國有資產(chǎn)出資人制度批判與重構(gòu)

[摘要]國資委的雙重地位在法律上被賦予了兩種不同性質(zhì)的權(quán)利：作為政府監(jiān)管機構(gòu)，國資委行使的是公權(quán)力性質(zhì)的監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)，可借助權(quán)力的“公”的性質(zhì)強制性地推行一些改革措施，或者借助公權(quán)力頒布行政規(guī)章；同時作為國有資產(chǎn)的所有權(quán)人，國資委將根據(jù)《公司法》《證券法》等法律行使國有股東權(quán)利，這種權(quán)利雖然以“國家的代表”作為主體，但是本質(zhì)上仍然屬于私權(quán)利范疇，基于這種權(quán)利“私”的性質(zhì)，國資委必須按照市場規(guī)則運作。于是國資委享有的公權(quán)力和私權(quán)利在行使過程中發(fā)生利益沖突難免，最終只會導致兩種權(quán)利的扭曲。既然中國改革的方向是社會主義市場經(jīng)濟，既然存在國有股權(quán)的公司是營利法人，那么委托代理理論對國有資產(chǎn)委托代理問題的分析應當具有重要參考價值，而且通過上述理論分析得到的結(jié)論亦應當是正確的，即本質(zhì)上國資委出資人制度設計并沒有解決國有資產(chǎn)委托代理出資人“缺位”問題。建立一個人民代表股東會組織行使國有資產(chǎn)出資人職能是國有資產(chǎn)監(jiān)管與國有企業(yè)改革的方向選擇。人民代表股東會中的國資委代表只享有召集、主持人民代表股東會的程序性職權(quán)及委派國有企業(yè)監(jiān)事的實體性職權(quán)。

(關鍵詞] 國資委；國家所有權(quán)；出人制度；人民代表股東會；人民； 國家； 出資人“缺位”

[中圖分類號]F121 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2008)02-0062-07

一、國家所有權(quán)的主體定位觀

國家所有權(quán)即全民所有權(quán)，其主體是人民，這一點在改革開放以前是確定無疑的。然而，隨著市場經(jīng)濟的推進，本來并不是問題的國家所有權(quán)主體問題現(xiàn)在卻成了一個問題。理論界基于不同的視角、秉持不同的價值觀念紛紛對這一問題進行了不同的理論解釋，目的是要為不同的制度建設方向提供理論依據(jù)。圍繞國家所有權(quán)的主體問題產(chǎn)生的爭論或批判主要出現(xiàn)了以下幾種觀點：

(1)全民論。全民論者認為，我國國家所有權(quán)是社會主義生產(chǎn)資料全民所有制在法律上的體現(xiàn)，全民所有制決定了國家所有權(quán)主體的全民性，故國家所有權(quán)的主體為全體人民。社會主義國家不是外在于社會全體成員的共同體，更不是凌駕于絕大多數(shù)共同體成員之上的異己力量，而是全體社會成員的聯(lián)合產(chǎn)物。就全體社會成員以自身的聯(lián)合體即國家而行使所有權(quán)言，國家所有就是全民所有。

(2)國家論。國家論者則認為，國家所有權(quán)的主體是國家。在我國，社會主義國家不僅是國家政權(quán)的承擔者，而且是國有財產(chǎn)的所有者。國家所有權(quán)作為一種法律關系，它是在全民所有制基礎上，由特定的權(quán)利主體(國家)和不特定的義務主體(任何公民和法人)之間組成的權(quán)利和義務關系。國家是國家所有權(quán)唯一的、統(tǒng)一的所有者，國家所有權(quán)屬于國家，任何國家機關、企事業(yè)單位、團體或者個人均不能成為國家所有權(quán)的主體。中央各部門和地方各級人民政府，在中央授權(quán)的范圍內(nèi)，代表國家管理本系統(tǒng)、本轄區(qū)內(nèi)的國家財產(chǎn)，把國家財產(chǎn)按其性質(zhì)、用途交給相應的企事業(yè)經(jīng)營管理，對其管理的國有土地、森林、礦藏和水資源等國有財產(chǎn)，也不享有所有權(quán)，只是在授權(quán)范圍內(nèi)代表國家行使所有權(quán)。

