“人人優異”

內容提要

國民政府公務員考績制度對薪俸的影響主要表現在決定公務員次年的加薪、晉級或者減俸、降級及免職。國民政府時期有限的人員之考績使考績制度的宗旨可望而不可企及；同時在這有限的考績中，加薪、晉級人員太多，減俸、降級及免職人員太少，以及“官本位”、“關系效應”和“趨中效應”的充斥使考績流于形式。考績制度的虛化，直接加重了國民政府的財政負擔，加劇了國民政府吏治的污濁，也加速了其滅亡。

關鍵詞 人人優異 考績制度 公務員 薪俸制度

〔中圖分類號〕K2629 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2008)03-0157-08

關于國民政府公務員的考績制度，已有的研究主要是從人事考核的角度出發來分析，較少從考績對公務員薪俸制度的影響方面來考察。薛伯康：《中美人事行政比較》，商務印書館，1934年8月初版；薛伯康：《人事行政大綱》，正中書局，1937年6月初版；崔宗塤：《人事行政》，福建公訓服務社發行，1940年11月初版；吳勝己：《人事行政之原理與實施》，廣西省政府編譯委員會，1940年3月再版；張金鑒：《人事行政學》，商務印書館，1940年12月再版；王世憲:《人事管理》，商務印書館，1947年3月上海初版；楊兵杰：《中國近代公務員工資制度思想研究》，上海財經大學出版社，2006年5月第一版等。）筆者不揣陋見，嘗試從考績對國民政府公務員的薪俸制度的影響來透視國民政府的公務員考績制度，總結其得失及影響。

縱觀國民政府在大陸統治期間，為了整飭吏治、提高行政效率，在公務員制度建設上還是試圖有所振作，主要表現為頒布并多次修改公務員考績法：如1929年的《考績法》、1935年的《公務員考績法》、1939年的《非常時期公務員考績暫行條例》、1945年的《公務員考績條例》和1949年的《公務人員考績法》等，并且每次皆有相應的考績法規實施細則作為配套。抗戰結束之后，國民政府把公務員稱為公務人員，顯然也是有意擴大考績法規的適用范圍，用以整飭日漸污濁的吏治。那么，國民政府公務員的考績制度實際實施效果如何呢？我們可以通過公務員考績制度對其薪俸影響的角度來管中窺豹。

一 考績制度對國民政府公務員薪俸制度之影響

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公務員的考績，不僅是其升降轉調和薪俸調整的根據，而且能使工作人員忠于職守。馬肇椿：《論公務員的考績》，《銓政月刊》，第3卷，第1期，1948年7月20日，藏于第二歷史檔案館，全宗號：二七，案卷號：688。）所以，國民政府時期公務員的考績對其薪俸的影響是顯而易見的。考績分數的高低決定著其當年獎金的分發及次年的晉級和薪俸的增加。

第一，考績與國民政府公務員的加薪、晉級。

在考績制度實行之前，國民政府公務員根據銓敘部規定，每年一人進級不得超過一次，以示限制。國民政府訓令第64號：《國民政府公報》，第692號，1931年2月6日。）公務員考績法施行后，其加薪、晉級進一步制度化：公務員考績達到規定的分數，在年終考績后可以受到加薪或者晉級的獎勵。以國民政府1935年12月13日頒布的《公務員考績獎懲條例》為例，該法規把公務員考績獎勵分為：升等、晉級、記功三種。公務員年考獎懲分為：一等晉級；二等記功；三等不予獎懲。應行升等人員，其資格不合公務員任用法之規定時，得改晉二級，但不得超過本職之最高級。年考成績特優者，經主管長官認為有升等之必要時，要詳敘理由，送經銓敘部核定行之。升等人員比例的限制是：每機關每次不得逾下列額數：由薦任職升等者，不得逾現有薦任人員1/10；由委任職升等者，不得逾現有委任人員1/20。薦任職公務員成績特優，應行升等者，在各該機關遇有相當缺額，應即依法升用。若無缺額，得予以簡任待遇。委任職公務員成績特優，應行升等者，在各該機關遇有相當缺額，而無考試及格人員時，應即依法升用，若無缺額，得予以薦任待遇。薦任或委任職公務員，已晉至本職之最高級，因年度或總考應予晉級，而無級可晉者，得分別予以簡任或薦任待遇。簡任職或薦任職公務員之獎懲，經核定后，除解職應由銓敘部通知主管機關，并呈請考試院轉呈國民政府免職外，其他獎懲，由銓敘部通知各該主管機關分別辦理。委任職公務員，由銓敘部審查核定后，通知各該主管機關分別辦理。訓令：《公務員考績法獎懲條例》，《外交部公報》，第8卷，第12號，1935年12月13日。）以上是戰前國民政府公務員考績制度與公務員加薪、晉級間的制度規定內容。

