國有資產(chǎn)出資人制度批判與重構(gòu)

[摘要]國資委的雙重地位在法律上被賦予了兩種不同性質(zhì)的權(quán)利：作為政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國資委行使的是公權(quán)力性質(zhì)的監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)，可借助權(quán)力的“公”的性質(zhì)強(qiáng)制性地推行一些改革措施，或者借助公權(quán)力頒布行政規(guī)章；同時(shí)作為國有資產(chǎn)的所有權(quán)人，國資委將根據(jù)《公司法》《證券法》等法律行使國有股東權(quán)利，這種權(quán)利雖然以“國家的代表”作為主體，但是本質(zhì)上仍然屬于私權(quán)利范疇，基于這種權(quán)利“私”的性質(zhì)，國資委必須按照市場規(guī)則運(yùn)作。于是國資委享有的公權(quán)力和私權(quán)利在行使過程中發(fā)生利益沖突難免，最終只會導(dǎo)致兩種權(quán)利的扭曲。既然中國改革的方向是社會主義市場經(jīng)濟(jì)，既然存在國有股權(quán)的公司是營利法人，那么委托代理理論對國有資產(chǎn)委托代理問題的分析應(yīng)當(dāng)具有重要參考價(jià)值，而且通過上述理論分析得到的結(jié)論亦應(yīng)當(dāng)是正確的，即本質(zhì)上國資委出資人制度設(shè)計(jì)并沒有解決國有資產(chǎn)委托代理出資人“缺位”問題。建立一個(gè)人民代表股東會組織行使國有資產(chǎn)出資人職能是國有資產(chǎn)監(jiān)管與國有企業(yè)改革的方向選擇。人民代表股東會中的國資委代表只享有召集、主持人民代表股東會的程序性職權(quán)及委派國有企業(yè)監(jiān)事的實(shí)體性職權(quán)。

(關(guān)鍵詞] 國資委；國家所有權(quán)；出人制度；人民代表股東會；人民； 國家； 出資人“缺位”

[中圖分類號]F121 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1000-4769(2008)02-0062-07

一、國家所有權(quán)的主體定位觀

國家所有權(quán)即全民所有權(quán)，其主體是人民，這一點(diǎn)在改革開放以前是確定無疑的。然而，隨著市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，本來并不是問題的國家所有權(quán)主體問題現(xiàn)在卻成了一個(gè)問題。理論界基于不同的視角、秉持不同的價(jià)值觀念紛紛對這一問題進(jìn)行了不同的理論解釋，目的是要為不同的制度建設(shè)方向提供理論依據(jù)。圍繞國家所有權(quán)的主體問題產(chǎn)生的爭論或批判主要出現(xiàn)了以下幾種觀點(diǎn)：

(1)全民論。全民論者認(rèn)為，我國國家所有權(quán)是社會主義生產(chǎn)資料全民所有制在法律上的體現(xiàn)，全民所有制決定了國家所有權(quán)主體的全民性，故國家所有權(quán)的主體為全體人民。社會主義國家不是外在于社會全體成員的共同體，更不是凌駕于絕大多數(shù)共同體成員之上的異己力量，而是全體社會成員的聯(lián)合產(chǎn)物。就全體社會成員以自身的聯(lián)合體即國家而行使所有權(quán)言，國家所有就是全民所有。

(2)國家論。國家論者則認(rèn)為，國家所有權(quán)的主體是國家。在我國，社會主義國家不僅是國家政權(quán)的承擔(dān)者，而且是國有財(cái)產(chǎn)的所有者。國家所有權(quán)作為一種法律關(guān)系，它是在全民所有制基礎(chǔ)上，由特定的權(quán)利主體(國家)和不特定的義務(wù)主體(任何公民和法人)之間組成的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。國家是國家所有權(quán)唯一的、統(tǒng)一的所有者，國家所有權(quán)屬于國家，任何國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、團(tuán)體或者個(gè)人均不能成為國家所有權(quán)的主體。中央各部門和地方各級人民政府，在中央授權(quán)的范圍內(nèi)，代表國家管理本系統(tǒng)、本轄區(qū)內(nèi)的國家財(cái)產(chǎn)，把國家財(cái)產(chǎn)按其性質(zhì)、用途交給相應(yīng)的企事業(yè)經(jīng)營管理，對其管理的國有土地、森林、礦藏和水資源等國有財(cái)產(chǎn)，也不享有所有權(quán)，只是在授權(quán)范圍內(nèi)代表國家行使所有權(quán)。

