從財政體制的角度析我國鄉鎮債務問題

[摘要]當前，鄉鎮財政正面臨著諸多困難，其負債規模的不斷擴張與現行財政體制之間有著本質的聯系。本文通過分析鄉鎮債務形成的財政體制根源，提出通過“鄉財縣管鄉用”的財政體制改革、轉移支付制度的改革調整等措施的創新來化解鄉鎮債務。

[關鍵詞]鄉鎮債務；財政體制改革；轉移支付制度改革

[中圖分類號]F812.8 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2008)02-0086-03

一、我國鄉鎮債務類型與特點

1 我國鄉鎮債務類型

一是生產性負債。鄉鎮政府在兼具社會性和自利性的情況下，往往興辦鄉鎮企業，其資金主要通過自己擔保向金融機構貸款，便產生了生產性負債。二是基礎設施性負債。主要是通過貸款或擔保貸款或其他途徑借款，用于轄區內基礎設施(如公路、水利設施)建設而形成的債務。三是行政事業性負債。主要包括用于支付拖欠的行政、事業性單位人員工資及福利費而向上級借的財政周轉金、向金融機構的貸款或其他單位的借款，用于支付拖欠的政府辦公建筑工程款項、醫院新建或改造工程款項(包括添置設備款)、學校新建或改造工程款項(包括添置設備款)而向上級借的財政周轉金、向金融機構的貸款或其他單位的借款。四是消費性負債。包括鄉鎮行政機關和事業單位拖欠的招待費和交通費，或以鄉鎮財政收入作為擔保獲取金融機構的貸款，用于購買交通工具(主要指轎車)和通訊工具及支付招待費和交通費，便構成了這類負債。五是墊稅性負債。此類負債由于鄉鎮政府補足未完成的稅收指標而產生，墊稅性負債會導致鄉鎮財政收入空轉，更扭曲了鄉鎮財政收入信號，從而誤導上級政府的決策及相關支出安排，形成惡性循環。

2 我國鄉鎮債務特點

我國存在著較大的地區差異，所以鄉鎮的情況也是千差萬別，但就債務而言，我國鄉鎮從整體上來看，存在以下特點：一是債務總額巨大。以西部某省為例，據有關機構調查，該省共有439個鄉鎮，2003年全省鄉鎮負債總額達4219萬元，鄉鎮平均負債15.5萬元。龐大的債務規模已經成為拖累當地經濟發展并影響政府形象的一個重大問題。二是負債面廣。從國務院發展研究中心農村經濟研究部對于湖北省襄陽、河南省鄢陵、江西省泰和三個縣的調查結果中可見一斑。其中湖北襄陽縣雖為全國百強縣，可全縣有17個鄉鎮都有不同程度的負債，負債面高達98％。三是債權人結構復雜。鄉鎮政府的債權人幾乎涉及社會各個方面，其中既包括政府工作人員、農民和個體工商戶，還包括各級政府、企業、事業單位，同時又包括國外金融機構和各類外商。四是逾期債務過多，債務利息高。鄉鎮債務很大一部分是屬于有償借款，其中除了部分是按國家規定的銀行利率借款外，還有大量的集資借款，其借貸利率一般都在10％以上，有的甚至高達20％－30％，遠高于同期銀行貸款利率。五是隱性債務不容忽視。按照農業部在布置全國性調查時對鄉鎮債務所定的范圍，鄉鎮兩級債務主要是指鄉鎮債務和鄉鎮集體經濟組織、村集體經濟組織所發生的各種債務，并不包括鄉鎮辦和村辦企業經營性債務，但這些債務普遍存在。六是債務管理混亂，隨意性大。一些鄉鎮財務制度不規范，存在許多管理上的漏洞，鄉鎮政府對外直接借款或擔保借款不公開，甚至少報、瞞報債務，無論是借款還是償還債務都缺乏制度約束，受鄉鎮領導偏好的影響較大。

二、我國鄉鎮債務問題形成的財政體制根源

造成鄉鎮財政困難的原因是多方面的，但究其根本，財政體制因素是導致鄉鎮負債的重要的深層原因。

1 鄉鎮事權界定與財權高度不對稱，缺乏穩定的收入來源。事權界定與財權高度不對稱集中體現為鄉鎮缺乏與事權相對應的財力支撐。在劃分各級政府事權時，首先應完整、準確地計算事權履行成本，但在我國特別是省以下政府在劃分事權時未做此方面分析，一些層級只能在資金不足的背景下履行事權。作為最基層政府，鄉鎮要把很多國策(基礎教育、計劃生育)落到實處，還要提供公共衛生、社會保障等多種公共物品，而且實際事務具有雜亂、耗資大、成本高等特點。履行如此多的事權，但轄區內經濟狀況可派生的稅收收入卻是政府層級中最少的，同時因缺乏成本推算而難以得到上級政府的完全補償。顯然，在這種財權和事權不對稱的條件下履行事權，加劇了鄉鎮財政的困難。

2 財政支出標準決策權過度集中又缺乏執行規則。分稅制財政體制要求中央對財政支出標準的集中程度適當調低，給地方政府“因地制宜”的彈性空間。而作為一個行政管理權高度集中的國家，我國中央政府對決策權的集中程度是不言而喻的。與此同時，支出標準的制定又是形似集中實則紊亂。多年來，由于相關制度的安排，支出標準并不全是由財政部門來制定，中央各部門均有隨機的支出標準出臺，導致“政出多門”現象出現，一些中央部門在制訂政策時甚至相互攀比，在追求“大干快上、一年一變樣”的沖動之下，支出標準一高再高。面對著這被不斷拉高的支出標準(中央很少有配套的轉移支付)，鄉鎮財政困難加重。最終走上負債之路。