抗日戰爭時期，國民政府更是將考績和物質獎勵聯系起來。以1943年2月26日國民政府頒布的《非常時期公務員考績條例》為例，該法規規定：考核總分在80分以上者，簡任晉升一級，薦任和委任晉升二級；總分在70分以上者，簡任酌給一個月俸額以內之一次獎金，薦任、委任晉升一級；并且80分以上人員，不得超過該機關參加考績人數1/3，如果有超過者，由銓敘機關就分數較少人員核減之。其總分在同官等中為最多或次多者，除晉級外，并得酌給兩個月俸額以內之一次獎金，但簡任以一員、薦任以二員、委任以三員為限。如果公務員因考績應晉級而無級可晉者，按照如下規定辦理：已晉至各該官等最高級之人員，簡任給予年功加俸，薦任委任給予簡任委任待遇；已晉至各該職務最高級之人員，給予年功加俸；年功加俸每年以一次為限，其數額簡任人員每月30元，薦任人員每月20元，委任人員每月10元；第一項第一款薦任委任晉至各該官等最高級人員已滿三年者，并得給予簡任薦任存記，由銓敘部頒發存記狀。公務員在同一機關繼續服務滿十年，經五次考績總分均在80分以上者，除依勛章條例授予勛章外，并得附給一個月俸額以內之一次獎金。

公務員考績優秀除了物質獎勵的規定外，還有精神鼓勵。公務員考績改給獎狀的情形為：試署人員改為實授，已予晉級，至考績時未滿一年者；升任職務，已予晉級，至考績時未滿一年者；于考績舉行前業經晉級者。公務員繼續任現職在五年以上，經三次考績總分均在80分以上者，由銓敘部呈請考試院給予獎章。在戰地服務人員，對于抗戰直接有關工作，能按照任務確實完成，卓著效績者，考績時，除依本條例給予獎勵外，并得依勛章條例授予勛章。法規：《非常時期公務員考績條例》，《國民政府公報》，渝字第548號，1943年2月26日。）

戰后國民政府公務員的考績制度仍然沿襲了以前的獎勵制度規定。公務員考績成績如果屬于優秀，除了物質、精神獎勵之外，還可以進修或出國考察。進修及考察的方式分為國內國外兩種。進修在考績方面的條件是：三次考績總分數均在80分以上。《公務人員考績法》，1949年1月1日，見《民國法規集成》，第68冊，第454—457頁。）另外，邊疆從政人員由于其工作條件特殊，在考績上也稍有傾斜。訓令：《邊疆從政人員獎勵條例》，《外交部公報》，第16卷，第7至12號，1943年5月18日。）有些地方公務員考績成績如果突出，不僅惠及本人，還惠及其家屬。如重慶市政府就規定：學生學業總分在75分以上，操行成績在乙等以上，家長在本府暨所屬各機關或學校任公教職務兩年以上，服務成績優良者，全免其子女校（學雜費）膳等費。學生學業總分在70分以上，操行成績在乙等以上，家長在本府暨所屬各機關或學校連續任公教職務一年以上，服務成績優良者免其子女校（學雜費）膳等費之半數。重慶市檔案館藏：《重慶市工務局訓令（1946年3月）》，全宗：0067，目錄：1，卷號：86。）以上是國民政府公務員考績制度中關于考績與獎勵的有關規定，我們再來考察一下公務員考績與懲罰的關系。

