沖突與和諧：個人權利和國家權力視野下的非關稅壁壘

[摘要]對非關稅貿易壁壘的傳統分析大多選擇經濟學的視角，通過此類措施對社會福利以及個人效用的影響評判其合理性。本文另辟蹊徑，從個人權利和國家權力的角度采取一種不同于傳統的法律詮釋，就國家權力通過非關稅壁壘對社會財富的再分配可能引起的對個人權利的侵犯，指出國家掌握的社會財富分配權的濫用以及對個人權利保護位序的錯亂是非關稅壁壘缺乏正當性的重要原因。為此，政府應盡量少實施涉及個人積極權利和在不同社會利益集團申產生顯著財富轉移效應的非關稅壁壘；對涉及個人消極權利的非關稅措施，則應在承認目標合理性的基礎上，遵循合理的公共決策規則來確定，并重點防范實施中國家權力的濫用。

[關鍵詞]非關稅壁壘；非關稅措施；積極權利；消極權利；國家權力；權利位序

[中圖分類號]DF961 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2008)02-0098-05

一、引言

非關稅措施(Non-Tariff Measures，縮寫為N7Ms)在以前的許多研究中又常被稱為非關稅壁壘(Non-TariffBarriers，縮寫為NTBs)。有學者將非關稅壁壘定義為“除了關稅以外所有貿易保護措施的總稱”。由于非關稅壁壘種類繁多，作此概括性界定亦屬正常。該定義雖確立了非關稅壁壘的貿易保護特征，但仍稍顯籠統和粗略。“非關稅措施”和“非關稅壁壘”兩個概念應做明確的區分。非關稅壁壘不是非關稅措施的同義詞，而是其下的子概念。本文將非關稅措施定義為：由政府或其授權機構以關稅以外的方式實施的，對貨物和服務的國際流動具有一定限制作用的管理措施。非關稅壁壘則為具有貿易扭曲效果，給他國貨物或服務的市場競爭力造成或可能造成不合理損害的非關稅措施。簡言之，非關稅壁壘是具有貿易扭曲效果的非關稅措施。

為什么要以“貿易扭曲效果”作為判定非關稅壁壘的標準呢?這和我國相關法律法規有關。雖然我國正式的法律文件中沒有非關稅措施或者非關稅壁壘的定義，但為了應對“人世”后其他國家利用非關稅壁壘限制我國的出口產品，2002年9月29日我國頒布了《對外貿易壁壘調查暫行規則》。該規則的第3條對“貿易壁壘”的界定使用了“貿易扭曲效果”的表述：

外國(地區)政府實施或支持實施的措施，具有貿易扭曲效果的，符合下列情形之一的，視為貿易壁壘：(一)該措施違反該國(地區)與我國共同參加的多邊貿易條約或與我國簽訂的雙邊貿易協定；(二)該措施對我國產品或服務進入該國(地區)市場或第三國(地區)市場造成或可能造成不合理的阻礙或限制；(三)該措施對我國產品或服務在該國(地區)市場或第三國(地區)市場的競爭力造成或可能造成不合理的損害。

眾所周知，貿易壁壘分為關稅壁壘和非關稅壁壘兩大類，非關稅壁壘的概念可以也應當借鑒貿易壁壘的定義。上述貿易壁壘的定義強調“貿易扭曲效果”，并且以違約性、限制性和損害性作為三大判定標準，這些規定自然也適用于非關稅壁壘。上述規定還表明，合理的貿易限制和對市場競爭力的損害是可以接受的，非關稅措施與非關稅壁壘之間的區別就在于前者具有一定的合理性。

對一項非關稅措施的合理性分析傳統上是考察此類措施對社會福利和個人效用的影響。造成社會總福利水平下降的就屬非關稅壁壘，此外公共選擇以及利益集團理論也為探討非關稅壁壘的成因和利弊提供了有力的分析工具。經濟學分析結論大都推祟自由貿易，反對非關稅壁壘，因為自由貿易能給消費者提供更多的選擇，新增的工作機會足以彌補其他工作機會的減少。

