“慈善超市”政策評價

[摘要]“慈善超市”面臨的發展困境是多種因素綜合作用的結果，從宏觀政策的角度分析，主要有以下幾方面問題：政府過于注重動員社會捐助的積極性，而忽視對“慈善超市”輸出端問題的解決，造成“捐”與“助”的失衡；對“慈善超市”的功能和性質定位模糊不清，使得“慈善超市”在組織形式與實際運作邏輯之間存在明顯的矛盾；過分渲染“慈善超市”的社會效應，缺乏市場觀念和成本概念，“慈善超市”造血功能不足；采取“單位”內部動員和宣傳的方式，制約了“慈善超市”知名度的提高；缺乏一個宏觀的指導意見，使得“慈善超市”管理混亂；忽視義工隊伍建設的重要性，“慈善超市”人手緊缺。這些政策層面上的不足，制約了“慈善超市”的長效發展。

[關鍵詞]慈善超市；政策因素；社會救助

[中圖分類號]C913.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2008)02-0133-05

2002年7月，遼寧省創新建立了中國首家“扶貧超市”，改變了傳統的“你捐我受”的被動救助方式，實行“你提需要，我來捐助”的菜單式服務，發揮了捐助和被捐助者兩個方面的主動性，取得了較好的社會效果，并得到胡錦濤總書記的批示：這是城市扶貧的新事物，可選擇幾個城市進行試點，總結經驗，不斷完善。2004年7月，民政部下發《民政部關于在全國大中城市推廣建立“慈善超市”的通知》，要求各地統一思想，提高認識，因地制宜，積極探索，在大中城市逐步推廣“慈善超市”。2004年9月，民政部又下發《關于加快推廣“慈善超市”和做好今年“捐助月”工作的通知》，要求各地認真學習領會中央領導通知指示精神，加快推廣“慈善超市”進程，并轉發了《遼寧省“扶貧超市”管理辦法》，供各地參考。

“慈善超市”在建立之初，得到了政府和社會各界的大力支持，大都是“紅紅火火”，但在經過一段時間的運營后，部分“慈善超市”出現難以為繼的現象，各種矛盾不斷凸現，制約了“慈善超市”的進一步發展。為了解現狀，發現問題，促進“慈善超市”的良性發展，2007年9月，民政部下發了《民政部辦公廳關于開展“慈善超市”情況摸底調查的通知》，筆者作為調研員參加了上海、武漢和成都三地的調研工作。在實地考察的基礎上，反思過去，筆者認為，“慈善超市”在政策層面上存在以下幾點不足：

一、宣傳內容有待擴展(“捐”和“助”的失衡)

民政部下發的《通知》中都要求開展宣傳活動，但往往是著眼于動員社會捐贈的積極性，以解決慈善超市貨源的不足。換一種思維看慈善超市，它的良性運營不僅需要充足的貨源，也需要相當的客流量。慈善超市要走市場化的道路，增強自身的造血功能，沒有一定的客流量，也難以實現。調研過程中，不少超市的管理者反映，除糧油外，其他捐贈物資，尤其是衣被，發放困難。衣物的堆積，成為超市最為頭疼的事情。如此看來，不能籠統地看待當前慈善超市貨源緊張的問題，某些貨源不是不足，而是盈余。如何讓盈余的物資流動起來，關系到慈善超市的運營狀況。

美國的LDS慈善超市，95％的物資來源于社會捐贈，而其中的95％是個人或者家庭捐贈，只有很少一部分是企業捐贈。在捐贈的物資中，小型家電占35％，衣被占40％。LDS慈善超市為二手貨超市，賣的東西沒有質量保證，人們都知道壞了可以換，但不能退。LDS慈善超市經營70多年來，沒有政府的撥款，但每年的盈利都很不錯，在美國西部有很高的知名度，光顧這個二手超市的除了貧窮的人以外，還有一些人是來選購物有所值的商品，他們不認為二手的東西不好，不認為別人穿過的衣服不能再穿，也不會因為物品不能退貨而與超市理論，因為這里的東西比別的地方要便宜很多，人們很熱心來這里選購商品。所以，LDS慈善超市經營得很好，不僅僅因為超市有充足的貨源，還因為客流量得到了保證。即是說，一個慈善超市經營狀況如何，取決于慈善超市的輸入端和輸出端兩端是否流暢，只解決輸入端的問題，而輸出端是阻塞的，即使有了充足的貨源，慈善超市也未必能夠做到運轉良好。

