論行政主體在防災減害中的責任

[摘要]防災減害工作的意義在于維護公共利益、保障公民的各項權益，維持社會的正常狀態和秩序，因此，防災減害工作是公共行政的組成部分，這也決定了行政主體防災減害申的責任承擔者地位。行政主體防災減害的責任范疇包括：日常管理中的防災減害，專項執法中的防災減害，行政預案制定中的防災減害。具體的責任形式有三種：創造良好生活環境的防災減害責任，處置突發事件的防災減害責任，履行公共安全責任的防災減害責任。對行政主體在防災減害中失職行為的問責包括：立法問責，行政問責，司法問責。

[關鍵詞]行政主體；防災減害；公共權益；突發事件

[中圖分類號]DF391.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2008)02-0089-05

一、行政主體承擔防災減害責任的法理基礎

科學技術的飛速發展促進了我國經濟規模的不斷擴大和國民財富的不斷積累，但同時災害所可能造成的損失規模也相應擴大。因此，防災減害工作的重要性愈益突出，一系列圍繞防災減害工作的責任承擔問題，引起了法學界的關注。政府在防災減害工作中應否承擔責任?承擔這一責任的法理基礎是什么?我們認為，行政主體是責任的當然承擔者，在此，我們對其法理基礎做以下論證。

1 從防災減害作為公共行政的組成部分分析

公共行政是指為了公益目的，由享有國家公共權力的機構或人員，在公民廣泛參與及制約下，對公共事務所進行的具體管理活動。這一概念中至少包含以下三點涵義：其一，公共行政的主體是享有國家公共權力的機構或人員，其主要主體是行政主體；其二，公共行政的對象是公共事務，其內容具有公共性；其三，在公共行政領域，行政主體作為公共利益的維護者和捍衛者，其存在的主旨為公共利益。正如美國學者珍妮特所言：“就公共行政而言，最重要的并且最有價值的就是我們為公民服務以增進共同利益……，從根本上來看，無論是就他們而言還是對我們來說，真正重要的不是我們所做的工作多么有效率，而是我們怎樣促進了大家生活水平的改進。”在防災減害工作中，各級政府及其工作部門起著決策、指揮、組織、協調等關鍵作用，而群眾則是處于參與者、監督者的地位。作為一項重要的公共事務，防災減害工作的意義就在于維護公共利益、保障公民的生命權、健康權、財產權以及其他合法權益，盡可能地維持和延續人類社會的正常狀態和秩序。因此，無論是從主體、對象還是從價值訴求上來看，防災減害工作都是公共行政的組成部分，這也必然決定了行政主體在防災減害中的責任承擔者地位。

2 從防災減害受益人作為行政相對人分析

行政相對人是指行政法律關系中與行政主體相對應的另一方當事人，即行政主體的行政行為影響其權益的公民、法人或其他組織。“在論及權利義務關系時，首先觸及者，即為權利。基于民主憲政以人權保障為標榜之事實，人民之權利更為重心之所在。由于系行政法關系，而行政法為公法之主要部分，故通說即以人民之公權利為討論之起點。”從這一論點中我們可以得到這樣一個結論：行政法關系中的起始問題是行政相對人的公權利問題。因此我們認為要揭示行政主體在防災減害中的責任，就必須研究行政相對人的公權利問題。行政相對人的公權利可以分為很多種類，德國學者C·葉連內克在20世紀初就將行政相對人的公權利分為消極地位的自由權、積極地位的受益權、能動地位的參政權。所謂積極地位的受益權是行政相對人個體在具體的行政法律關系中所享有的一項可獲得某種利益的積極的私人公權利。其指向的對象是掌握國家公權力的行政機關和根據法律法規授權行使行政權力的組織。也就是說，在防災減害過程中，行政相對人作為受益方，其享有受益權，有權利要求承擔防災減害義務的行政主體在工作不力的情況下，承擔行政法上的責任。