這種分析思路通過衡量效率、財富和效用的客觀變化，避免了對抽象正義所牽涉的倫理標準進行主觀評價，得出的結論是正確的，但其中包含的邏輯推理卻有問題。自由貿易的確能夠比保護主義政策帶來更高的社會總福利，但福利主義分析只是針對一項非關稅措施究竟是增加還是降低了社會福利，或者是配額優于關稅還是關稅優于配額，并沒有看到這些措施中潛藏的侵權問題。否定非關稅壁壘合理性的關鍵在于：所有此類措施都會產生財富從一類人群轉移到另一類人群的社會財富再分配效應，這種轉移如果不是以合理目標基礎上的一致或多數同意為前提，就會侵犯公民的個人權利。侵權發生的根源是政府干涉了進出口貿易的自由，表明非關稅措施的背后隱藏著政府權力與個人權利之間的沖突。本文第二部分將著重討論政府運用手中的權力挑起沖突的合理性與正當性標準。

二、沖突與和諧

應當承認，幾乎世界上每一個政府都能通過法律程序獲得管理對外貿易的合法權力，但并不因此說明他們采取的具體措施都具備正當性。一旦超出政府合理的權限范圍，政府通過非關稅措施管理對外貿易的權力也會失去正當性。那么政府的合理權限范圍是什么呢?政府合理的權限是保護人民包括生存、自由和財產權在內的基本權利。對這些權利的保護屬于政府合理權限范圍的原因在于，每個人都可以從中獲益。倘若政府的行為超出了上述權限范圍，政府很容易獲得某種重新分配社會財富的職能。作為消耗而非產生新的社會財富的機構，政府在履行再分配職能時給一些社會集團和個人帶來的利益，必然要由另外一些集團和個人“買單”。借用亞當，斯密的話，政府這時就超越了“守夜人”的角色，變成了“掠奪者”。最為常見的結果是，從社會大眾手里“掠奪”來的利益分配給了少數利益集團。

任何一項通過國家權力制定的貿易限制措施，不管是關稅、配額還是反傾銷，大都導致國內生產者獲利而由消費者付出代價的格局。如果消費者付出的代價沒有補償或者補償不充分，即便不認為國家進行再分配存在著道義上的缺陷，也難以認定這種貿易限制的正當性。因為，被當今社會認可的大多數再分配方案是把財富從富人手里轉移給窮人，而貿易限制措施則通常是將財富從中產階級手里轉移給國內生產者。這種再分配的結果很難讓人接受。

從法律意義上考察，造成一項貿易限制措施難以接受的原因是，如果一個人因該項措施不能和另外一個人以雙方都同意的價格達成買賣，就意味著至少其中一人的權利受到了侵犯。例如，配額抬高了某種進口商品的價格，使消費者不能購買其首選的商品，那就只能選其次甚至放棄，他的交易權就遭到了侵犯；如果商品價格上升，消費者必須為此多支付金錢，換言之就是要把更多的財產轉移給他人，而又不能從這種轉移中獲得其他補償，他的財產權就遭到了侵犯。

非關稅措施要獲得正當性，被侵權的一方就要能夠從其他方面獲得補償利益。這類補償利益大多是一些超越貿易利益的社會公共利益和長期利益。世界貿易組織允許各成員采取的非關稅措施往往都是以這類利益目標作為正當性基礎的。這些目標或集中規定在ＧATTl994第20條的一般例外和第21條的安全例外之中，或散見于GATTl994的其他條款或相關協議，具體目標包括公共道德、保護人類和動植物生命健康、貴重金屬的進出口、保護環境和自然資源、防止國際避稅等。在滿足這些目標要求的前提下，體現國家權力的非關稅措施和保護公民個人權利的責任之間才能實現和諧統一。

三、個人權利與國家權力視野下的非關稅壁壘

(一)非關稅壁壘與個人權利

以個人權利和國家權力的沖突與和諧為視角，為我們提供了一個異于傳統的分析非關稅壁壘的路徑。在保護個人基本權利的政府和呈現“掠奪者”形象的政府的差別背后，反映出“積極權利”和“消極權利”保護的差異。伯林曾經將個人的權利劃分為積極權利和消極權利。積極權利，也稱積極自由，其特征在于該類權利的實現需要個人的相應作為；消極權利，也稱消極自由，其特征在于該類權利的實現要求國家權力的相應不作為。

