工業化、城市化需要與農民權益的衡平

[摘要]國家土地征用明顯帶有犧牲農民利益支持城市建設的色彩。基于國家進一步工業化與城市化的巨大土地需求，針對建設和諧社會廣大農民維護自身生存與發展權益的強烈訴求，我國應當把衡平工業化、城市化需要與農民權益作為農村土地產權制度進一步改革的原則目標，其制度設計的要點是農村土地國有化，農民土地使用權物權化，以及在此基礎上的農民自主治理。

[關鍵詞]城市化；工業化；土地需求；農民權益；衡平；土地產權制度；土地使用權物權化；自主治理

[中圖分類號]F301.11 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2008)02-0069-04

一、產權制度功能的一般解釋：以我國農村土地產權制度安排為例

產權制度是制度化的產權關系或對產權關系的制度安排，是劃分、確定、界定、保護和行使產權的一系列規則。在市場經濟運行中，有效的產權制度通過發揮其激勵和約束功能、資源配置功能以及收入分配功能，影響經濟主體行為和經濟運行績效。

首先，任何一個經濟主體有了屬于他的產權，不僅意味著他有權做什么，同時也意味著他能獲取什么樣的收益。這樣，產權制度即通過權能分解和相應的利益分割對經濟當事人產生了激勵作用。例如。農民通過承包集體土地獲得的土地經營權，是一項所有權約束下的獨立財產權利，他應該有權利決定怎樣運用土地財產，并直接與自身的利益相關聯。聯產承包責任制的成功，本身就是土地經營權作為一項獨立財產權利明晰化的激勵效應。

第二，任何一種產權都是有限的。產權的有限性決定了產權的權能空間和利益分配是有界區的。當產權制度確認和保證經濟當事人可以在某種范圍或以某種形式做什么和得到什么的同時，也界定了他們的權能和利益的邊界。如果他們的行為超出了制度界定的范圍，獲取了不該得到的利益，就是越權或侵權，將為此承擔相應的代價。因此，產權制度通過權能和利益界區的設置對經濟當事人的經營行為產生了約束作用。農村集體土地的所有權和承包農戶的經營權同樣存在明顯的界區，土地經營權受制于所有權，但基于長期承包合同的土地經營權壟斷一旦形成，土地經營權就將升華為一項獨立的財產權利，不能隨意侵犯。農村基層組織濫用集體土地所有權，在征地及土地所有權轉移過程中損害甚至出賣農民權益是一種違法行為。更何況農村集體土地本來就是居住在特定區域的農民的共同財產，涉及共同利益，其權屬關系的變動應該貫徹一致同意原則，農村基層組織也無權替農民作主。

第三，有效的產權制度通過直接影響資源配置狀況調節微觀經濟運行。設置產權本身就是對資源的一種配置，而一種穩定的產權結構也會形成相應的資源配置狀況。產權的變動會改變資源在不同經濟主體間的配置，改變資源的流向和流量，從而改變資源配置狀況。農村土地產權制度安排合理與否，也直接影響土地資源配置的效率與效益，更關系國家糧食安全和經濟社會環境可持續發展。

第四，產權制度通過收入分配功能規范經濟主體的行為。權能的界定和產權在不同經濟主體之間的分配，決定了相應的收人手段和分配形式。既然產權本身是收入或獲取收入的依據，那么，對產權的劃分和明確也就是對收入或收入依據的劃分和明確。在工業化和城市化的進程中，某種程度地出現農地轉化為非農用地、農村土地所有權轉變為國有土地所有權、土地由農產承包使用轉變為新的工商業用地的現象是不可逆轉的趨勢。但如何確保該進程中農民的權益，規避新“圈地運動”給農民帶來的損害，關鍵取決于農村土地產權制度安排中對農民土地財產權利的保護，以確保農民在土地交易中的合法利益。

二、農地征用過程凸顯農村土地產權制度有損農民權益

首先，是土地產權模糊，所有權主體缺失。現行法律雖然規定農村土地歸集體經濟組織所有，但實際的所有權主體無從體現。《中華人民共和國憲法》規定，“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”但對于集體經濟組織是否就是村、小組或鄉鎮并沒有明確的規定。同時，也沒有明確誰能代表集體：是選出的村領導、村黨支部書記還是全體村民。對農民個人如何行使集體土地所有權法律也沒有明確的說明，于是出現了集體土地所有權主體有名無實，所有權不能有效行使的問題。