第二，考績與公務員的降級、減俸、免職。

國民政府公務員考績成績如果沒有達到規定的分數則要受到懲戒的處分，主要是降級、減俸、免職。1935年12月13日頒布的《公務員考績獎懲條例》規定公務員考績懲處分為解職、降級、記過三種。公務員年考四等記過、五等降級、六等解職。成績過劣應行解職人員，年考不得少于各該機關總員額2%，總考不得少于各該機關總員額4%。解職人員所遺之員缺，以考試及格人員遞補。訓令：《公務員考績獎懲條例》，《外交部公報》，第8卷，第12號，1935年12月13日。）抗日戰爭時期的《非常時期公務員考績暫行條例》規定，公務員平時記大過一次者降級二次者免職。其中應記大過者，除依上述予以懲處外，并得視其情節依法交付懲戒。公務員因考績應降級而無級可降者，則依其數目比照減俸。公務員有下列情形之一，考績總分數在80分以下者給予降職：試署人員改為實授已予晉級至考績時未滿一年者；改任職務已予晉級至考績時未滿一年者；黨政軍機關人員小組會議及公私生活行為輔導辦法規定于考績舉行前已予晉級者。《非常時期公務員考績暫行條例》，1939年12月8日，見《民國法規集成》，第38冊，第6—12頁。）后來，在1943年2月26日公布的《非常時期公務員考績條例》中規定，公務員考績懲處為：年考總分在60分以上者留級；總分不滿60分者降一級，不滿50分者免職。總分在60分以上者，均認為考績合格，但其工作不滿30分，操行或學識有一不滿15分者，仍以不合格論，分別酌予申誡記過或減俸。公務員因考績應降級而無級可降者，依其級差數目比照減俸。法規：《非常時期公務員考績條例》，《國民政府公報》，渝字第548號，1943年2月26日。）

1945年10月30日公布的《公務員考績條例》則規定懲處如下表：

1949年的《公務人員考績法》則規定，公務員考績列四等者停止晉俸，連續兩次年考列四等者，并得免職；五等者免職。總考四等，降俸一級調職，連續兩次總考列四等者免職；五等則降一階免職。法規：《公務人員考績法》，《外交部公報》，第19卷，第1號，1949年1月1日。）

綜上所述，可以看出不管是抗日戰爭前、戰時還是戰后，國民政府公務員考績制度始終和公務員的薪俸有密切聯系。從該規定來看，如果國民政府公務員的考績成績優秀，可以受到加薪、晉級、發獎金以及出國考察的獎勵；如果成績低劣，則要受到降級、減俸、免職的懲罰。這些規定表明：公務員考績制度確實使國民政府公務員薪俸制度處于一種“變動不居”的狀態，而不是“靜止不動”，其出發點就是優秀者獎勵，庸劣者懲罰。那么，國民政府公務員的考績制度實際實施情況如何，實施效果又如何呢？

二 國民政府公務員考績制度實施概況

據科學家推測，只要采取合適的激勵措施，人類就能有效地開發和利用人的潛能。獎勛與考績之運用彼此發生關聯，就是為了廣辭庸而昭激勵。

《非常時期公務員考績暫行條例補充辦法》，1942年4月21日，見《民國法法集成》，第67冊，第194—195頁。）考績的目的在于使一般公務員對于他們的工作不敢疏懈，在積極方面可以借此鼓勵他們的上進，同時澄清政治、提高行政效率、治官察吏、激濁揚清。馬洪煥：《舉行全國公務員考績的意義及其應加注意的事項》，《中央周刊》，第472期，1937年5月21日。）那么國民政府時期的公務員考績是否就已經達到此目的呢？

第一，國民政府時期由于參加公務員考績的人數有限而使考績的宗旨、目的可望而不可及。

從筆者查到的檔案資料來看，國民政府時期的公務員歷年考績結果如下：

1935年全國送審公務員包括中央和地方在內共送審9046人。⑧

第二歷史檔案館藏：《銓敘部統計年報1941年》，全宗號：二七，案卷號：785。）1938年國民政府全國各機關送審公務員人數為2082人。1939年全國各機關參加考績公務員總數為2375人。1940年中央和地方公務員參加考績者共4005人。1941年中央政務機關參加考績者共3317人。⑧