個人的消極權利不需要政府主動作為就可以實現，如只要對不同意見不搞大批判，不封鎖消息，不建立審查制度，不查封報刊，不開列禁書，不制裁異端，不以言人罪，不興“文字獄”，言論自由、新聞自由、出版自由的權利就自然而然地實現了。生存權(不被非法殺害)、自由權(不被非法拘押)、財產權(不被非法剝奪)也都屬于消極權利或消極的自由。一個人的正當權利不會因為他人的生命、自由和財產不被非法剝奪而受到損害。積極權利則正好相反，一個人要履行積極權利，就要付出相應的代價，否則其他人的權利會受到侵犯，如一個人不花分文獲得了醫療保健權，必然有另外的人為其付費。

政府對積極權利的干預往往造成社會的“負和”博弈而非“零和”博弈，亦即就全社會而言，付出的代價高于獲得的收益。這是因為通過政治手段形成的財富轉移過程本身是有成本的。社會總體福利水平下降，人們努力工作以創造財富的激勵相應降低，都會減緩社會長期的進步或引發社會停滯。貿易保護主義性質的非關稅壁壘或許會讓國內一部分人暫時保留住工作，但是通過政策、法規所獲得的工作正如醫療保健權一樣，實現的是一種積極權利。一些人擁有這種權利的同時，作為代價，另外一些人的基本權利就會受到侵犯。如果被侵權的是外國國民，在國家之間很可能產生轉移失業的以鄰為壑效應。

權利是利益的外化，利益是權利的內核。履行權利意味著實現利益，這對經濟主體而言是一種激勵，但履行自己的權利應當同時尊重他人的權利，盡可能避免實現自己的利益的同時損害他人的利益。當兩種利益或多種利益相互沖突不可避免時，權利的取舍與平衡實質就是利益的取舍與平衡，取舍的標準需要首先判斷不同權利的相對重要性。不是所有的權利都應等而視之，對利益進行質的評價是可行的，也是必要的。一方面，個人權利有基本權利和非基本權利之分，基本權利高于非基本權利；另一方面，基本權利之間也可能存在差別。例如，健康作為一種基本權利，其位序顯然高于享樂和娛樂的權利；生命權和財產權都是基本權利，不過生命的利益應高于財產的利益。對多數人而言；工作的主要目的是獲取財富。因此，具有基本性質的財產權的位序高于積極權利性質的工作權。非關稅壁壘常以犧牲本國消費者的財產權來換取另外一部分人的工作權，違背了權利位序的正常排列，因而難以符合正當性要求。

(二)非關稅壁壘與政府的再分配權力

進口產品的生產者和消費者以及其他生產者之間形成的權利沖突，實質反映了一國國內不同社會集團間的利益沖突。政府既可能是沖突的始作俑者，也是協調這種沖突的關鍵所在。要協調所有的權利，無論是消極權利還是積極權利，都不得不依賴由公共財政支撐的警察局、檢察院、法院、監獄等政府機構，不受保護的權利是無法交換和實現的。在現實生活中，個人權利之間的沖突與協調往往都離不開國家權力。這就要求對國家權力在協調個人權利沖突時適用的標準做進一步的探討。

探討的起點是權力與權利的關系。權力是不管他人的愿望或通過操縱他人的愿望，將一個人的意志強加于他人的能力。政府之所以擁有強加意志于人的力量，其根源是獲得了公民以明示或默示(特殊情況下)方式的授權。國家權力因此才有了合法的基礎。即便是用武力強行取得的權力，也必須以一定的方式和途徑得到公眾的認同，權利和權力才有可能達成和諧一致。

權力與權利的和諧需要公眾認同，就無法回避一個矛盾。一方面，國家是一頭“利維坦”，源于權利卻又天生孕育著擺脫權利，進而異化為壓迫個人權利的工具的傾向，防范個人權利遭受國家權力的侵犯是擺在每個文明國家面前必須回答的問題。另一方面，單純依靠個人力量無法充分保障個人的自由和權利，每個個人又必須共同讓渡權利形成政府的強制權力，個人在遭受侵權時需要政府權力的救濟，沒有救濟也無所謂權利。這就形成了一個悖論：個人權利的保護離不開政府權力，而政府權力又可能成為壓制個人權利最危險的“怪獸”。

