扶貧開發重點工作的有效性討論

[提 要]本文對我國扶貧開發工作中整村推進#65380;勞動力轉移培訓和產業化扶貧的有效性進行了論述，并就扶貧開發方式的調整提出了政策建議#65377;

[關鍵詞] 扶貧開發;農村發展;有效性

2001年以來，我國農村扶貧開發確定了整村推進#65380;勞動力轉移培訓和產業化扶貧三項重點工作#65377;這些重點工作的有效性如何以及今后如何進行調整，是關系到未來我國農村扶貧開發走勢的一個重要問題，本文擬對我國過去幾年實施整村推進#65380;勞動力轉移培訓和產業化扶貧三項重點工作的有效性問題進行簡單的討論，并對農村扶貧開發方式的調整提出相應的政策建議#65377;

一#65380;整村推進扶貧開發的有效性

整村推進扶貧是對過去以縣為單位的分散#65380;單一扶貧方式的一種揚棄#65377;其目標是希望將扶貧目標從縣下移到行政村或自然村一級，同時將扶貧資源在某一具體時段集中投放到少部分貧困人口集中的村，全方位消除這些村致貧的約束，實現小區(貧困村)全面徹底擺脫貧困#65377;從近幾年的整村推進扶貧工作實施情況來看，除了財政扶貧資金(原發展資金)以外，以工代賑資金和扶貧貼息貸款都沒有真正實行投資目標下移到村一級的調整#65377;由此直接導致的一個問題是真正進入村的資金數量較少，每個村3年的投入只在30萬元左右#65377;

由于到重點村投入的資金少，而實現一個村脫貧和走向小康所需的實際資金遠多于現在的投入，在參與性選擇項目的條件下，多數村級規劃實際上演變為如何將有限的少量資金優先安排村里多數人能夠受益的基礎設施項目#65377;從國家統計局提供的數據來看，2002-2005年扶貧工作重點村基礎設施狀況確實有了比較明顯的改善#65377;

由于投入少，且資金多用于基礎設施項目，重點村農民收入增長雖略快于重點縣，但仍遠落后于全國平均水平，也比重點縣的非重點村要低#65377;值得注意的是，即使是重點村所實現的農民收入增長，也有一部分是由于基礎設施投資所直接帶動的，并不一定具有可持續性#65377;一般來說，基礎設施投入中約有20%左右用于勞務報酬，也就是說重點村在3年中約可從基礎設施投入中受益6萬元左右，人均可增收40元左右#65377;從這個意義上說，整村推進在實現重點村農民增收方面并沒有可以監測到的效果#65377;同樣值得注意的是，由于重點村選擇過程中存在的技術困難(村級貧富程度評價比較復雜)以及鄉村間的利益博弈，所選擇的重點村也并非能夠覆蓋重點縣全部最窮的村，更別說覆蓋全部貧困和低收入人口#65377;將全部財政資金投入重點村，是否會導致重點縣未被納入重點村的村和農戶的發展機會受限，同樣是一個需要注意的問題#65377;

當重點村的主要干預僅僅或主要局限于基礎設施時，扶貧部門實際只是起一個規劃和監督的作用，項目的技術方案設計和實施都得仰賴其他專業部門，這樣一種方式究竟是否具有合理的社會成本效益，需要進行嚴肅的評估#65377;

二#65380;勞動力轉移培訓扶貧

為貧困地區具有勞動能力的貧困勞動力提供技術培訓#65380;幫助他們轉移到外地就業，以增加貧困地區勞動力的就業機會#65380;增加貧困和低收入農戶的收入，是勞動力培訓扶貧設計的初衷和目標#65377;以幫助貧困地區勞動力轉移培訓就業為己任的“雨露計劃”實施幾年來，在貧困地區完成了數目不小的培訓任務，如2006年統計完成培訓人數超過100萬人#65377;但是從監測情況看，重點村和重點縣這幾年外出就業勞動力人數的增長，都落后于同期全國的平均水平#65377;2002-2005年重點村和重點縣外出勞動力所占比重分別提高了4.21和3.76個百分點，同期全國平均提高了6.82個百分點#65377;在這期間重點縣和重點村通過政府和單位組織輸出勞動力所占比重僅僅提高1個百分點#65377;重點縣和重點村組織輸出勞動力所占比重僅到全國平均水平的一半#65377;不僅如此，重點村和重點縣來自勞務輸出的收入增長速度也大大落后于全國平均水平#65377;2002-2005年全國農村外出務工收入平均增長了53.94%，而同期重點村和重點縣分別僅增長31.16%和25.39%#65377;

這些數字未必能夠完全反映勞動力轉移培訓扶貧工作的實效，因為重點縣和重點村勞動力素質較低，可有效輸出的勞動力比重也相應較低#65377;但是從一些地區調查的情況看，貧困地區勞動力轉移培訓確實存在一些技術性和制度性問題#65377;總體來說，扶貧部門在技術培訓和勞動力就業市場和信息方面不具有任何優勢，在培訓人員和實際就業人數的監測方面，也沒有可靠的方法來避免委托或代理部門的舞弊或不當作為，同時由于培訓補貼標準較低，培訓機構合作的激勵也不足#65377;