(3)政府論。政府論者主張，國家所有權(quán)的主體是國家行政權(quán)力機關——政府。政府論又可進一步細化為中央政府論以及二元主體論。中央政府論認為，在計劃經(jīng)濟體制下，國家財產(chǎn)所有權(quán)的主體實際上就是中央政府。這樣做的目的，是給中央政府制定和貫徹經(jīng)濟發(fā)展計劃尋找財產(chǎn)法上的根據(jù)，以便中央政府將行政權(quán)力和財產(chǎn)權(quán)利結(jié)合起來制定和貫徹其計劃。二元主體論，即分級所有論，認為在我國應當規(guī)定中央政府和地方政府分級所有權(quán)，特別需要在物權(quán)法中改變原來的國家所有權(quán)規(guī)定，重新建立“公共法人所有權(quán)”或者“政府法人所有權(quán)”制度，明確國家所有權(quán)(即中央政府所有權(quán))與地方所有權(quán)的區(qū)分，使國家所有權(quán)成為公共法人所有權(quán)中的一種類型，即中央政府所有權(quán)，而不是原來全部公共財產(chǎn)的所有權(quán)。

(4)綜合論。綜合論者認為，對于國家所有權(quán)的主體，可以從三個層次理解。全民作為一個實在的整體而成為實質(zhì)意義上的國有資產(chǎn)所有者；國家作為全民的當然代表，而成為形式意義上的國有資產(chǎn)所有者；政府作為全民和國家的法定代表，即實質(zhì)上代表全民、形式上代表國家，而成為實際操作意義上的國有資產(chǎn)所有者。在法律上，全民、國家、政府作為國有資產(chǎn)所有者都具有唯一性，并且是一個主體。在國有資產(chǎn)運行中，全民和國家都只是國有資產(chǎn)所有權(quán)的享有者，政府則還是國有資產(chǎn)所有權(quán)的行使者，即全民和國家作為國有資產(chǎn)所有者的利益和意志，都是通過政府行使國有資產(chǎn)所有權(quán)得以實現(xiàn)。而政府如何通過行使國有資產(chǎn)所有權(quán)實現(xiàn)全民和國家作為國有資產(chǎn)所有者的利益和意志，是一個至關重要的問題。

(5)缺位論。缺位論者由現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)理論出發(fā)，從全民層次論述國有財產(chǎn)所有者必然缺位，因為法律規(guī)定的“全民所有”不過是“名義上的”或“形同虛設”，因而，“全民所有”是不真實的。就真實的產(chǎn)權(quán)關系而言，國有財產(chǎn)并沒有真正的所有者，全體國民并不能行使國有財產(chǎn)所有者的職能。繼而以“所有者缺位”為由，提出以“民有民營”取代絕大部分國有企業(yè)。把我國國有企業(yè)存在的諸多問題歸結(jié)為“所有者缺位”，又把“所有者缺位”歸咎于國家所有制與國家所有權(quán)，進而認為“所有者缺位”是我國國有企業(yè)改革必須予以突破的“瓶頸”。此種觀點在我國經(jīng)濟學界頗有市場，并且被當成“定理”經(jīng)常加以援引。在法律學界，也有部分學者信奉國家所有權(quán)的主體“缺位論”，并認為這是一個不爭的事實，使得國家所有權(quán)比任何其他所有權(quán)更具有易侵害性。

從本質(zhì)上看，上述觀點主要體現(xiàn)出兩種傾向和三個主張：兩種傾向是指在全民論和國家論中所體現(xiàn)的公有制傾向與在政府論、缺位論中所體現(xiàn)的私有制傾向；三個主張是指除了取消國家所有權(quán)并代之以私有化的缺位論之外，其他觀點只不過是在全民、國家、政府三者之間進行選擇以確認其為國家所有權(quán)的主體而已。細究起來，在這幾種觀點中，還存在著一些需要解決的實踐與理論問題：一是國家與全民是不是應當區(qū)分；二是政府能否成為私有產(chǎn)權(quán)的主體，其與公有產(chǎn)權(quán)主體的職能如何劃分；三是如果要使國有企業(yè)提高效率，是否必須放棄國家所有權(quán)。事實上，從對國家所有權(quán)與國有企業(yè)的批判內(nèi)容來看，其性質(zhì)并不是一種價值批判，而是一種事實批判，即主要是從國家所有權(quán)與國有企業(yè)的運行過程與結(jié)果進行批判。這種批判至少有兩個特點，一是并沒有從根本上否定國家所有權(quán)與國有企業(yè)的價值合理性，二是從事實角度分析國家所有權(quán)運行過程中存在的一些缺陷。如上述“缺位論”認為，就真實的產(chǎn)權(quán)關系而言，國有財產(chǎn)并沒有真正的所有者，全體國民并不能行使國家財產(chǎn)所有者的職能。從某種意義上說，這些批判是符合事實的，因而也是科學的。但是，所有這些言論并不能直接推導出私有化結(jié)論；恰恰相反，從這些批判本身及其所引證的材料中，我們所看到的是通過國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)與機制的合理設計達到提高效率的可能性。因此，如果從這一角度看，所謂的“缺位論”實際上是一種私有化的“缺智慧論”。