反觀中國的慈善超市，從2002年7月遼寧省沈陽市建立中國首家扶貧超市以來，慈善超市已經有了5年多的歷史，但大部分慈善超市在經歷了開業之初的“紅紅火火”后，便陷入了苦苦掙扎的境地。究其原因，多數專家和負責人都傾向于把慈善超市貨源的不足作為超市運轉不暢的首要因素，因此，縱觀多年來政府關于慈善超市的文件，幾乎每個文件都會花掉大量的篇幅要求加強宣傳，動員社會捐助的積極性，以此來解決慈善超市貨源不足的問題。誠然，貨源是慈善超市運轉流暢的首要因素，“巧婦難為無米之炊”，加強宣傳，保證超市的“源頭活水”，是慈善超市發展運營的重要工作，但在部分貨源，如衣物和二手家電等充足的情況下，如何解決它們的銷路問題。應該是今后慈善超市宣傳工作的另一重要內容。

二、慈善超市功能和性質定位的缺失

1 功能定位的缺失

如何給慈善超市一個合理的定義，對慈善超市的功能該如何界定，看似一個簡單的問題，卻關系到慈善超市未來的發展之路是否平坦。目前中國慈善超市的運營狀況參差不齊，不否認有成功的案例，但總體發展狀況并不如意。當然形成這種局面的因素是多樣化的，而慈善超市功能定位的模糊應該是其首要因素。慈善超市在中國已有5年多的歷史，5年多來，由于沒有一個明確的功能定位，各地慈善超市出現功能紊亂的現象。

從社會捐助的發展史看，慈善超市是經常性社會捐助和扶貧濟困活動發展到一定階段的產物，是對經常性社會捐助活動實現形式的一種創新，它的運營和發展依賴于社會捐助。2004年9月，遼寧省民政廳出臺了《遼寧省扶貧超市管理辦法》，其中第二條寫道：本辦法所稱扶貧超市，是指以經常性社會捐助站(點)為依托，以解決城市特困居民臨時生活困難為目的，以有針對性地募集和發放為主要形式的經常性社會捐助和社會救助機構。因此，慈善超市本來的功能應該是動員和整合更多的社會資源，通過一種人性化的服務方式，幫助困難群眾排憂解難。而慈善超市發展到今天，它的運營狀況卻越來越依賴于政府財政的好壞，自身的功能越來越模糊不清。通過政府出資采購的形式來維持慈善超市，不僅使超市失去了“慈善”之意，其社會效應也在不斷萎縮。《民政部關于在全國大中城市推廣建立“慈善超市”的通知》指出，興辦慈善超市具有兩個方面的社會效應：一是“慈善超市”豐富和完善了社會捐助制度，通過“慈善”超市這個平臺，讓捐助者更直觀地看到捐助效果，擴大了社會捐助參與面，激發了人們扶貧幫困的熱情；二是“慈善超市”為城鄉貧困群眾搭建了一個新的救助平臺，通過人性化的超市運作模式，切實體現了民政部門“以人為本，為民解困”的宗旨，對完善社會救助體系起到了積極的作用。而在當前大部分慈善超市依靠政府出資采購的情況下，政府往往會以“出資”為己任，忽視對慈善超市的宣傳，造成當前慈善超市的知名度不高。如此一來，慈善超市僅僅體現了扶貧濟困的社會效應，而第一個方面的效果卻不甚明顯。

因此，慈善超市要持續發展，首先應該有一個清晰的功能定位，這是最基礎和首要的問題，它關系到我們在何種背景下探索慈善超市的發展模式和運營機制。

2 性質定位的缺失

目前的慈善超市，既不是民非，也不是社團，處于未工商登記狀態，沒有獨立的法人資格，只能依托街道或者社區，缺乏規范化。這種情況下，慈善超市很難走向市場化。首先，貨源和資金難以得到保障。作為捐贈者，奉獻愛心當然要奉獻得明明白白，而一個非法的組織如何能讓捐贈者捐得放心?政府又該如何從國家層面上給予慈善超市以政策上的扶持?其次，客流量難以得到保證。作為顧客，當然更愿意從正規超市購買商品，一旦質量出現問題而訴諸法律時，也有章可循。慈善超市要想走市場化的道路，增強自身的造血功能，不得不考慮客流量的問題，而如此一個身份不明的超市如何同其他超市競爭生存?《通知》中要求各地不斷總結經驗，強化管理，規范運作，完善制度建設。如果慈善超市連自己的性質問題都得不到解決，還談何規范化、制度化。

