèn)定為階級(jí)敵人，成為政治動(dòng)員的反面代表，所面臨的就不僅僅是社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的喪失，政治權(quán)利的剝奪，甚至是生存權(quán)利的喪失。這方面的典型例子，就是公共權(quán)力地位高至國(guó)家主席的劉少奇，在被認(rèn)定為反革命分子以后所經(jīng)歷的個(gè)人遭遇。

革命式政治動(dòng)員主要以“政治運(yùn)動(dòng)”的方式進(jìn)行，比如“清理階級(jí)隊(duì)伍運(yùn)動(dòng)”、“一打三反運(yùn)動(dòng)”（打擊現(xiàn)行反革命；反對(duì)貪污盜竊、投機(jī)倒把、鋪張浪費(fèi)）以及“批林批孔運(yùn)動(dòng)”等等。通過這些極具個(gè)人意志隨意性的政治運(yùn)動(dòng)，政治動(dòng)員一方面把涉及利益領(lǐng)域更加廣泛的政策動(dòng)員內(nèi)容納入政治意識(shí)形態(tài)的合法性范疇，另一方面，也在為由革命動(dòng)員到政治動(dòng)員的歷史延續(xù)進(jìn)行著一種合法化的辯護(hù)：早先革命動(dòng)員時(shí)向人民預(yù)言的各種利益滿足目標(biāo)還沒有實(shí)現(xiàn)的原因只是——階級(jí)斗爭(zhēng)仍在進(jìn)行，革命尚未結(jié)束！

歷史已經(jīng)非常清楚地告訴我們，“文革”十年的革命式政治動(dòng)員所帶來的只是高壓式的意識(shí)形態(tài)管制，遠(yuǎn)不足以在人們心里培育起自愿的政治認(rèn)同，更沒有能夠削減人們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益欲求。

1978年12月安徽鳳陽(yáng)小崗村20戶農(nóng)民代表聯(lián)名簽訂了分田和包產(chǎn)到戶的血書契約：我們分田到戶，每戶戶主簽字蓋章，如以后能干，保證完成每戶的全年上交和公糧，不再向國(guó)家伸手要糧，如完不成，我們的干部坐牢、割頭也平心，大家也保證把我們的小孩養(yǎng)到18歲。

這個(gè)看似簡(jiǎn)單的契約來自文化程度不高的普通農(nóng)民，其中還有錯(cuò)別字。但是，如果我們對(duì)它做一個(gè)簡(jiǎn)單的文本分析，就能夠發(fā)現(xiàn)，它幾乎符合由社會(huì)大眾推動(dòng)的政策創(chuàng)新或制度創(chuàng)新活動(dòng)的幾個(gè)最基本的要素條件：

其一，廣泛的公益基礎(chǔ)。社會(huì)大眾有著強(qiáng)烈的個(gè)人利益訴求，并且代表了公益的基本構(gòu)成狀況。多年以在土地上耕作為生的農(nóng)民們顯然能夠判斷什么最符合他們自己的利益。

其二，制度內(nèi)要求。農(nóng)民只是要變更耕地的使用制度，并不從根本上抗拒國(guó)家的基本政治制度。

其三，社會(huì)大眾的利益訴求或政策訴求能力與手段。20個(gè)農(nóng)民在一起，保證互相照顧，這本身就是一種組織化的表現(xiàn)。而且，寫血書，不怕坐牢、割頭都顯示了他們利益愿望和政策需求的強(qiáng)烈性，這也會(huì)在某種程度上強(qiáng)化政府對(duì)其行為的理解和認(rèn)同。

從政治動(dòng)員和政策動(dòng)員的角度看，小崗村農(nóng)民的自發(fā)耕地承包制度改革，不僅拉開了以制度創(chuàng)新為核心內(nèi)容的“改革開放”進(jìn)程的序幕，更重要的是，它從個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益必要性和國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策合理性這兩個(gè)層面，把革命式政治動(dòng)員所建立的政治意識(shí)形態(tài)籠罩一切的局面打開了一個(gè)缺口。同一時(shí)期，在公共生活的宏觀層面，在“解放思想”、“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”等價(jià)值觀念討論的正面沖擊下，這一缺口也變得越來越大，并最終導(dǎo)致了具有合理化趨向的政治意識(shí)形態(tài)變革，表現(xiàn)為馬克思主義在中國(guó)的新發(fā)展，即以中國(guó)特色社會(huì)主義表述為基本內(nèi)容的鄧小平理論的產(chǎn)生。

鄧小平理論的核心就是關(guān)于什么是中國(guó)的社會(huì)主義的表述，它有著政治動(dòng)員的合法化論證特征，是當(dāng)代中國(guó)的政治意識(shí)形態(tài)。但是，這一政治意識(shí)形態(tài)又有著明確的合理性指導(dǎo)取向，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的強(qiáng)調(diào)就集中顯示了其在政策動(dòng)員中的作用，我們看到，在鄧小平理論指導(dǎo)下制定的“兩個(gè)基本點(diǎn)”（即改革開放和以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心）國(guó)家戰(zhàn)略政策規(guī)劃中，經(jīng)濟(jì)利益問題都處于政策活動(dòng)和行政管理活動(dòng)的核心地位。因此，我們可以認(rèn)為，相對(duì)于“十年文革”中革命動(dòng)員在公共秩序管制中的統(tǒng)治性地位，在“改革開放”時(shí)期，以合理性尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率為主要內(nèi)容的政策動(dòng)員活動(dòng)正在逐漸取代以合法性尤其是政治統(tǒng)治合法化為主要內(nèi)容的政治動(dòng)員活動(dòng)，在公共權(quán)力活動(dòng)中占有著日益重要的地位，甚至可以說，政治動(dòng)員的合法化論證越來越具有為政策動(dòng)員的合理性提供服務(wù)的趨向，這一點(diǎn)，在鄧小平關(guān)于社會(huì)主義本質(zhì)的說法中有著較為清晰的顯示。

當(dāng)前，公共權(quán)力高層關(guān)于和諧社會(huì)以及科學(xué)發(fā)展觀的理論表述其實(shí)也可以看作是政治動(dòng)員從社會(huì)利益的角度，以社會(huì)公平價(jià)值作為基本的合法化標(biāo)準(zhǔn)，為政策動(dòng)員、政策執(zhí)行乃至社會(huì)領(lǐng)域的行政決策投入提供一個(gè)合理性的論證服務(wù)。

作者單位：河海大學(xué)公共管理學(xué)院

責(zé)任編輯：曹 英