二、人民主體觀的重申

從實踐來看，國家所有權(quán)的主體定位涉及到兩個問題，一是誰是國有財產(chǎn)的真正的所有權(quán)主體；二是由誰來行使國家所有權(quán)的各項權(quán)能。

就第一個問題而言，誰是國有財產(chǎn)的真正的所有權(quán)主體應當是非常明確的，因為從法律規(guī)定而言，國家所有權(quán)的真正主體是全體人民，國家所有權(quán)與全民所有權(quán)并沒有任何區(qū)別，如我國《憲法》第7條明文宣示：“國有經(jīng)濟，即社會主義全民所有制經(jīng)濟，是國民經(jīng)濟中的主導力量。國家保障國有經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展。”接著第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。”1986年《民法通則》第73條第1款則規(guī)定： “國家財產(chǎn)屬于全民所有。”而1988年《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第2條也規(guī)定，全民所有制工業(yè)企業(yè)的財產(chǎn)“屬于全民所有”。再如。國務院1994年頒行的《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》第5條則規(guī)定，“(國有)企業(yè)財產(chǎn)屬于全民所有，即國家所有；國務院代表國家統(tǒng)一行使對企業(yè)財產(chǎn)的所有權(quán)。”因此，國家所有即全民所有，全民應當是國家所有權(quán)的真正主體。

但是，目前全民所有的觀念受到了強烈的批判。有學者認為，人民并不是一個法律范疇，不是法律上的主體，即使全體人民作為所有權(quán)主體，也無法落實所有權(quán)的權(quán)能的行使。在對全民說的批判中，捷克民法學家凱納普的名言到處被傳頌：“人民所有權(quán)是一個經(jīng)濟意義上的所有權(quán)概念，是在社會意義上所使用的概念，全體人民在法律上并不是一個所有者”。從歷史上來看，國家與人民確實有所區(qū)別：人民是從事生產(chǎn)勞動的群眾，國家則是一個階級鎮(zhèn)壓另一個階級的工具(實際上是鎮(zhèn)壓人民群眾的統(tǒng)治工具)。因此，歷史上國家所有權(quán)的表現(xiàn)形式主要是以奴隸主代表或封建主代表的君王所有權(quán)和以資產(chǎn)階級為統(tǒng)治的國家所有權(quán)，人民群眾并不是國家所有權(quán)的主體。譬如，德國有學者認為，從國家被設定為財產(chǎn)占有與獲得者的角度看，國庫就是國家本身，國家是國家財產(chǎn)的主體；當國家作為財產(chǎn)主體參與民事經(jīng)濟事務并因而受私法調(diào)整時，國庫就是國家的私法主體，或曰民法觀念上的國家。但是，在社會主義國家，人民與國家卻是難以區(qū)分的，因為社會主義國家并不是外在于社會全體成員的共同體，更不是凌駕于絕大多數(shù)共同體成員之上的異己力量，而是全體社會成員的聯(lián)合產(chǎn)物。這種聯(lián)合體既不是全民中的個人也不是執(zhí)行聯(lián)合體意志的具體機關。因此，在社會主義國家，國家所有權(quán)中的國家與全民所有權(quán)中的人民本質(zhì)上是一個主體，國家是人民的形式，人民是國家的內(nèi)容。比如中國。在國內(nèi)法上，國家與人民一樣，都是一個抽象主體，人民的權(quán)力就是國家的權(quán)力，國家的責任就是人民的責任。如果必須對人民與國家進行區(qū)分，那么即使是在社會主義中國，國家也必然會走向人民的對立面，國家所有權(quán)也就失去了其存在的合理性。因此，那種在國家與全民之間進行區(qū)別、通過否定人民的公法地位否定全民所有權(quán)的觀點顯然是錯誤的。