此外，慈善超市的性質問題，也關系到政府在慈善超市中扮演何種角色。由于政府在性質上沒有給慈善超市一個明確的界定，多年來，慈善超市一直是各地民政工作的一部分，民政部門在其中起了主導作用。雖然民政部在《關于在全國大中城市推廣建立“慈善超市”的通知》中指出：在推廣“慈善超市”工作中，政府可以通過委托、授權、購買服務等形式，充分發揮公益性社會團體和社會志愿者的作用，在政策、管理、經費上鼓勵與扶持公益性社會團體積極參與社會捐助工作，并使之制度化、規范化，但在慈善超市性質還不清晰的情況下，各地政府還只是把慈善超市作為民政工作的一部分。而慈善超市過于依賴政府，勢必會減弱其自身發展的動力，大大減少其獨立運營的空間，并可能產生機構惰性，忽視慈善超市的可持續發展。對比國外，中國慈善超市在組織形式與實際運作邏輯之間存在非常明顯的矛盾，成為制約慈善超市發展的一大瓶頸。

三、過于注重慈善超市的社會效應

在關于慈善超市不多的幾個文件中，每個文件都用了大量的篇幅強調推廣慈善超市的社會效果。尤其是胡錦濤、回良玉等中央領導人批示之后，慈善超市被提升到一個新的高度，推廣的進程也不斷加快。繼2004年7月《民政部關于在全國大中城市推廣建立“慈善超市”的通知》中提出用兩至三年的時間，在全國大中城市普遍建立“慈善超市”后，2004年9月民政部又下發《關于加快推廣“慈善超市”和做好今年“捐助月”工作的通知》，《通知》提出：要爭取用一到兩年時間在全國大中城市普遍建立起布局合理、運行良好的慈善超市網絡。前后兩個通知僅間隔兩個月的時間，而慈善超市的推廣工作卻至少縮短了一年的時間，且要求被大幅提高，不再局限于普遍建立慈善超市，而是要普遍建立布局合理、運行良好的慈善超市網絡。

慈善超市作為一新生事物，得到極高的評價，并獲得中央領導人的肯定和批示。地方政府從貫徹落實民政部要求和學習領會中央領導同志指示精神的角度出發，往往過于注重慈善超市的社會效應，不惜財力，一哄而上，忽視慈善超市的試點工作。所以，慈善超市在建立之初大都紅紅火火，而一段時間過后，又會受到資金的制約，難以為繼。在政府主導慈善超市的背景下，慈善超市更多的是一種“形象工程”，政府把自己的責任僅僅定位于“出資”和困難對象的資格認證，而不是積極探索慈善超市長效發展的辦法。從這層意義上講，各地對慈善超市的重視程度還遠遠不夠，沒有真正把它作為一種社會捐助和扶貧濟困的新形式進行有效的探索，從而沒能推動慈善超市持久、健康地發展。

另外，政府在人力和財力方面的局限性，決定了其無法支撐慈善超市的長久發展，也無法擴大慈善超市的救助面。慈善超市建立5年來，面對其經營過程中出現的問題，我們往往是在政府主導慈善超市的框架下來尋求解決問題的辦法，事實證明，在這種框架下的探索并沒有給慈善超市帶來一條長效發展之路，相反，慈善超市的生存狀況越來越依賴于政府出資的多少。既然如此，政府在慈善超市問題上應有所取舍。在美國，慈善超市一般都屬于民間慈善組織，政府也很少撥款，中國民間組織的不發達和自身的弊端，決定了中國慈善超市不可能完全模仿國外的模式，但轉變政府角色，使政府由操辦者變為推動者，由管理者變為監督者，負責救助對象的資格認證、政策引導，規范超市舉辦單位的行為，制定慈善政策法規及慈善優惠政策，依法監督管理、規范募捐行為，規范使用捐贈款物，維護慈善組織和捐贈人、受益人的合法權益等，把慈善超市經營的具體工作委托或者授權給民間組織實施，充分利用和發揮民間組織專業、靈活、高效的優點，在此框架下討論慈善超市的長效發展，興許會找到一點解決的辦法。