3 從防災減害關系的行政法調控分析

不論是應對自然災害，還是應對事故災害，保護公共利益都是一個復雜的系統工程，需要統一的決策、指揮、組織與協調，需要綜合各種手段，調動各方力量來共同戰勝災害。就行政主體而言，在防災減害工作過程中，行政命令、行政強制、行政處罰、行政征用、行政指導、行政承諾、行政救助、行政給付等多種行政行為都將是其運用的手段，誠然，這些行政行為需要遵循行政法的規定進行。就行政相對人而言，個體的權利和自由，不能脫離遭遇災害的現實而超越公共利益去實現，不僅如此，公民還應通過自己的行動(作為或者不作為)參與到維護和保護公共利益的隊伍中去，這不僅是最終實現其自身最大利益的需要，更是公民對社會應盡的責任。在防災減害關系中，要確定并調整行政主體和行政相對人的權利義務關系，最好的途徑就是通過行政法的調控來實現，這已經成為行政法學研究中越來越受重視的研究領域。我們認為，防災減害的受益人在整個過程中都處于需要保護的地位，而行政主體作為公權力的行使者，搞好防災減害工作、保護公共利益是其義不容辭的責任，因此，構建行政主體在防災減害工作中的責任體系將是行政法調控中的重點問題。

二、行政主體防災減害的責任范疇

在建設法治政府的理念下，行政系統的責任越來越突出，“責任政府”逐漸成為政治學、行政法學方面的重要概念。因此，行政主體在防災減害中的責任范疇自然也就成為我們研究的問題之一。行政主體在防災減害的責任范疇在不同的行政管理活動中具有不同的內容，我們著重從日常行政管理、專項行政執法和行政預案制定三個角度來分析行政主體防災減害的責任范疇。

1 日常行政管理中的防災減害

在日常行政管理活動中，行政主體的防災減害責任主要體現為：向廣大群眾宣傳防災減害知識，協調各部門和各地區的合作與交流，明確各工作部門的權限和職責，完善監督管理機制等，切實把防災減害工作作為日常行政管理中的一項具體的長期性工作，而不是在災害發生時才提上行政管理日程的臨時性工作。行政主體在日常行政管理中的防災減害工作應當包括以下幾個方面。首先，行政主體應當通過多種形式加強防災減災知識的宣傳教育。聯合國在“國際減災十年行動”中指出，“教育是減輕災害計劃的中心，知識是減輕災害成敗的關鍵”。通過宣傳教育可以使社會公眾增強災前防御意識、災時自救和互救本領以及災后抗災減害的能力，對增強政府的防災減災功能，減輕災害造成的損失，保障社會經濟建設和社會安定與健康發展具有戰略意義。其次，行政主體應當強化部門及地區之間的合作與交流。災害的發生往往不是一種孤立存在的現象，僅僅依靠某一個部門或某一個地區的力量很難取得防災減害的最佳效果。這就需要行政主體在日常行政管理活動中，注重開展部門之間、地區之間乃至國際間的合作和交流，這方面一些城市群已經作了可貴的探索。最后，行政主體應當建立嚴格的監督管理考核制度。例如，定期對防災減害預防及應急工作進行檢查或抽查，建立嚴格的責任制和責任追究制，明確市場經濟條件下各方主體的責任，建立損失查處制度等。

2 專項行政執法中的防災減害

涉及防災減害的專項行政執法活動主要集中在公安、城建、衛生、地震、氣象、水利、人防、民政等方面。在專項行政執法中，行政主體的防災減害責任貫穿在災害發生前、災害發生中和災害發生后的整個過程中。以自然災害為例，一個地區所遭受的災害損失是多種災害的綜合影響，減輕自然災害需要采取監測、預報、防災、抗災、救災、援建等多種措施的社會協調行動，因此，減輕災害也是一項系統工程。行政主體在災害發生前的工作主要是監測、預報、防災，包括加強防災減害專項立法、建立災害監測網絡體系、加強宣傳增強社會抗災減災能力、進行相關基礎設施的建設等；在災害發生時的工作主要是進行抗災、救災，將損失降低至最小；在災害發生后的工作主要是災后援建，盡快使受災地區的各項活動恢復正常。我們認為，專項行政執法中防災減害的工作重點是防災，這就要求我們在加強災害預報、監測的同時，更要提高現有災害速報以及應急響應能力，做到及時準確報告災害時間、地點、強度，這不但可使當地政府迅速采取必要的防災減害應急措施，也可使災區和周圍群眾了解真相，提前做好準備。