1944年國民政府中央公務員參加考績的有17人（僅主計處與司法行政部所屬）。⑩（11）

第二歷史檔案館藏：《國民政府主計處統計局1947年銓敘部銓敘總報告》，全宗號：六，案卷號：4628。）1945年國民政府中央公務員參加考績的有3359人。⑩

1946年國民政府中央公務員參加考績的有11474人。（11）

我們再看看國民政府時期公務員隊伍的數量變化：

1932年，國民政府公務人員（包括聘任人員）的數量為46266人。國民政府主計處統計局編：《中華民國統計提要（1935年）》，第194頁，表44。）1947年國民政府中央機關公務員數量為：本部實有人數13386人，附屬機關實有人數189893人，總計203239人。④國民政府主計處統計局編：《中華民國統計提要（1947年）》，第134頁，表75。）各省市政府公務人員81343人。國民政府主計處統計局編：《中華民國統計提要（1947年）》，第135頁，表76。）中央與地方共計284582人。這只是一般公務員的數量。如果加上警察和司法官員人數，更是龐大。1946年警保官員共26997人④，警察566533人國民政府主計處統計局編：《中華民國統計提要（1947年）》，第140頁，表80。），法院與監所人數為：法官4489人，審判官數為1692人，監所1788人國民政府主計處統計局編：《中華民國統計提要（1947年）》，第137頁，表78。），如果把以上人員數量加起來，1947年的公務員總數為886081人。

我們可以推算一下，1932年國民政府公務員的總數量為46266，到1947年增加到886081人，十五年增加了839815人，平均每年增加55987人，即每年增加121%。那么從1932年到1947年國民政府公務員的總數量大體分別為：46266；102253；158240；214227；270414；326201；382188；438175；494162；550149；606136；662123；718110；774097；830084；886081人。如果我們用當年參加公務員考績的人數和當年公務員總數做一個比較可以得知：1935年公務員參加考績的百分比為4.2%；1938年為0.5%；1939年為0.5%；1940年為0.8%；1941年為0.6%；1944年為0.003%；1945年為0.49%；1946年為1.51%。

由此可知，國民政府歷年實行的考績，從參加考績總人數來看，數量最多的是1946年，12514人，最少的是1944年，僅22人。從參加考績公務員的人數與公務員總數的比例來看，比例最高的是1935年，占4.2%。比例最少的是1944年，幾乎可以忽略不計。所以無論是從國民政府公務員參加考績人數的絕對數量來看，還是從參加考績人數與公務員總數量的百分比即相對人數來看，國民政府公務員被考績的人員是相對較少的。既然考績法規是針對所有的公務員而言的，而實際參加考績人數又很少，那么出臺考績法規的出發點和宗旨恐怕很難達到。這其中固然有抗日戰爭的影響，但有法不依，有令不止才是真正的原因。這個結論只是筆者根據以上考績的結果所得出，以后也許隨著資料的進一步深入挖掘，可能會有更全面的認識。以上是對國民政府公務員考績的總體情況而言的。我們再來剖析一下國民政府歷年考績的內部情況，力求對其有更加深入的認識。

第二，在考績過程中，國民政府考績機關把關不嚴，導致“人人優異，個個晉級”，社論：《厲行考核淘汰庸劣》，《銓政月刊》，第2卷，第3期，1948年3月15日，藏于第二歷史檔案館，全宗號：二七，案卷號：688。）基本喪失了考績的本意。