其次，土地一級市場由政府壟斷。《中華人民共和國憲法》規定，“任何組織和個人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉讓土地”。《土地管理法》也規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”。可見，無論公益性建設用地還是經營性建設用地，農民集體所有的土地都不能直接進入土地交易市場，必須經過國家征收變為國有土地。再以出讓、租賃、作價入股、劃撥或授權經營等形式重新進行配置。國家是唯一合法的農村土地購買者。農民參與的土地市場交易僅限于部分使用權，農業部2003年《中國農業發展報告》顯示，農戶間的土地租賃合同往往是非正式的、短期的，且更多地發生在親友之間。這在很大程度上暴露出我國農村土地產權制度安排中表面上國家、集體雙重所有權主體并存，而最終所有者歸國家的本質。這也正是政府可以壟斷土地一級市場，與民爭利的根源。

我國征地制度形成于計劃經濟時期，國家依靠土地征用取得集體土地，并通過行政劃撥方式安排給建設用地者無償、無限期使用，這明顯帶有犧牲農民利益支持城市建設的色彩。《中華人民共和國憲法》第10條規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，這為土地征用制度提供了法律依據。改革開放以來，我國在土地管理法律法規中依然沿用了這一征地制度。土地征用是農村土地集體所有向國家所有的轉移，其顯著特點是具有強制性，集體所有權必須服從于國家所有權。正如《土地管理法》第23條規定，“國家建設征用土地，被征地單位應服從國家需要，不得阻撓”。征地與買地的根本不同就在于“征”是一種單方面強制性的獲取，而“買”則是交易雙方平等的市場談判結果。各地在征地過程中暴露出的種種矛盾和問題無不因“征”而起。國土部門代表政府直接向農民征地，把要征的耕地面積告知農民，給予較少的補償，征得土地后在土地一級市場上以市場價格與用地單位簽訂供地協議。于是，征地過程就變成政府根據《憲法》和《土地管理法》，從農民那里強制地、合法地獲得土地和土地轉讓收益的過程。據調查，目前因征地補償不公等問題引發的農村群體性事件已占全國農村群體性事件的65％以上。這種現象提醒人們重新思考：國家對土地應當擁有什么權利，在土地資源配置中應該起到什么作用。國家的權利和作用對土地資源的有效利用是不可或缺的，但對國家權利的合理界定是更重要的前提。原有的制度對解決現實中存在的問題已顯得力不從心，只有進行徹底的制度改革，重新安排國家、集體、農民對農村土地的權利，才能平衡利益分配關系，從根本上化解矛盾。

第三，激勵了地方政府濫用土地征收權，“以地生財”的行為。經濟合作與發展組織(OECD)在2005年的《中國農業政策回顧與評價》中列舉了“土地所有權在各級政府之間的分配”現象，表明中央政府，以及省、縣、鄉鎮、村各級地方政府都能不同程度地通過法律和行政權力干預農村集體土地所有權”，謀求財政收入最大化。

分析國土資源部近年來查處的土地違法案件會發現，政府利益涉入太深已成為土地違法行為的重要特征。這一現象的產生，一方面是由于征地制度的存在使得地方政府可以“合法”地借征地之名掩蓋其非法用地、以地生財之實，從而助長了違法事件的發生；另一方面也是因為自分稅制改革以來，財政收入向中央集中，造成地方財政困難。從而導致地方政府“土地財政”的出現。1994年實現分稅制后，財政體制逐步形成了相對集中的縱向財力分配機制。隨著中央財政收入占國家財政總收入的比重提高，地方財政收入的比重逐年下降，自主收入能力逐步減弱。而財政收入向上級政府集中的同時，財政支出卻在向下級政府轉移，國防、農村義務教育、公共社保等支出不斷增加。這加劇了地方政府的財政困境，不得不想方設法尋求其他融資渠道。地方政府集經濟發展與土地管理職能于一身，服從當地政府的局部和短期利益自然成其最優選擇，而土地出讓的巨大利潤空間也促使地方政府熱衷于低價征收集體土地，再以市場價格出讓給用地單位，由此獲得大量集體土地的級差地租，將負擔轉嫁到失地農民身上。各級政府不僅在城市基礎設施建設、發展教育文化和社會公益事業等方面大規模征用農民集體所有的土地，而且還將征地用于招商引資和開發區、房地產等商業性項目建設。據分析，新《土地管理法》實施以來的7年中(1999-2005)，全國共發生土地違法案件100多萬件，涉及土地面積近500萬畝。根據利用衛星遙感監測對新增建設用地的檢查發現，前幾年違法用地平均占新增建設用地總數的34％，有的地方高達80％以上。近年來，還出現了“以租代征”情況，村組自己出租土地或企業到村組租賃土地，不辦理農用地轉用手續，有些地方政府不但不加以制止，甚至從農民手里租地再出租給企業。在這些違法案件中，政府主導下的違法行為非常突出而且帶有普遍性，凡是性質嚴重的土地違法行為，幾乎都涉及到地方政府。