就第二個問題而言，由誰來行使國家所有權(quán)的各項權(quán)能似乎亦是非常明確的。一方面，從歷史看，任何時代的國有財產(chǎn)都是由國家機關，即政府行使國家所有權(quán)的各項權(quán)能；另一方面，從制度實踐看，國家與人民都是抽象主體，無論是人民意志還是國家意志的實現(xiàn)都必須通過具體的政府機關體現(xiàn)和實現(xiàn)，因此政府只不過是人民和國家的代理人。這一點在我國的法律與政策層面亦是明確的，如國務院1994年頒行的《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》第5條規(guī)定，“(國有)企業(yè)財產(chǎn)屬于全民所有，即國家所有；國務院代表國家統(tǒng)一行使對企業(yè)財產(chǎn)的所有權(quán)”，再如十六大報告提出成立國資委，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。根據(jù)這一決策。2003年4月6日，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立。國資委作為國務院直屬的正部級特設機構(gòu)，專門承擔監(jiān)管國有資產(chǎn)的職責，監(jiān)管范圍是中央所屬企業(yè)(不含金融類企業(yè))的國有資產(chǎn)，其直接監(jiān)管的企業(yè)由當初的196家經(jīng)瘦身后減少為目前的155家。國資委的成立，是我國國有資產(chǎn)管理體制改革的重大突破，它將經(jīng)濟學家的設想變成了通行于全國的現(xiàn)實，為政資分開提供了體制上的保障。

但是，值得注意的是，在西方國家的所有權(quán)制度中，政府卻可以成為私有產(chǎn)權(quán)的獨立主體，如在法國受公共直接使用或服務于公眾的所有財產(chǎn)均構(gòu)成政府的公產(chǎn)，政府的私產(chǎn)則通過排他法確定，即不受公眾直接使用的財產(chǎn)以及不服務于公眾的所有財產(chǎn)。均構(gòu)成政府的私產(chǎn)。國家私產(chǎn)屬于私法類型財產(chǎn)，國家機構(gòu)可以為了自己的類似于私人的私的需求而擁有財產(chǎn)。因而該財產(chǎn)服從于私法的一般規(guī)范，可以被轉(zhuǎn)讓，可以被設定抵押，私人可以取得時效取得該財產(chǎn)的所有權(quán)。然而，這種西方私有制國家可以接受的財產(chǎn)區(qū)分卻是與社會主義的國家理念與政府理念相違背的。我國憲法明確規(guī)定國家的一切權(quán)力屬于人民，這意味著人民是國家權(quán)力的主體而非國家機構(gòu)，國家機構(gòu)享有的是人民賦予的具體職權(quán)而非抽象的國家權(quán)力；承認一切權(quán)力屬于人民，就意味著國家機構(gòu)對人民的服從地位和服務職能；承認一切權(quán)力屬于人民，那么人民就是國家的主人，人民利益就應當受到最大的尊重，人民利益的保障應是我們最高的價值追求，國家的一切活動都要以人民利益為最高準則，人民利益是一切行動的指南針。因此，社會主義的國家和政府只能是人民的國家和政府，其任何活動都必須以公共利益為價值目標，所擁有的財產(chǎn)也只能是國家授權(quán)使用的公益性財產(chǎn)。因此，試圖根據(jù)西方國家國有權(quán)的公權(quán)與私權(quán)結(jié)構(gòu)以分化我國國家所有權(quán)顯然亦是錯誤的。

三、委托代理理論視野下的國資委模式批判

本質(zhì)上，國資委模式實際上是針對國家所有權(quán)各項權(quán)能行使主體的改革而形成的模式，但這種模式同改革前的國有資產(chǎn)管理模式并沒有根本性區(qū)別：同樣是政府主導的中央集權(quán)管理模式，并存在著同樣程度的代理問題和代理成本。之所以如此，是因為這種模式忽視了委托代理問題的根本解決方式與國家所有權(quán)主體定位觀。