3 行政預案制定中的防災減害

在行政主體制定的行政預案中，一般會規定各行政主體所應承擔的防災減害責任。在此，我們以國務院頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》為例來分析這一問題。作為全國應急預案體系的總綱，《國家突發公共事件總體應急預案》將公共突發事件分為自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件四類，并從人力資源、財力保障、物資保障、基本生活保障、醫療衛生保障、交通運輸保障、治安維護、人員防護、通信保障、公共設施、科技支撐等11個方面對應急保障作出了詳細規定。其對人力資源方面的應急保障規定如下：公安(消防)、醫療衛生、地震救援、海上搜救、礦山救護、森林消防、防洪搶險、核與輻射、環境監控、危險化學品事故救援、鐵路事故、民航事故、基礎信息網絡和重要信息系統事故處置，以及水、電、油、氣等工程搶險救援隊伍是應急救援的專業隊伍和骨干力量。地方各級人民政府和有關部門、單位要加強應急救援隊伍的業務培訓和應急演練，建立聯動協調機制，提高裝備水平；動員社會團體、企事業單位以及志愿者等各種社會力量參與應急救援工作；增進國際間的交流與合作。要加強以鄉鎮和社區為單位的公眾應急能力建設，發揮其在應對突發公共事件中的重要作用。中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊是處置突發公共事件的骨干和突擊力量，按照有關規定參加應急處置工作。這一條規定很全面地揭示了各行政部門在突發事件中的責任范疇。

三、行政主體防災減害的責任形式

行政主體的防災減害責任包含兩個方面，一方面為增加公眾權益的職責，另一方面為避免公眾損失或風險的職責。創造良好生活環境的防災減害責任屬于前者，而處置突發事件的防災減害責任以及履行公共安全職責的防災減害責任屬于后者。

1 創造良好生活環境的防災減害責任

環境是人們生產生活所依賴的基本條件，環境的質量往往與災害的發生有著直接或間接的聯系，保護和改善環境可以造福于民，破壞環境則會引發災害，貽禍于民。我國《憲法》第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”從這條規定中我們可以看出，創造良好的生活環境是行政主體防災減害的責任形式之一。創造良好的生活環境主要包括以下幾個方面：(1)保護、改善和建設生活環境。行政主體創造良好生活環境的防災減害責任首先就體現為抓好大氣環境、土壤環境、生物環境、水體環境和空間環境污染的防治工作，保持生態平衡，實現可持續發展。(2)重視衛生保健工作，積極開展防病滅害等群眾性衛生活動，廣泛深入宣傳衛生保健知識，防止群體性疾病的發生。此外還要建立和健全相應的醫療保障制度，對存在的食品衛生、飲水衛生等問題切實加以解決。(3)搞好生活服務設施建設，主要包括公共交通設施、醫療保健設施、教育設施、群眾性科學及藝術體育活動設施、文化娛樂場所等方面的建設，發展這些設施和行業，是創造良好生活環境的必備條件。

2 處置突發事件的防災減害責任

突發事件所產生的社會危機常常會在短時間內導致社會偏離正常軌道，從而擾亂社會生活秩序，威脅公眾的人身和財產安全。而現代社會中，危機的發生已經成為一種比較常見的現象，每一個國家都可能遇到不同的危機挑戰。正如美國政治家漢密爾頓所說，意外事件有時會在一切社會里產生，無論這些社會是怎樣組成的。同時，他建議每當國家利益面臨威脅時，政府必須能夠在未曾預料到的緊急狀況中采取行動。因此，我們認為處置突發事件也應當成為行政主體的防災減害責任。處置突發事件的防災減害責任也可以稱為危機管理責任，其目的是通過提高政府對危機發生的預見能力和危機發生后的救治能力，及時、有效地處理危機，恢復社會穩定，恢復公眾對政府的信任。由于突發事件自身所具有的不可預測性、不規則性等特點，因此行政主體必須制定一套完整的危機預警機制和危機處理機制，以便及時預測危機征兆，快速作出應對決策，最大限度地保護國家社會利益及公眾個人利益。