3 轉移支付制度不完善。主要體現在：一是政府間轉移支付的依據不清。目前，由于我國分稅制財政體制改革的不徹底性，政府間的事權并未得到合理劃分。中央與地方、地方各級政府之間事權交叉重疊的情況時有發生，而這一矛盾更是集中體現在鄉鎮政府層面上。二是轉移支付形式不規范。現行的轉移支付形式主要有稅收返還、增量返還、體制補助、結算補助等，但各種轉移支付的政策指向不明確、不規范，使鄉鎮獲得的轉移支付收入極不穩定。三是轉移支付在實際操作中難以規范。我國目前對鄉鎮政府的轉移支付制度是依照“因素法”的基本原理設計的，這決定了首先需要科學地測算標準收入和標準支出，但在具體收支標準測算過程中未考慮經濟發展水平差異等特殊因素。

4 監督與制約機制存在缺陷。一是上級政府向鄉鎮轉嫁事務行為未得到監督與制約。以義務教育為例，長期以來，農村義務教育的資金來源主要是農民每年繳納的教育集資(鄉統籌項目之一，農村稅費改革后已取消)，農村義務教育的擔子最后其實被縣級政府壓給了鄉鎮政府。在農村其他公共物品(如社會保障)的提供上都存在同樣的問題。二是預算制度的“軟約束”。現代預算制度要求將收支細化、透明化、全面化和精確化，從而能從源頭上遏制住鄉鎮負債產生的前提和基礎。由于歷史原因，現行的鄉鎮預算制度與現代預算制度差距較大，與市場經濟體制不相匹配，因而軟化了鄉鎮財政體制的監督和約束作用，致使鄉鎮支出膨脹，鄉鎮債務的產生也便不難理解。三是農民不能以“以手投票”或“以腳投票”的方式來監督和制約鄉鎮政府收支。在我國，由于種種歷史和現實的復雜原因，如戶籍制度、土地制度、社會保障制度、接受教育水平、城鄉有別的二元結構等，農村社會根本就不存在“以腳投票”的前提和基礎，而“以手投票”在鄉鎮同樣缺乏可行性。

三、化解鄉鎮債務問題的財政體制創新思路

如果說現行財政體制是鄉鎮財政困難的重要根源所在，那么要解決鄉鎮負債問題當然要從財政體制的創新人手，尋求一種標本兼治的解決之道。

1 推廣“省直管縣”和“鄉財縣管鄉用”的財政體制改革。在現行的行政管理體制大體不變的情況下，在省以下率先啟動和進一步推行“省直管縣”和“鄉財縣管鄉用”的試點，即在有條件的地區逐步取消市管縣體制，實行省級財政直管市、縣，行政不同級但財政同級，市級財政只管市轄區；虛化鄉財政，將鄉財政預算內容歸人縣級財政管理，為將鄉鎮變為縣級政府的派出機構創造條件，以期逐步形成和完善中央—省—市縣三級財政體制。這樣做有利于理順和規范省以下財政分配關系，減少財力性轉移支付和專項資金自上而下流動過程中的“漏出”，提高資金的使用效率，便于省直接掌管縣鄉財政運行的真實情況，有利于省市財政共同加大對縣鄉財政的支持力度，解決運行困難。

2 改革調整轉移支付制度。一要確定科學合理的轉移支付形式。應該明確轉移支付的政策目標和功能，合理地確定財政轉移支付形式，使轉移支付形式科學化、規范化。二要確定科學合理的轉移支付額。政府轉移支付額，是在測算了鄉鎮政府標準財政供養人數、標準財政收入和標準財政支出的基礎上，參照全國(或地區)平均水平來計算確定的。其數學模型為：Y=E-I-I′，其中，Y：鄉鎮政府應該得到的轉移支付的額度；E：鄉鎮政府標準財政支出；I：鄉鎮政府標準財政收入；I′：鄉鎮政府得到的上級財政補助。

3 細化鄉鎮政府事權劃分。就目前的情況來看，鄉鎮政府應轉變職能，退出一般競爭性領域，不直接投資建廠辦店，或為企業負債擔保，使其投資收縮在公共工程、基礎設施、公益性項目上。而省對于一些重要的投資項目應有限參與。借鑒國外經驗，中央財政與地方財政還應共同負擔教育、農業、科學、社會保障、公共投資支出。在農業方面，中央政府應該承擔更大的事權責任。從各級主要事權所需財力狀況來看，今后對于義務教育、水利等公共物品的提供，中央政府應通過獎勵和補助，引導省、市兩級財政在財力分配上向財政困難的基層財政傾斜，以增強其財政實力。與此同時，打破鄉鎮政府和企業兩塊牌子一套人馬的組織體系；鄉鎮干部不能同時兼職企業領導，他們唯一的職責就是提供公共服務，否則，各類債務還會出現。

4 優化鄉鎮稅制。針對鄉鎮政府長期以來缺乏大宗、穩定的收入來源這一問題，有必要解決其稅制問題。優化鄉鎮稅制應遵循以下原則：其一，稅收不應具有很大的流動性，收入應相對穩定；其二，采用的稅種應能使財政收入滿足財政支出的要求；其三，稅收收入不應很容易轉移給非居民個人；其四，納稅人應認為它是公平的；其五，應便于管理；其六，不應具有過分的累進性。就目前來說，鄉鎮政府稅收收入的主體稅種應為個人所得稅、營業稅和房產稅。而從長遠來看，更應該發展不動產稅。

(責任編輯：謝 科)