自2003年國務院成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，我國國有資產(chǎn)監(jiān)管和國有企業(yè)改革進入了一個新階段。國資委設立的思路與目的是通過將原來由多個部門行使的監(jiān)督管理國有企業(yè)的多種職能統(tǒng)一劃歸國資委行使，從而解決原有國有公司出資人缺位的實際問題。然而，從委托代理理論角度看，試圖讓一個政府特設機構(gòu)像自然人股東那樣履行國有股權(quán)出資人的職能是不可能的。其根本原因在于國資委的設計并不符合一般委托代理理論中關于委托人的基本假定。這些假定包括：(1)委托人資質(zhì)的完整性。委托一代理是基于受托人的委托授權(quán)而產(chǎn)生的，委托授權(quán)在委托代理關系中具有決定性意義。而委托授權(quán)的前提是有一個資質(zhì)完全的委托人，否則，就不會有合理的“委托授權(quán)”，也不會產(chǎn)生真正意義上的委托一代理關系。(2)委托人的經(jīng)濟理性。在委托一代理關系中，委托人是具有經(jīng)濟理性的人或機構(gòu)，即它在滿足一定的約束條件的前提下追求自身價值最大化。(3)委托利益與委托人自身利益的一致性。在私有產(chǎn)權(quán)下，委托人將自己的資產(chǎn)以合約形式委托給代理人經(jīng)營，為的是保證自己資產(chǎn)的增值。如果代理人不能履行此職責，委托人寧愿更換代理人。在這個過程中，委托人的自身利益和其委托利益是一致的，代理人必須首先保證委托人的利益。從委托代理理論的上述假設來看，我國存在國有股權(quán)的公司中不設股東會而由國資委履行出資人職能的設計至少存在以下幾個弊端：

(1)國有股權(quán)的分化性與層次性造成了出資人角色分裂。在國有資產(chǎn)的委托代理鏈中，國有股權(quán)的形成與實現(xiàn)實際上存在著三個層次：首先，作為初始委托人的全民意志實際上是各個地方人民意志的程序化結(jié)果，即由各地方人民選舉地方人民代表大會代表、再由地方人民代表大會選舉全國人民代表大會代表，最終形成全民關于國有資產(chǎn)的所有權(quán)意志。其次，在我國，盡管法律規(guī)定由國務院統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)出資人職能，但同時又規(guī)定國有資產(chǎn)所有者代表的具體職能分別由中央和省級地方政府的國資委行使，從而使國有股權(quán)的統(tǒng)一權(quán)能被不同的行政機構(gòu)所分割。國有資產(chǎn)所有者意志在這種分化中獲得具體化、地方化的表述。最后，國資委通過履行出資人職責委托董事、經(jīng)理等經(jīng)營者，監(jiān)督其實現(xiàn)國有資產(chǎn)所有權(quán)意志。因此，從實踐看，國有資產(chǎn)出資人的角色發(fā)生了分裂，從而使國有資產(chǎn)的委托一代理體系中沒有一個完全、統(tǒng)一的委托人。

(2)委托人和代理人的目標函數(shù)不同導致國資委行為異化。一方面，由于每一個公民并不直接擁有國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，不能任意使用國有資產(chǎn)，也不能直接享有國有資產(chǎn)收益，因此，從一般意義上講，國有資產(chǎn)與公民的個人利益不直接相關。另一方面，作為國有資產(chǎn)委托人的自然人，其代表的主要是政府官員，他們的目標函數(shù)中包含資產(chǎn)保值增值之外的內(nèi)容，使他們的行為經(jīng)常和完全的資產(chǎn)委托人的行為不一致。政府官員常常希望通過預算規(guī)模最大化，為其提供獲得薪水、額外所得、所在機構(gòu)或職員的規(guī)模、社會聲望、權(quán)利和地位等所有效用目標最大化的資源。而且，政府官員還經(jīng)常與特殊利益集團合謀，為了獲得政治或經(jīng)濟支持甚至屈服于特殊利益集團的壓力。這些特殊利益集團通過捐款、游說、政治交易、尋租、賄賂等手段對政治家和政府官員施加影響，迫使他們做出、執(zhí)行有益于這些集團的法規(guī)和政策。可以說，這些解釋同樣適用于作為特殊政府機構(gòu)的國資委。在國有資產(chǎn)的委托代理過程中，國資委的逆向選擇和道德風險問題不可避免。