國民政府曾在1929年11月4日將考績法明令公布，但是因為種種原因，一直未能實行，到1935年年終才舉行第一次年考，各機關依限送達的固然很多，可是逾期已甚至久延不送的也不少，加以我國幅員廣大，內地交通遠沒有達到十分發達的程度，所以辦理感覺困難，表冊遞轉亦就不得不因之而延緩了。辦理考績這件事，不但要秘密而且要迅速，若是逾期過久，人事上難免沒有變更，設遇有新舊交替，則變更更大，辦理愈覺困難。晉級和待遇人員的數額，最初在獎懲條例中，本沒有規定，銓敘部為補偏救弊起見，特在考績法施行細則修正的時候，對于各機關每次考績晉級的人數，也加了一種限制，就是規定簡任職不得超過現有簡任人員1/3，薦任職不得超過現有薦任人員1/5，委任職不得超過現有委任人員1/7，同時規定應予簡任或薦任待遇人員，也以現任最高級薦任或委任職三年以上者為限，藉此可以稍杜冒濫。不過在1935年年終考績案內有的機關對于晉級人數漫無限制，甚至晉級人員有超過其總員額90%以上的，這種現象太濫。馬洪煥：《舉行全國公務員考績的意義及其應加注意的事項》，《中央周刊》，第472期，1937年5月21日。）按照考績獎懲條例的規定，年考厲行解職人員不得少于各該機關總員額2%，總考不得少于各該機關總員額4%，解職人員的遺缺，以考試及格人員遞補，這一條立法的本意，是在促進新陳代謝的作用，淘汰不稱職的人員，登庸新進的人才，這在道理上既不為苛刻，并且就行政效率上說，也可逐漸增高，實在是嚴密行政機構，促進行政效率的一個重要政策，不過在考績法令未實施以前，各機關所舉行的考績或考成，大多有獎而無懲，所以許多不稱職的公務員，仍得以側身其間，而智能超越，才行優異的人士，反無路登庸，……1935年年終考績各機關考績案中依法淘汰的固然很多，可是沒有實行或者實行而不徹底的，也是不少。

馬洪煥：《舉行全國公務員考績的意義及其應加注意的事項》，《中央周刊》，第472期，1937年5月21日。）以上是國民政府對第一次考績的總結。

針對第一次考績獎勵人員太多太濫的情況，1936年12月25日，國民政府公布《修正公務員考績法施行細則》規定，各機關考績晉級人員，簡任職不得超過現有簡任人員1/3，薦任職不得超過現有人員1/5，委任職不得超過現有委任人員1/7。社論：《厲行考核淘汰庸劣》，《銓政月刊》，第2卷，第3期，1948年3月15日，藏于第二歷史檔案館，全宗號：二七，案卷號：688。）規定了晉級的比例之后，以后其他年度的考績中，公務員晉級人數占當年參加考績的公務員總數的比例是否符合國民政府銓敘部規定的比例呢？我們可以來考察一下：

表格來源：1935-1940年考績見第二歷史檔案館藏：《銓敘部統計年報（1941年）》，全宗號：二七，案卷號：785；1944-1946年考績見第二歷史檔案館藏：《國民政府主計處統計局1947年銓敘部銓敘總報告》，全宗號：六，案卷號：4628。表中比例及平均數為筆者所計算，本表中的晉級包括晉級、晉級兼獎章、晉級存記、晉級存記兼獎章及升等人員（因為升等往往伴隨著晉級，故也包含在內）。

從表格2可以知道：國民政府有關部門對第一次考績即1935年的公務員考績情況進行了批評，并制定了相應的限制晉級人員比例的要求，但如果把1935年的考績和該年以后的考績稍加對比即可知道，1935年以后的公務員考績晉級的比例基本上是年年增加，而且都要比第一次考績晉級人員要多，也就是說，越禁止越多。具體來說：簡任職公務員的晉級比例最高的是1938年地方普通公務員考績、1939年地方普通公務員考績、1939年外交人員考績、1940年中央公務員的考績，為100%，最低的是1944年地方普通公務員考績，為0，但其簡任職只有一個公務員參加考績，簡任職公務員的晉級平均數為55.32%，高于規定數33%的22個百分點，是規定比例的1.68倍。薦任職公務員晉級比例最高的是1935年地方公務員考績，為74.73%，最低的為1939年司法人員考績，為25%，薦任職公務員晉級平均百分比為53.39%，高于規定20%的34個百分點，是規定比例的2.67倍。委任職公務員晉級比例最高的是1944年地方公務員考績，為100%，最低的1935年中央普通公務員考績，為21.1%，委任職公務員晉級平均比例高于規定數40個百分點，是規定比例的3.96倍。