3 履行公共安全職責的防災減害責任

公共安全關系到人民群眾的切身利益，是構建社會主義和諧社會的重要保障。但是，目前我國防災減害工作的形勢依然很嚴峻。重特大火災事故、煤礦安全事故、交通事故等時有發生，嚴重威脅了公共安全，同時也影響社會的穩定。我們認為，公共安全是一種公共服務，是行政主體履行社會管理和公共服務職能、提高行政能力的重要內容。因此，維護公共安全是行政主體責無旁貸的責任。在日常行政管理活動中，維護公共安全、防范事故發生擁有一套完整的法律制度作為依據，如消防安全工作由《消防法》進行規制，交通安全工作由《道路交通安全法》進行規制等等。這些具體的法律從社會生產生活的方方面面規定了行政主體在履行相關公共安全工作中的職責。與處置突發事件的職責相比，如果說處置突發事件是行政主體的一項非常規職責的話，那么，保障公共安全便是行政主體的一項常規職責，與社會日常生活聯系得更加緊密。

四、行政主體防災減害責任怠慢的法律問責

法律問責制度是一種含義廣泛的制度，它不僅是行政機構內部上級對下級的問責，而且是一種建立在法律制度基礎之上的、內部監督與外部監督相結合的制度。從內部監督來看，問責制度首先是一種首長負責制的具體化，是一種層層承擔責任的制度設計。從外部監督來看，問責制度不僅表現為一種立法機關對行政主體的問責，同時它還表現為司法機關對行政主體的問責。

1 對行政主體防災減害中失職行為的立法問責

對行政主體進行立法問責的主要內容是要求行政主體在防災減害工作中有義務接受立法監控。所謂立法監控就是由立法機關通過立法行為或者附屬于立法的行為對行政主體的監控。立法監控制度有著深層次的理論基礎，我們知道，行政權與立法權有一種邏輯上的先后關系，這種關系表現為只有當一個國家的意志被表達出來(這一表達過程就是立法活動)以后，才會出現對該國家意志進行執行的階段(即行政權的執行階段)。因此，行政主體接受立法監控也就順理成章了。議行合一政體模式下，國家立法機關對行政主體的監控是全方位的、具有高度權威性的，行政主體接受監控的義務相比較而言更加嚴格。根據我國的實際情況來看，對行政主體在防災減害工作中的失職行為進行立法問責是必要的，也是可行的。

2 對行政主體防災減害中失職行為的行政問責

要有效防止行政主體在防災減害工作中出現失職現象，就必須實行權責對等，健全和完善行政問責制。所謂行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的、并要求其承擔否定性結果的一種規范。該制度表明，政府與公民之間的關系已經從支配與服從關系悄然向雙向互控關系轉移。從目前我國的行政實踐來看，有些行政主體把行政職權視同于自身的權利，而忽視了自身的義務，愿意行使時就行使，不愿行使時就隨意擱置，常出現有令不行、有禁不止的現象；還有一些行政主體受到部門利益的驅動，該履行職責時不履行，對監管對象存在的安全隱患不制止、不處罰。這些失職行為的后果便是使法律、法規和規章的實施出現了“盲區”，不僅給創造良好的法制環境帶來了阻力和障礙，給全面推進依法行政帶來了負面影響，同時也使一些本可以避免的公共安全事故最終沒能避免。我們認為，對行政主體防災減害中的失職行為進行行政問責，可以更有效地制止此類失職行為的發生。

3 對行政主體防災減害中失職行為的司法問責

司法問責制度就是指司法機關對行政主體的責任追究制度，在司法問責制度中，最主要的就是針對行政行為的司法審查制度。司法審查制度是民主法治社會普遍設立的一項重要制度，是司法機關應行政相對人的請求，審查相應行政行為的合法性、適當性，撤銷違法不當的行政行為。并對受到不法行政行為侵害的相對人進行補救的法律制度，其實質是通過審判式程序來確定行政行為是否合法、適當，以解決行政爭議，追究行政主體的法律責任。傳統的憲政模式下，“在政府負責的特定領域，行政機關被賦予制定國家政策的第一線責任。……法院卻有所不同，它們所承擔的職能要有限得多，僅僅在于保證法律保護的私人利益不受未經授權的強加的行政制裁。隨著法治的不斷發展，法院的職權不再僅僅局限于確保利害關系人免受隨意的行政制裁，而是發展到通過司法審查在行政主體上授予了一項更加重要的義務，即適當考慮所有參與行政決策程序的利益，減少行政失職行為。于是借助于權力之間的制約實現了權利對權力的有效制約。行政主體在防災減害工作中的失職行為自然也應當受到司法問責制度的調整，以確保公眾利益的最大化保護。

(責任編輯：何進平)