(3)委托人和代理人地位的不平等性、信息的不對稱性與責任的不對等性導致角色異化。在我國現(xiàn)在的國有資產(chǎn)委托一代理關系中，委托人與代理人的地位，是一種包含政府過程和經(jīng)濟過程的行政上下級關系，二者的地位是不平等的。這種行政性委托一代理關系，使得雙方被行政隸屬關系緊緊“鎖定”，不能退出，難以產(chǎn)生有效的激勵約束機制，顯示出激勵不足，約束不力。同時，由于各個層次的委托人或者處于出資人權(quán)利之外，或者處于經(jīng)營管理領域之外的政治生活中，從而既不能對代理人的工作行為如努力程度、機會主義做法的有無等進行全面的觀察，也不能準確獲知公司經(jīng)營的各種外部環(huán)境如市場、科技發(fā)展等信息。因此，相對于最終代理人而言，各個層次的委托人實際上處于信息上的“弱勢地位”。此外，由于國有資產(chǎn)的委托代理更多地是一種政治性過程，每一層次上的委托人和代理人都具壟斷性，而因其代理行為的過錯所導致的責任主要是行政上的責任，相對于其過錯程度以及由此導致的經(jīng)濟損失而言，這種行政責任嚴重違背了法律上的權(quán)責適應原則。這種弱約束性導致委托人對國有資產(chǎn)的運營狀況漠不關心或關心不夠，成為“無所謂的委托人”，代理人也因為未能擁有剩余索取權(quán)而成為“無所謂的代理人”。

上述弊端集中反映到國資委的職能層面，顯示其內(nèi)部存在著巨大的矛盾沖突，并且這種矛盾沖突已經(jīng)在國資委大刀闊斧的改革措施中逐漸顯露出來。國資委法律地位的兩個方面在法律上被賦予了兩種不同性質(zhì)的權(quán)利：作為政府監(jiān)管機構(gòu)，國資委行使的是公權(quán)力性質(zhì)的監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)，它可以借助權(quán)利的“公”的性質(zhì)強制性地推行一些改革措施，或者借助公權(quán)力頒布行政規(guī)章；同時，作為國有資產(chǎn)的所有權(quán)人，國資委要根據(jù)《公司法》 《證券法》等法律行使國有股東的權(quán)利，這種權(quán)利雖然以“國家的代表”作為主體，但是本質(zhì)上仍然屬于私權(quán)利的范疇，基于這種權(quán)利“私”的性質(zhì)，國資委必須按照市場規(guī)則運作。于是國資委享有的公權(quán)力和私權(quán)利在行使過程中發(fā)生利益沖突難免，且最終只會導致兩種權(quán)利的扭曲。

盡管委托代理理論模型來源于西方經(jīng)濟學思想，并且其基本前提是所有理論都是針對私有制和標準市場經(jīng)濟體制而言的，但是，既然改革的方向是社會主義市場經(jīng)濟，既然存在國有股權(quán)的公司是營利法人，那么這種來源于西方的理論對國有資產(chǎn)委托代理問題的分析就應當具有重要的參考價值，而且通過上述委托代理理論分析而得到的下述結(jié)論亦是正確的，即本質(zhì)上，國資委出資人制度的設計并沒有解決國有資產(chǎn)委托代理的出資人“缺位”問題。

四、國有資產(chǎn)出資人制度之重構(gòu)——人民代表股東會

一方面，委托代理問題的產(chǎn)生源于所有權(quán)與控制權(quán)的分離，這意味著委托代理問題的根本解決邏輯是所有權(quán)與控制權(quán)的兩權(quán)合一，在兩權(quán)不能合一的情況下，則需要將控制權(quán)人塑造成為一個“類所有權(quán)人”。另一方面，委托代理問題的根本解決邏輯在國家所有權(quán)問題上的體現(xiàn)就應當是由人民親自行使控制權(quán)，在不可能由全體人民行使其控制權(quán)時，可以建構(gòu)一個人民代表組織行使控制權(quán)。因此，筆者認為，建立一個人民代表股東會組織行使國有資產(chǎn)出資人職能應當是國有資產(chǎn)監(jiān)管與國有企業(yè)改革的根本方向。