因此，基本上可以這樣說：國民政府的公務員考績，無論是戰前還是戰后，也不管中央公務員還是地方公務員，抑或普通公務員及特別公務員（司法外交類），還是簡任職、薦任職、委任職公務員，在以上考績的過程中，就晉級人員比例來說，基本上沒有按照考績法規的要求比例來操作，晉級人員的比例有五次居然達到了100%。而且，我們從上面的數字分析可以看出，高級公務員即簡任職公務員和低級公務員即委任職考績情況最濫，都有100%晉級的。而委任職公務員的考績糟糕情況尤其突出，其晉級人員的比例要遠遠高于簡任職和薦任職公務員。如果就國民政府整個公務員的考績情況來分析，既然晉級人員比例都超過了各自參加考績人員的一半以上，我們也可以說國民政府公務員的歷次考績中，差不多有超過一半以上的人都要晉級。可見國民政府公務員的考績確實是“自己監督自己，自己給自己加薪”了。

再考察一下國民政府考績的淘汰人員比例，是否達到規定的年考淘汰2%，總考淘汰4%（總考基本未實行）：1939年國民政府公務員考績懲處的比例約為0.4%；1940年不合格人員僅2人，占當年參加考績總數的0.4%；1941年不合格比例為0.7%；1945年不合格比例為0.7%；1946年不合格比例0.03%；由以上比例可以知道：國民政府考績的淘汰人數比例最高的也僅僅是0.7%，最低的居然只有0.03%，最高的比例即使四舍五入也只有1%，根本談不上淘汰2%！

那么，國民政府時期的各省銓敘機關統計的考績情況又如何呢？本文以廣西、江西、河南為例進行說明。根據1948年廣西省政府公務員考績表可以知道：當年廣西省政府薦任職公務員參加考績的總人數有829人，最高分數93.25分，最低分69分。頒發獎狀的有5人，留級的有2人，其余的822人全部都晉級

第二歷史檔案館藏：《廣西省政府公務員考績表（1948年）》，全宗號：二七［4］，案卷號：776。）。這與其說叫考績，倒不如說是集體升官發財。再比如，1940年江西省政府秘書處、財政、民政廳當年參加考績的有45人，留級的3人，獎狀的有1人，其他全部都是加俸、晉級。沒有人不合格。第二歷史檔案館藏：《江西省政府秘書處財政民政廳等公務員考績清冊（1930-1948）》，全宗號：二七

［4］，案卷號：7529。）河南省政府財政廳1942年對后方各縣縣長的年終考績情況是：39個縣長，最高分86.1分，最低分63.6分，60分以上不予獎懲的9人，70分以上22人，80分以上的8人。1943年建設廳參加考績的公務員有26人，獲獎狀的有1人，其余25人差不多都是晉級。

1946年財政廳參加考績人數35人，獲獎狀的有5人，30人大部分都晉級。第二歷史檔案館藏：《河南省政府關于財政建設廳現任公務員考績成果訓令（1943-1948）》，全宗號：二七［4］，案卷號：6611。）可見，無論是國民政府銓敘部主持的公務員考績還是各地銓敘機關主持的公務員考績，都不過是“五十步笑百步”罷了。

第三，國民政府考績機關在有限的考績過程中，“官本位”、“關系效應”和“趨中效應”的存在使考績效果打了折扣。

國民政府的薪俸制度有一個突出的特征就是“官本位”。這種理念滲透進了國民政府的公務員考績制度中。以國民政府1935年公務員考績為例，當年考績人員中，中央公務員晉級者2373人，地方公務員中晉級者1412人。中央公務員晉級者的數量是地方公務員晉級者的1.68倍。1938年公務員參加考績人員中，中央公務員晉級者為447人，地方公務員晉級者為219人，中央是地方公務員晉級人數的2.04倍。1939年，國民政府中央公務員晉級者949人，地方公務員晉級者僅172人，前者是后者的5.52倍。從以上考績結果看，中央公務員晉級者往往是地方公務員晉級者的倍數：最低倍數為1.68倍，最高倍數居然達到5倍以上。這種現象有些不太正常。在國民政府公務員群體中，占大多數的往往是中低級公務員，也就是地方公務員，當然也包括少部分中央公務員中的級別較低者，中央公務員的絕對數量應比地方公務員的絕對總數量要少，但是在考績中，中央公務員晉級數量卻超過了地方公務員，也就是說，人數少的，晉級反而多于人數多的。