要化解這個悖論，就必須劃定政府權力的邊界，建立有限政府，讓政府內部權力相互制約和相互監督。總體而言，在政治上縮小、限制政府權力，在經濟上縮減國家財政和稅收規模，減輕國民負擔。具體到以非關稅壁壘為代表的貿易保護主義行為，核心問題在于制約政府對社會財富的再分配權力。

政府是否應當享有再分配權力，理論上存在爭執，在實踐中無論發達國家還是發展中國家，政府都在不同程度上進行著社會財富的再分配。再分配權的主體是政府，再分配的杠桿主要是賦稅和轉移支付。政府再分配權力應當滿足社會倫理和政治公平等社會目標的要求，如對孤老殘幼的救濟和補助。從經濟上講，合理的再分配應當是一個帕累托改進的過程，即任何一個人境遇的改善，都不會引起另外一個人福利的下降。從政治上講，再分配意味著政府有責任為收入機會均等化創造必要的條件。

非關稅壁壘產生的財富轉移效應并不符合上述條件要求。表面上，財富從消費者轉移到進口產品的銷售商手中，然而由于進口產品受到限制引發的市場價格競爭不充分，社會財富實際更多是從購買本國產品的消費者轉移到本國生產者手中。國內生產者的境遇得到改善，消費者的福利水平相應降低，社會并沒有實現帕累托改進。其次，生產者也沒有從社會倫理角度需要給予特殊安排的理由。消費者相對而言更具有廣泛性和社會性，更能代表社會公共利益。再者，實證分析表明，非關稅壁壘的貿易扭曲效應不僅沒有能夠為生產者和消費者收入機會的均等化創造必要的條件，反而由于一部分人憑借行政權力“尋租”，通過扭曲市場和間接掠奪社會公眾造成企業之間、個人之間經濟上的分化，引起更大的社會不公。

(三)非關稅壁壘與公共決策規則

非關稅壁壘造成的侵權是在沒有以市場參與者能達成一致的價格買到其想獲得的商品的條件下成立的，這里隱含著政治和經濟決策中的一致同意規則問題。一致同意規則是指所有決策者完全一致地同意某個備選方案，任何不同意的意見都可以否決該方案。意思自治原則實際就是一致同意規則在市場經濟中的一種表現。一致同意規則可以用來評價交易效率。一項交易因個體主觀感受的差異難以進行客觀評價時，最方便和直接的辦法是看當事人各方是否都對該項交易表示同意。如果交易各方都同意某項交易，該交易就是有效率的。非關稅壁壘使數量受到限制或價格被抬高的進口產品的潛在消費者無法實現本可達成的交易，侵犯了消費者的自由交易權，降低了市場的效率。

非關稅壁壘雖然會對個別交易產生潛在的影響，但其所面臨的真正沖突更集中體現在制度選擇層面。如果不從社會各個利益集團參與公共規則的制定和選擇角度來考察，就難以發現非關稅壁壘問題的癥結所在。一般而言，社會不同集團的利益沖突越尖銳，一致同意規則在確定公共規則時的實施成本就越高，也越難以成為公共決策規則。因此世界各國政府決策大都建立在多數同意規則而非一致同意規則之上。如果非關稅壁壘得到社會各個群體一致同意或者利益相關者中的多數同意，都可以視為一項有效率的決策。然而，由于決策規模成本的約束，公共決策不得不通過委托代理來制定和實施。代理鏈的存在，使少數利益集團有機會對決策者進行游說，本應遵循一致同意或者多數同意規則才能實施的非關稅壁壘最終遵循的很可能是少數同意規則。