與國資委委托一代理念相比較，人民代表股東(委員)會委托一代理鏈的特點有三個方面：一是全民與人民代表股東(委員)之關系和人民代表股東(委員)會與公司董事會之關系是一個直接的委托代理關系。二是人民代表股東(委員)具有相對的獨立性。盡管在我的設計中全國人民代表大會常委會、地方人民代表大會常委會、中央政府國資委、地方政府國資委可以通過各種形式參與到人民代表股東(委員)會的組成、決策中，但人民代表股東(委員)會與其在法律上的關系是相互獨立的。至多算全國人民代表大會與地方各級人民代表大會的特別執(zhí)行機構(gòu)，但仍與全國人民代表大會、地方各級人民代表大會保持相對的獨立性。三是全民通過人民代表股東(委員)會可以直接進入董事會，從而實現(xiàn)在全民與存在國有股權(quán)的公司之間建立相對的直接產(chǎn)權(quán)關系。

人民代表股東(委員)會的成立理由可以從不同方面考察，這里主要強調(diào)其存在的合法性與合理性。第一個理由是合法性理由，即人民代表股東(委員)會的成立是人民主權(quán)理論與全民所有權(quán)理論邏輯的必然結(jié)論。在現(xiàn)代國家，人民是國家主權(quán)的真正主體，任何國家權(quán)力的組織機構(gòu)都必須建立在人民同意與選舉的基礎之上，同時人民本身亦通過各種組織機構(gòu)以各種形式管理國家事務。國家所有權(quán)既然屬于全民所有，那么國家所有權(quán)的行使亦應當由人民選舉的組織予以代理，并由人民通過這個組織行使其權(quán)能。而且從全民所有權(quán)的委托代理理論視角看，既然全民是全民所有權(quán)的剩余風險、收益的承擔者，那么全民亦應當是全民所有權(quán)的剩余控制權(quán)的享有者。第二個理由是合理性理由，即人民代表股東(委員)會的成立是委托代理理論的邏輯要求。人民代表股東(委員)會委托一代理鏈的顯著特征是委托代理關系的直接性，即全民與人民代表股東(委員)會之間、人民代表股東(委員)會與公司之間、全民與公司之間存在著更直接的產(chǎn)權(quán)控制關系。從委托代理理論看，這種通過“縮短從委托人到代理人之間的距離”而形成的直接產(chǎn)權(quán)控制關系，具有顯示委托人之經(jīng)濟理性與政治理性，降低代理成本，減少信息失真和不對稱，加強監(jiān)督、激勵與約束功能，從而最終減輕國有資產(chǎn)的“代理問題”，改善公司治理之效用。有理由認為，人民代表股東(委員)會委托一代理鏈通過實現(xiàn)全民由最初委托人到直接委托人的角色轉(zhuǎn)變能夠使存在國有股權(quán)的公司委托人成為一個真正的“經(jīng)濟人”，并進而通過這個“經(jīng)濟人”角色的賦予改善公司治理。第三個理由既是合法性理由亦是合理性理由，即人民代表股東(委員)會的成立是利益相關者理論與共同治理的邏輯要求。利益相關者理論認為，公司是利益相關者相互之間締結(jié)的“契約網(wǎng)”，各利益相關者在公司或投入物質(zhì)資本，或投人人力資本，目的是獲取單個產(chǎn)權(quán)主體無法獲得的合作收益。企業(yè)的本質(zhì)是一種團隊生產(chǎn)或長期合約的集合，表現(xiàn)為人力資本與非人力資本之間的相互依賴。因此，公司治理的目標不僅僅只是追求股東利益的最大化，而是包括股東在內(nèi)的利益相關者利益的最大化，現(xiàn)時公司治理除了物質(zhì)資本所有者外，其他利益相關者在公司治理中都應發(fā)揮重要作用，故被稱為“共同治理”。在利益相關者理論看來，所謂的利益相關者幾乎囊括了除股東之外的所有與企業(yè)具有直接、間接關系的經(jīng)濟主體、政治主體。在這里，我們可以看到利益相關者與全民的一定程度的契合性，人民代表股東(委員)會與利益相關者參與公司管理的共同治理具有本質(zhì)上的一致性。共同治理理論具有委托代理理論上的優(yōu)勢與企業(yè)生存、發(fā)展的合法性，因而亦可以成為人民代表股東(委員)會成立的一個有效理由。

人民代表股東會的建構(gòu)不僅意味著國有資產(chǎn)監(jiān)管的重構(gòu)，而且意味著國企公司治理的重構(gòu)。其初步框架可以概括為以下幾個方面：