優異的成績往往被高級官員所攫取。可見由于官本位的影響之深。③

社論：《厲行考核淘汰庸劣》，《銓政月刊》，第2卷，第3期，1948年3月15日，藏于第二歷史檔案館，全宗號：二七，案卷號：688。）考績優秀的公務員出國考察或者進修，與基層公務員基本無緣，因為該法規規定只有高級公務員，準確地說只有市政府一級的公務員才有資格參加競爭。這又明顯有悖于孫中山提倡的平等、民主思想，因為按照國民政府公務員進修的規定，優秀公務員只能產生于市政府以上的公務員群體中，基層公務員中就沒有優秀人才。這就有些荒謬了！所謂的進修、出國考察成為了高級公務員的一種權力壟斷，而喪失考績的本意。

另外，“關系效應”和“趨中效應”也存在于國民政府公務員考績過程中。在績效測評過程中，有的考評者對與自己關系親近的被考評者，給予較高的評價；相反，對與自己關系疏遠隔膜的被考評者，則評價較低。背離了績效測評的客觀標準。國民政府時期，一個政府官員的調任，往往隨著一大批新人的上任，在當時即使一個縣長的更換，也可以讓百余職員忐忑不安，原因就在于這些人都是舊任縣長的親戚和朋友，那么所謂的考績結果就可想而知了。《縣長換了新人職員都作歸計》：《中央日報》，1949年3月30日，第三版。）因此，連國民政府主辦的《銓政月刊》中也承認，“任用從寬，考績從嚴”從來沒有被嚴格執行過。③

再有就是“趨中效應”。該效應在績效考評中的表現是，考評者對被考評者的評價心中無數、舉棋不定，對好中差感覺模糊、沒有把握，難以恰如其分地區別被考評者的素質優劣和才能高低，結果導致績效考評結果相對集中于一個折中的分數段。該效應貌似公平，實質上導致績效測評結果良莠不齊、真假難辨的局面。例如表3中對公務員考核的評語，很難進行優劣的判斷。

表格來源：第二歷史檔案館藏：《最高法院及行政法院公務員考績清冊（1947-1948）》，全宗號：二七，（4） 案卷號：280 。

“在中國行政機關做事，可算是無‘是’‘非’。官吏的進退與升調與他辦事的成績再無甚么關系。他們很少有振作的機會，因為工作的好壞，沒有絕對的是非，他們便覺得無振作的必要”。陳孝直：《行政人員的保障》，《中央日報》，1935年7月12日，第三版。）總之，由于多種因素的影響包括宗法、姻親政治的影響，社會門閥勢力強盛，裙帶成風、官本位的盛行等，國民政府的考核很難發揮實效，往往流于形式，導致勞逸不均，賞罰不明，“徒糜公帑”而已。

三 國民政府公務員考績制度之影響：

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國民政府公務員考績制度的虛化，不僅使國民政府時期有限的、脆弱的財政負擔加大，而且，也加劇了國民政府吏治的腐敗，加快了其滅亡的速度。

首先，考績制度虛化的直接結果就是加重了當時脆弱的財政負擔。從上文可知，早在1936年12月25日，國民政府公布的《修正公務員考績法施行細則》就規定，各機關考績晉級人員，簡任職不得超過現有簡任人員1/3，薦任職不得超過現有人員1/5，委任職不得超過現有委任人員1/7。但經過筆者的深入考察，國民政府有據可察的歷次考績中，晉級人員的平均比例超過了50%以上，而且有五次居然達到了100%的比例。如此以來，國民政府本已經捉襟見肘的財政負擔更加不堪重負。以1946年為例：國民政府公務員的平均月薪俸為：中央公務員232927元，省級機關公務員131362元，縣級公務員98414元。中央地方公務員的平均月薪俸為154234.3元。