三、工業化、城市化需要與農民權益衡平的土地產權制度設計

從我國實際出發，農村土地產權制度改革與完善應堅持以下基本原則：

第一，有利于支持而不是抑制國家工業化和城市化進程，發揮而不是削弱社會主義土地公有制優勢。我國實行土地公有制，農村土地歸集體所有，城市土地歸國家所有。土地公有制的存在，大大降低了我國工業化、城市化進程中土地用途轉換的交易成本及時間成本，極大地推進、支持了我國的工業化，城市化步伐。這也正是我國工業化、城市化速度往往快于許多實行土地私有制的發展中國家的制度性原因。我國新興工業園區和城區的崛起足以令世人稱奇。但是，應該看到，我國尚未實現發達國家早在19世紀就已經完成的工業化，城市化水平也很低。要真正實現國家的現代化，就必須實現國家工業化、城市化。實現工業化(包括新型工業化)、城市化離不開土地這一重要載體。盡管可以進一步挖掘國有城市土地“存量”以滿足城市建設和工業建設需要，但畢竟余地和空間不大。農村土地是我國工業化和城市化載體“增量”的主要來源。這是一個不爭的事實。從這個意義上講，改革與完善農村土地產權制度的一個重要原則是有利于支持而不是抑制國家工業化和城市化進程，發揮而不是削弱社會主義土地公有制優勢。發展畢竟是硬道理。

第二，有利于破解“三農”難題，建設社會主義新農村。目前我國農業、農村和農民問題的癥結是農業脆弱、農村落后、農民貧困。農村土地產權制度安排應該按照有利于農業生產力水平提高，有利于農村進步和農民富裕的目標進行設計。具體地，農地制度安排要有利于土地流轉，實現規模經濟，提高農業的國際競爭力和贏利能力；有利于土地集約經營和永續利用；有利于農民增加收入，特別是資產收益；有利于農民自我管理、自主治理、自我服務、自我發展能力的提升，等等。

第三，保障國家糧食安全，實現可持續發展。在貫徹科學發展觀、建設社會主義和諧社會的理念下，把農村土地產權制度設計的原則設定為保障國家糧食安全，實現可持續發展目標，是基于土地特殊性合理配置土地資源的必然要求。因此，它不應該是口號，而應該是實實在在的行動。

歸結起來，我國農村土地產權制度改革與完善的基本原則是平衡工業化、城市化的巨大土地需求與農民的土地權益，有利于土地資源的優化配置，保障國家糧食安全，實現可持續發展。基于上述判斷。我國農村土地產權制度的創新可以從以下幾個方面著手。