四、宣傳方式和宣傳對象的偏差

民政部《關于加快推廣“慈善超市”和做好今年“捐助月”工作的通知》要求：廣泛動員黨政軍機關、群眾團體、社會團體、學校、企事業單位等各方面的力量，踴躍參與社會捐助，形成扶貧幫困的良好風尚。這個要求表明，目前的捐助活動更多的還是局限于單位內部。通過單位動員和捐助的方式往往起不到很好的宣傳效果，慈善超市難以達到家喻戶曉的程度。而慈善超市知名度不高恰恰是制約其持續發展的重要因素之一。慈善超市從事的是一項社會事業，其發展需要有一種社會氛圍，需要有公民慈善意識和社會慈善價值觀的支撐，而這種氛圍和支撐的形成又需要慈善宣傳的引導。目前，各地慈善超市缺少宣傳規劃，宣傳的力度遠遠不夠，往往是通過一日捐等突擊募捐的方式來籌集物資和資金，致使公眾對慈善超市的了解甚少，多數老百姓甚至還沒有聽說過慈善超市的名字，有的老百姓可能知道有這么個名稱，但并不十分清楚其作用、功能、運作方式，社會的參與度還很低。另一方面，在中國慈善文化尚未形成的條件下，只有雙贏才能調動企業的積極性，而慈善超市由于本身的知名度不高，很難引起企業，尤其是知名企業的直接興趣。美國的LDS慈善超市，之所以能夠運轉良好，很重要的因素是它在美國西部有很高的知名度，已經形成了自己的品牌，很多人會向超市無償捐贈物品，人們也熱心來這里選購商品。

如何提高慈善超市的知名度?僅靠單位宣傳和動員的方式，恐怕難以提升慈善超市的知名度。各級領導應該從思想上真正重視慈善超市，主動而不是被動地關心慈善超市的成長和持續發展，制定切實可行的發展和宣傳規劃，把慈善超市作為社區或者街道建設的一部分，列入社區或者街道規劃，以社區為最小單元，不斷向外輻射，面向普通群眾，加強對慈善超市的宣傳，也許會有所幫助。

五、缺少一個宏觀的指導性意見

在調研過程中，許多民政部門和慈善超市的相關負責人表示：對于慈善超市建立和發展過程中遇到的問題。他們也感到比較困惑，期待國家民政部能在宏觀政策上給予指導。從慈善超市產生至今，民政部只在2004年連續下發過兩個通知，并轉發了《遼寧省扶貧超市管理辦法》，這三個文件旨在推動全國大中城市普遍建立“慈善超市”，其內容更傾向于強調慈善超市的重要性，而對于慈善超市的建設、運作、管理和規范等缺少總體規劃，這直接促使“慈善超市”走上一條偏重數量輕質量的道路，部分慈善超市的萎縮在一定程度上印證了這一點。

任何工作都有其階段性。在慈善超市的推廣階段，追求一定的數量是在所難免的。但在推廣之后，慈善超市應該迅速進入調整整頓和穩步發展階段。2004年9月，民政部下發《關于加快推廣“慈善超市”和做好今年“捐助月”工作的通知》，提出建立“慈善超市”網絡后，在民政部的提倡和大力推廣之下，慈善超市如雨后春筍般在全國普遍建立，到2004年底全國已建成慈善超市1842個，2005年底時增加到3076個，2006年初慈善超市的數量更是增加到了4000多個，推廣速度之快可見一斑。按照《通知》要求和慈善超市的實際推廣情況，從2006年開始，慈善超市的發展應該進入調整整頓階段。在這一階段，應深入調查研究、規范管理、加強制度化建設，在保證質量的基礎上適當增加數量。而究竟如何從宏觀上推動慈善超市穩步發展?如何規范慈善超市的運作管理?相應的階段需要相應的政策指導，從國家層面上講，還存在政策上的滯后和缺失。如：

1 慈善超市的準入制度。即慈善超市具備什么樣的條件才能開業運營，包括承辦主體、規模、選址、資金、物資、人員配備等各個方面。慈善超市要追求質量，必須建立嚴格的準入制度，對于新建慈善超市必須把好關，對于已建慈善超市，應加強相關的資格審查工作，不符合條件的慈善超市須停業整頓。

2 救助對象的確定。慈善超市要規范發展，必須明確自己的救助對象。既不能無限縮小，也不能無限放大。民政部轉發的《遼寧省扶貧超市管理辦法》對扶貧超市的救助對象是這樣界定的：扶貧超市救助的對象是城市特困居民，包括生活出現臨時困難的城市低保戶、低保邊緣戶、優撫對象和因突發事件造成生活困難的居民。從這個界定看，慈善超市是政府社會救助體系的補充，其核心功能是解決政府政策性、制度性、剛性救助之外的其他臨時性、突發性的困難。地方各級政府在文件中多數也是這樣界定的，但在具體操作過程中，由于缺少一套嚴格科學的審核標準，救助對象出現無限放大和混亂的趨勢，這就導致慈善超市的部分救助與低保的救助相互沖突、重合。

3 慈善超市的人員構成。目前，慈善超市的主管人員以兼職為主，具體的工作人員采取臨時招募的形式。這樣一支小規模非專職化隊伍，連超市的日常管理工作都難以勝任。更談不上超市物資的募集。這也使得慈善超市一般都不具有直接接受市民捐贈的權力，所需物資都是通過民政部門的安排，削弱了慈善超市自身動員社會捐贈的能力、動力，限制了慈善超市知名度的提升。