國民政府主計處統計局編：《國民所得估計方案及其說明1946》，藏于第二歷史檔案館，全宗號：六，案卷號：4639，表44、45，第21頁。）1948年全國公務員人數在前文估算為830084人，按照以上我們計算的晉級、加薪、發獎金的比例，1946年公務員中要晉級（晉級為間接的加薪）、加薪、發獎金的總人數為498050人，第二歷史檔案館藏：《國民政府主計處統計局1947年銓敘部銓敘總報告》，全宗號：六，案卷號：4628，第201-207頁。）每個公務員假設加薪一個月，則1946年國民政府公務員經過考績，在年終要多發65424896645元。這個數額占1946年國民政府財政總收入19791億元的3.31%，占同年財政總支出的1.12%。這就是國民政府公務員的考績過程中，過多的公務員加薪、晉級、發獎金對財政和社會的負擔的明證！尤其是在戰后國民政府公務員的隊伍數量急劇增加時，這種負擔就更加嚴重！

其次，國民政府公務員考績制度的虛化，也加劇了其吏治的污濁。本來，實行考績制度的宗旨之一就是優勝劣汰，鼓勵和獎勵優秀人才，淘汰刪除劣庸之輩，但國民政府卻濫用晉級、加薪的規定，從而導致“人人優異、個個獎金”，使優秀者、突出者得不到真正的鼓勵，落后者得不到應有的懲罰和鞭策，從而使考績制度虛化，考績制度的虛化構成國民政府吏治腐敗的內部制度因素之一。

從實踐層面來看，政府一時一地之法令，可以反映出當時當地貪污腐化的狀況、程度，以及政府反貪的決心和力度。《中華民國國民政府公報》和《國民政府監察院公報》中數量浩繁的命令、懲戒令，皆可歷歷見諸時情。1939年2月17日和6月2日，由國民政府主席林森和行政院院長孔祥熙、立法院院長孫科、司法院院長居正、考試院院長戴傳賢、監察院院長于右任先后聯名簽發了兩份反貪訓令。兩份訓令，聯系當時情況，我們可以看出以下情形：第一，1939年上半年，不包括這一時期所頒行的吏治方面的其他法規和命令，僅此兩份訓令，一個頒行于2月中旬，一個頒行于6月初，如此密集的頻率，如此高的規格，說明貪污狀況已嚴重到了一定的程度。第二，抗戰時期，到1939年戰局雖已進入相持階段，但畢竟戰事仍頻，假如后方吏治過于腐敗，民不聊生，那么必然導致后方不穩，影響前方對日作戰，這比和平時期貪污腐敗所造成的對政權存亡的威脅更為直接。故此，國民政府不得不密切注意吏治清明程度的動向，以期能隨時加以糾治。邱濤：《中華民國反貪史—其制度變遷與運行的衍異》，蘭州大學出版社，2004年1月第一版，第192-194頁。）而且，根據筆者在第二歷史檔案館和湖北省、四川省、重慶市等檔案館查詢的資料來看，國民政府時期的公務員因為違法犯罪被檢舉、揭發的案例俯拾皆是，怎么可能年終考績絕大多數都合格而沒有人被淘汰呢？這只能說明考績對這類公務員采取了包庇政策罷了。

回想孫中山就任臨時大總統時，非常重視人才的選拔，他甚至認為，清朝政府腐敗的重要原因之一就是人才選拔不當，致使吏治失控，加速了其滅亡，“滿清末年，仕途腐敗，已達極點。親貴以賄賂招誘于上，士夫以利祿市易于下。奔競弋謀，相師成風，脂事突梯，恬不知恥。以致君子在野，自好不為。事無與治，民不聊生，踵循不俊，以底滅亡”。民國成立后，百廢待舉，正是整肅吏治的大好時機。所以他一再告誡內務總長一定要在人才選拔上慎之又慎，絕不可有輕慢之心，再步清朝滅亡的后塵。孫中山：《令內務總長慎重用人文》，1912年3月20日，《孫中山全集》（第二卷），中華書局，1982年7月第一版，第258頁。）蔣介石領導的南京國民政府，背棄中山先生的三大政策，導致其滅亡，在吏治方面，遺棄了中山先生的告誡。

作者單位：華中師范大學政法學院

責任編輯：黃曉軍