首先，實行農村土地國有化，同時明確界定國有土地使用權為獨立的財產權利，可以繼承和轉讓。將土地所有權全部收歸國家所有，以事實上的國家所有制取代有名無實的農村土地集體所有制，是解決農村土地所有權主體缺失的客觀需要。同時，將農村土地承包經營權變為永久土地使用權(物權化)，使用權可以繼承或轉讓，也可以有效防止所有權對使用權的不恰當損害。這種改革，一方面有利于國家對土地的宏觀管理，保護基本農田，保障農業生產和國家糧食安全；另一方面有利于農民充分行使土地使用權，在法律上賦予土地使用權以物權性質，農民可以此直接對抗任何人的侵權行為，同時也有利于土地使用權進入市場流轉，包括以土地投資、人股。農村土地國有化以后，在新增建設用地供給方面，國家不需要再通過征收將集體土地收歸國有：對公共利益建設用地，國家采取贖買的方式取得農民的土地使用權；對于經營性建設用地，由投資者從農民手中購買或租賃土地使用權，農民也可以土地人股的方式獲得土地使用權轉讓收益。這樣就避免了土地低價征收、強制征收、補償不足、失地農民缺乏生活保障等一系列經濟和社會問題。

其次，完善農村土地收益分配機制。土地財政屢禁不止的重要原因是地方政府賣地收入遠遠大于所征收的土地稅費，成為地方財政收入的主要來源。直接來自于土地的稅費數額通常很小，而且大部分是一次性支付，如交易稅、土地使用費、登記費等，無法成為政府可預見收入的穩定來源。因此，以土地為基礎的稅收對地方財政的貢獻相對較弱，直接導致地方政府高度依賴于征地的轉讓所產生的收益。近期由財政部、國土資源部起草的《土地出讓金收支管理辦法》基本修訂完成。該文件提出，調整建設用地出讓涉及的“兩稅一費”，即城鎮土地使用稅提高兩倍，新增建設用地有償使用費和耕地占用稅各提高一倍；在財政部系統(即國庫)中設立“國有土地有償使用專賬”，按照國有土地出讓金收入的一定比例建立“國有土地收益基金”，地方政府不得作為當期收入安排使用。國家對土地出讓金分配制度的調整旨在控制各地建設用地增長過快的勢頭，迫使地方政府盤活存量土地，遏制地方政府賣地沖動。同時，農民的土地使用權作為一項獨立的財產權利必須得到尊重。這種尊重必須找到一種經濟上的、恰當的實現形式。在土地國有的框架下農民的土地不僅可以投資、入股，獲取資產收益，也可以在農民自愿的前提下，通過交易雙方的談判轉讓土地使用權，并在國家與農民之間，主要按照有利于農民的原則分配收益。

第三，發展村民自主組織，實行自主治理，解決共同的利益問題。埃莉諾，奧斯特羅姆認為，人類社會雖然到處都是“公地悲劇”，但許多人卻自主擺脫了“公地悲劇”的夢魘。與尋求外部的代理人(國家和企業)不同，一群相互依賴的委托人，如特定地域的國有土地使用者，由于生于斯、長于斯，存在共同利益，因此能夠自主組織、自主治理，通過集體協商，解決共同的利益問題，從而能夠在所有的人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益。

在土地國有的大背景下，自主組織與自主治理模式可以較好地規避土地私有制和模糊的集體所有制產權制度安排缺陷。由于村民世代依靠特定區域的土地資源生存，擁有廣泛的共同利益，對土地資源狀況也有較完整的信息，因而能夠根據可持續利用資源的需要制定合約；一般來說，人們做出是否遵守合約的承諾屬于一次博弈過程。在無組織、信息不可溝通情況下，有關各方往往陷入“囚徒困境”，導致共同利益最小化。但在自主組織與自主治理中，其成員是在有組織、信息可溝通的情況下進行決策，并且由一次博弈轉變為“重復博弈”，如果雙方都能在第一次博弈中采取合作策略，并在以后的博弈中采取“權變策略” (即“一報還一報”)，就能得到(合作、合作)的均衡，實現共同利益最大化。搭便車、規避責任等機會主義行為在集體行動中普遍存在，是促使自治體成員采取合作策略必須克服的根本性問題。在自主組織與自主治理中，監督者通常由自治體成員擔任，監督的效果與其成員的自身利益直接相關，既可以激勵成員之間的相互監督，也為其獲取其他人自愿遵守合約的信息，采取“權變策略”提供了可能。在土地國有化、農民土地使用權物權化的前提下，充分相信特定小區域的村民能夠通過自主組織與自主治理解決他們共同的利益，不僅可以規避土地私有制和模糊的集體所有制產權制度安排的缺陷，也將極大地推進國家的民主化進程。

(責任編輯：張 琦)