三#65380;產業化扶貧

產業化扶貧最初的設計是通過支持貧困地區依托當地資源#65380;服務或帶動當地貧困和低收入農戶增收的龍頭企業的發展，來解決貧困地區小規模農業生產發展面臨的技術#65380;市場#65380;信息和資金制約#65377;這種有些超前的設計，本身無可厚非#65377;但是由于貧困地區真正具有相當規模的能夠對所在地區具有帶動作用的龍頭企業數量極少#65380;管理水平也比較低，列入國家和省級扶貧龍頭企業的企業，真正能夠通過產品#65380;技術來帶動貧困戶和低收入戶發展的企業并不多#65377;而且沒有有效的方法來確保國家對龍頭企業支持所產生的效益流向目標人群#65377;從一定意義上說，產業化扶貧可以在一定程度上幫助扭轉扶貧貼息貸款用于生產性投入比重減少的趨勢，為貧困地區未來的發展培育產業帶頭人#65377;但理性地說，產業化扶貧目前仍是一個早產的嬰兒#65377;如果要保留的話，最好能將之與貧困地區其他農業產業化項目整合起來，由專業部門來進行管理，扶貧部門主要扮演規劃#65380;監督所產生效益分配的問題#65377;

四#65380;政策建議

基于農村低保政策的全面推開和逐步付諸實施以后農村扶貧形勢的變化以及前面對現行扶貧方式的分析，特提出以下政策建議:

1#65380;修正農村扶貧開發的目標#65377;2000-2006年占我國農戶總數20%的低收入戶人均純收入增長了46%(其中政策性支出減少和政策性收入增加貢獻了近1/3)，比收入最高的20%高收入農戶少增長20個百分點，收入差距顯著拉大#65377;2006年底層20%低收入農戶的人均純收入僅能支付他們當年生活消費支出的72%，也就是說平均每戶需要通過其他方式(如借貸#65380;變賣家產#65380;動用以前積蓄等)再籌集到2034元才能彌補生活消費支出的虧空#65377;從縮小農村貧富差距#65380;穩定農村社會秩序#65380;建設和諧農村的角度看，政府都需要正視這部分人的收入增長和福利改善問題，并將其作為新時期農村扶貧開發的新的目標#65377;這部分農戶中的絕大多數都很難依靠自身的力量參與全國或地區的經濟循環，很難從全國經濟增長中直接收益#65377;因此，可以考慮將新階段農村扶貧開發的目標修正為幫助那些不能通過就業或產品等形式直接從經濟增長中受益的農戶改善福利條件，逐步達到穩定的小康水平#65377;這樣調整雖然仍有些泛，但一方面可以將扶貧與帶有分配性質的增長促進政策或發展援助政策的目標分開，另一方面也可以為開發性扶貧確定一個相對比較清晰的工作邊界#65377;

2#65380;具體化農村扶貧的對象#65377;具體的建議是將農村低保的對象從過去很難具體確定的絕對貧困人口(或人均純收入多少元以下的人口)改為因殘#65380;因病或年老等因素喪失勞動能力的人口;開發性扶貧的對象則改為家庭成員雖具勞動能力但既沒有一人從事穩定的非農就業(勞務輸出或在當地就業半年以上)也沒有成規模的商品農產品生產的農戶，或簡稱為自給自足的小農#65377;

3#65380;創新開發式扶貧的方式#65377;如果扶貧目標和對象作了調整，開發式扶貧的方式也必須進行創新#65377;

第一，采取針對性的措施，幫助有條件的低收入農戶擴大參與全國經濟循環#65380;從全國經濟增長中直接受益#65377;現行的勞務人員培訓和產業化扶貧的政策可繼續保留，但政策實施需要調整#65377;至少在貧困縣可將目前由不同部門實施的就業培訓和農業產業化的資金和項目整合起來，由扶貧辦與地方勞動#65380;農業#65380;計劃等部門一起制訂計劃#65380;確定確保窮人受益的具體方式并對結果進行監測和監督，而由具體專業部門負責實施#65377;為了保證扶貧辦能夠真正參與到規劃#65380;監督中去，確保貧困和低收入農戶的利益不會被弱化，至少在重點縣一級可以考慮由一名副縣長兼任扶貧辦主任，這樣在與其他強勢部門協商時，貧困戶和低收入戶的利益能夠保障#65377;當然，更重要的是要創新窮人受益的方式，尋求有效方法使調整后窮人的利益不被侵蝕，諸如培訓券#65380;產業券(股)之類的方式，都可以進行探討#65377;

二，設計并實施“小農支持計劃”#65377;針對具有勞動能力但既沒有一人從事穩定的非農就業也沒有成規模的商品農產品生產的農戶，設計可使他們受益的金融#65380;技術#65380;信息服務#65380;家計管理#65380;組織支持和財政資金支持政策，幫助這類小農將現在小而全的低效農戶經濟轉變為小而較專的高效農戶經濟，提高生產效率，較大幅度地增加收入#65377;

第三，在農村較廣泛地采取類似“以工代賑”方式建設和改善社區基礎設施，為低收入農戶提供就業機會#65377;這可以結合社會主義新農村建設來進行，它一方面可改善制約農村社區發展的道路#65380;水利等基礎設施，另一方面通過確定最大可能的勞務報酬比重和略低的工資標準使不能外出就業的農戶增加收入#65377;

第四，建立公共項目和公共政策的貧困影響評價制度，確保公共項目和公共政策的實施不損害窮人的利益或者能夠獲得必要的補償#65377;

[作者簡介]吳國寶，男，中國社會科學院農村發展研究所#65377;

[責任編輯:徐永祥]