或許有人會反駁，盡管存在少數同意規則下通過的非關稅壁壘，但市場交易依然是自由的，消費者和其他時候一樣，可以選擇購買也可以拒絕購買本國產品或者進口產品，交易自由并沒有遭到破壞，權利因此也沒有被侵犯。然而，潛在的權利侵害也是侵害，應得利益的剝奪也是剝奪。由于交易自由受到非關稅壁壘的不合理限制，受預算約束的消費者潛在的購買機會被剝奪，消費者本應享有的交易利益受到侵害，經銷商失去本可能做成的生意，這些損失并不低于國內生產者集團通過非關稅壁壘所能獲得的利益。

要避免少數利益集團結合政府官員的尋租行為剝奪多數人的交易機會，就必須真正落實公共決策中的多數同意規則(一致同意規則畢竟只是特例)，這也是保護社會公共利益的必然要求。消費者相對生產者而言，屬于不特定的多數群體，更能體現公共利益，只是由于容易出現“搭便車”，其對國家立法和行政決策的影響力反不如本國生產者組成的少數利益集團。因此，要有效防范非關稅壁壘，就必須提高不特定多數群體對公共政策的影響力。這可以通過加強國內政治的民主，限制和監督行政機關制定行政法規和經濟政策的權力，鼓勵公民參與政治活動，以保護和促進個人權利為宗旨約束政府行為等措施來實現。

四、結語

為了某個所謂支柱產業幾十萬人的就業，讓更多的消費者支付高昂代價，這曾經是在我國習以為常的現實狀況，其實質是把一部分人的財產通過限制進口轉移到另外一些人的腰包里。政府通過“合法”的非關稅壁壘實際或潛在地改變了財產的歸屬和分配，甚至將一部分財產變相轉移到自己手里，很難讓人相信這種做法合乎公平正義的要求。盡管可以用“交易仍然自由”為由來辯解，但依然不能否認貿易扭曲所帶有的機會掠奪屬性。

應盡量少采用涉及積極權利和構成財富轉移效應的貿易保護措施，如配額、反傾銷和保障措施等，此類措施通過世貿組織多邊談判應盡可能地減少和消除。涉及消極權利的措施一般只有在權力被濫用的情況下才會轉化為非關稅壁壘，因此重點應放在防止這類措施實施中的國家權力濫用。這一結論對完善非關稅措施的相關立法和執法有重要的指導意義。我國海關在1980、1990年代制定和頒布的(進出口貨物海關審價辦法)中就曾不恰當地擴大自由裁量權，為自己謀取權力最大化。人世后，受世貿組織規則的約束，海關又不得不在2002年頒布的新審價辦法中對此進行了大幅度的修訂。

非關稅壁壘所產生的再分配效應，給公民的財產和交易自由造成潛在影響，這種影響甚至超越了國界，我們必須認真防范此類措施的負面作用和反作用，高度重視行政部門在改革轉軌過程中存在的權力膨脹傾向，消除政治決策中以少數同意規則取代多數同意規則進而破壞商品交易中一致同意規則的傾向。

當然，也不能簡單地把所有非關稅措施都視為不合理的貿易限制行為。政府可以基于合理的社會目標實施一些非關稅措施，如世界貿易組織規定為保護人類與動植物生命、健康可以對進口產品進行檢驗檢疫，從宗旨上看就是必要的。盡管這種措施常常也會產生貿易限制作用，但基于其保護的個人權利(生命和健康權)的位序高于自由交易權，應當承認其合理性。只要嚴格防范這些措施被濫用，完全可能把由此產生的財富轉移效應控制在可接受的范圍之內。

從薩伊(1767-1832)時代起，主流經濟理論就堅持非關稅壁壘得不償失地犧牲了消費者、出口商和一部分下游生產商的利益。但問題并不這么簡單，對非關稅壁壘的認識需要從法律權利角度進行新的解讀，每個人的生存權和財產權都是平等的基本權利，每個人實現這些權利的機會也應是平等的，而帶有再分配性質的非關稅壁壘利用權力強制將一些人的財產實際或潛在地轉移到另外一些人的手里，破壞了每個人天然的自由處置自己的人身、財產和以自己的意志去作不損害他人的任何事情的權利。不過，有意思的是，法學和經濟學分析非關稅壁壘路徑的相歧并不影響結論的一致性。

(責任編輯：何進平)