1 人民代表股東會的設置與選任。首先應當通過全國人大和地方人大選舉成立一個國有資產(chǎn)委員會權(quán)力系統(tǒng)，國家國有資產(chǎn)委員會獨立于國務院、法院和全國人大常委會，但對全國人大負責；地方國有資產(chǎn)委員會由省、地(市)、縣(市)分別設置，并獨立于地方政府、法院和地方人大常委會，但對各級人大負責。其次，在國有資產(chǎn)委員會之下分別設立行政性、資源性和經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會。最后，在經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會中設立若干人民代表股東會。人民代表股東會應按照行政區(qū)劃設立，相互之間不存在隸屬關系；人民代表股東會的組成人員應在全國人大常委會和地方各級人大常委會主持下進行選舉，候選人的產(chǎn)生由中國共產(chǎn)黨各地方委員會、各民主黨派、各社會團體、各行業(yè)協(xié)會、各地方工會及各地方企業(yè)職工提名，并根據(jù)各地方國有資產(chǎn)及國有企業(yè)數(shù)量確定人民代表股東會人數(shù)規(guī)模、候選人名額及其分配。這種設置既符合我國憲法規(guī)定的人民通過各種形式行使國家權(quán)力的規(guī)定，也符合共同治理的發(fā)展方向，同時對于協(xié)調(diào)國有企業(yè)中“新三會”與“老三會”之關系亦具有重要意義。值得特別指出的是，人民代表股東會不屬于行政機關，而應當屬于與全國人大、地方人大保持相對獨立關系的一個特別執(zhí)行性機構(gòu)。人民代表股東會應當是一種相對獨立的、新型的國有資產(chǎn)的行使主體，由人民單獨選舉。

2 人民代表股東會與國企公司治理結(jié)構(gòu)。在國有企業(yè)中，人民代表股東會履行公司法規(guī)定的股東會職權(quán)，人民代表股東會中的國資委代表只享有召集、主持人民代表股東會的程序性職權(quán)及委派國有企業(yè)監(jiān)事的實體性職權(quán)。人民代表股東會必須嚴格遵守國家法律、法規(guī)、政策關于國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的各項規(guī)范性規(guī)定和戰(zhàn)略性決策，并享有聘用董事、經(jīng)理的職權(quán)，通過公司章程和會議決議對董事會、經(jīng)理的職權(quán)予以嚴格限制。在人民代表股東會主導下，國有企業(yè)監(jiān)事、董事、經(jīng)理應當形成一個相互制衡的權(quán)力架構(gòu)。經(jīng)理應當與董事長相分離并直接對股東會負責，公司經(jīng)理應當是公司的法定代表人，并享有相應的職權(quán)，經(jīng)理與董事會、監(jiān)事會形成三權(quán)制衡。而且，由于國有股權(quán)的全民性，董事、監(jiān)事、經(jīng)理亦應當有權(quán)力監(jiān)督人民股東代表，以促使其更好地提供企業(yè)價值。在國有控股、參股公司中，人民代表股東會應當以人民代表股東委員會的組織形式行使上述職權(quán)，并通過公司股東會促進上述職權(quán)的實現(xiàn)。簡言之，由于人民代表股東會的集中性、常設性等特點， “股東中心主義”的治理原則應當在國有企業(yè)中得到遵循。

3 人民代表股東會與國企公司治理機制。在國有企業(yè)中，人民代表股東會成員、監(jiān)事與董事、經(jīng)理應當適用分類治理機制，即人民代表股東會成員、監(jiān)事的任免、激勵、約束遵循政治性的公法邏輯予以治理。在任免方面，遵循政治性選舉原則；在激勵方面，側(cè)重于精神激勵；在約束方面，強調(diào)行政責任和刑事責任。而董事、經(jīng)理的任免、激勵、約束遵循市場性的私權(quán)邏輯予以治理。在任免方面。遵循契約性聘用原則；在激勵方面，側(cè)重于物質(zhì)激勵；在約束方面，強調(diào)經(jīng)濟性的民事責任。政治性的公法邏輯源于國有資產(chǎn)的監(jiān)管權(quán)力屬于公共權(quán)力，而市場化的私權(quán)邏輯源于國有企業(yè)的市場主體身份。

(責任編輯：張 琦)