4 慈善超市應否走市場化道路。自身造血功能不足是制約慈善超市長效發展的主要因素之一，那么，市場化的道路能否解決這一難題?近兩年，圍繞慈善超市市場化問題的爭論越來越激烈，歸納起來，大體有三種意見：上海等經濟較為發達的地區認為，慈善超市必須走市場化道路，這也是所謂慈善超市“上海模式”的主要特色；而湖北、四川等地則認為，受貨源、人們的觀念等因素的制約，市場化的道路根本行不通；還有一些地區認為，目前尚不具備市場化的條件，但從長遠來看，慈善超市應該走市場化的道路。激烈的爭論也帶來思想的混亂，從調研情況看，許多地區的民政部門和慈善超市的相關負責人對應否市場化的問題感到相當困惑，這需要民政部在宏觀政策上予以指導建議。筆者認為，人們困惑不解的主要原因在于：目前關于市場化的爭論僅僅是把市場化作為一種行為來理解，如義賣、變現等。但受經濟條件、慈善意識、消費觀念等因素的制約，義賣、變現的效果并不理想，在一些地區幾乎可以忽略不計。如此以來，一方面，從西方國家的成功經驗看，在沒有政府財政支持的情況下，義賣和變現的確是增強慈善超市造血功能的重要手段；而另一方面，目前市場化的這些具體行為對中國慈善超市的貢獻微乎其微。對比之下，爭論和困惑不可避免。實際上，人們在爭論的時候，忽視了市場化的另一層意思，即市場觀念和市場意識。市場化不僅僅是一種行為，更是一種觀念和意識。尤其在中國慈善事業尚不發達、義賣和變現難以實現的情況下，培育市場化的理念才是當務之急，如管理的規范性、成本概念、競爭和品牌意識、供求關系等，只有先解決了這些觀念的問題，才能更好地將市場化的具體行為付諸實施。

六、慈善超市對義工的使用存在問題

民政部《關于加快推廣“慈善超市”和做好今年“捐助月”工作的通知》提出：組建相對穩定并有一定規模的捐助“義工”隊伍，從事捐助宣傳，捐助款物的收集、裝卸、整理、服務、包裝、發運以及“慈善超市”的服務工作。但從調研情況看，除上海等少數幾個城市外，其他城市的慈善超市在義工這一點上做得并不好。從政府的角度講，主要有兩方面的原因：一是政府部門大包大攬，沒有意識到義工隊伍的重要性；二是政府在義工隊伍的建設方面缺乏一個政策指導性文件。因此，關于義工的使用還存在許多問題：第一，如何招募義工。義工不能隨便招募，應充分考慮義工的時間、專業、經驗、能力以及超市的需求和崗位。第二，義工的管理培訓。目前多數地區還沒有把義工的管理培訓費用列人預算，造成義工的使用具有很大的隨意性，管理混亂，不經培訓即可上崗。第三，是否給予義工一定的報酬?第四，義工隊伍是否走專業化的道路?政策的缺失，使得許多問題無法解決，義工隊伍還很薄弱。而反觀美國，義工是慈善超市建設的重要組成部分。以LDS慈善超市為例，其具體做法主要有兩個方面：一是聘用殘疾人或失業人員在超市做工，簽訂勞動合同，用兩到三年的時間對他們進行反復培訓。合同到期后，會幫助他們聯系新的工作。培訓中心在對這些殘疾人或失業人員進行培訓的同時，特別注意幫助這些人樹立自食其力、自給自足的信心。二是招募部分困難對象到超市做幾小時義工，做完工后，可拿走超市的物品作為酬勞。LDS超市的做法實際上是把義工的使用與慈善超市的救助功能結合起來，其兩種做法本身就是慈善超市的兩種救助方式。對比國外慈善超市對于義工的使用，國內慈善超市可以從中得到幾點啟示：第一，慈善超市的救助方式可以多樣化，不一定僅局限于物質方面的救助，通過對部分困難對象的培訓，培養他們的技能，既解決了超市的人手問題，又改變了單純救濟所不能達到的脫貧效果。第二，鑒于目前慈善超市制度的不完善，無法及時掌握部分救助對象的收入變化情況，做到救助對象有進有出，而通過義工的方式，可以不同程度地避免“隱性收入”現象的發生。

綜上所述，慈善超市在政策層面上最大的問題是“捐”與“助”的失衡。查閱有關慈善超市的文件，“捐”占了相當大的比例，而對于如何“助”，如何解決慈善超市的輸出端問題則規定甚少，應加強這方面的探索。

(責任編輯：何 頻)