(3)政府論。政府論者主張，國家所有權(quán)的主體是國家行政權(quán)力機(jī)關(guān)——政府。政府論又可進(jìn)一步細(xì)化為中央政府論以及二元主體論。中央政府論認(rèn)為，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的主體實(shí)際上就是中央政府。這樣做的目的，是給中央政府制定和貫徹經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃尋找財(cái)產(chǎn)法上的根據(jù)，以便中央政府將行政權(quán)力和財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)合起來制定和貫徹其計(jì)劃。二元主體論，即分級所有論，認(rèn)為在我國應(yīng)當(dāng)規(guī)定中央政府和地方政府分級所有權(quán)，特別需要在物權(quán)法中改變原來的國家所有權(quán)規(guī)定，重新建立“公共法人所有權(quán)”或者“政府法人所有權(quán)”制度，明確國家所有權(quán)(即中央政府所有權(quán))與地方所有權(quán)的區(qū)分，使國家所有權(quán)成為公共法人所有權(quán)中的一種類型，即中央政府所有權(quán)，而不是原來全部公共財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。

(4)綜合論。綜合論者認(rèn)為，對于國家所有權(quán)的主體，可以從三個(gè)層次理解。全民作為一個(gè)實(shí)在的整體而成為實(shí)質(zhì)意義上的國有資產(chǎn)所有者；國家作為全民的當(dāng)然代表，而成為形式意義上的國有資產(chǎn)所有者；政府作為全民和國家的法定代表，即實(shí)質(zhì)上代表全民、形式上代表國家，而成為實(shí)際操作意義上的國有資產(chǎn)所有者。在法律上，全民、國家、政府作為國有資產(chǎn)所有者都具有唯一性，并且是一個(gè)主體。在國有資產(chǎn)運(yùn)行中，全民和國家都只是國有資產(chǎn)所有權(quán)的享有者，政府則還是國有資產(chǎn)所有權(quán)的行使者，即全民和國家作為國有資產(chǎn)所有者的利益和意志，都是通過政府行使國有資產(chǎn)所有權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。而政府如何通過行使國有資產(chǎn)所有權(quán)實(shí)現(xiàn)全民和國家作為國有資產(chǎn)所有者的利益和意志，是一個(gè)至關(guān)重要的問題。

(5)缺位論。缺位論者由現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)理論出發(fā)，從全民層次論述國有財(cái)產(chǎn)所有者必然缺位，因?yàn)榉梢?guī)定的“全民所有”不過是“名義上的”或“形同虛設(shè)”，因而，“全民所有”是不真實(shí)的。就真實(shí)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系而言，國有財(cái)產(chǎn)并沒有真正的所有者，全體國民并不能行使國有財(cái)產(chǎn)所有者的職能。繼而以“所有者缺位”為由，提出以“民有民營”取代絕大部分國有企業(yè)。把我國國有企業(yè)存在的諸多問題歸結(jié)為“所有者缺位”，又把“所有者缺位”歸咎于國家所有制與國家所有權(quán)，進(jìn)而認(rèn)為“所有者缺位”是我國國有企業(yè)改革必須予以突破的“瓶頸”。此種觀點(diǎn)在我國經(jīng)濟(jì)學(xué)界頗有市場，并且被當(dāng)成“定理”經(jīng)常加以援引。在法律學(xué)界，也有部分學(xué)者信奉國家所有權(quán)的主體“缺位論”，并認(rèn)為這是一個(gè)不爭的事實(shí)，使得國家所有權(quán)比任何其他所有權(quán)更具有易侵害性。

從本質(zhì)上看，上述觀點(diǎn)主要體現(xiàn)出兩種傾向和三個(gè)主張：兩種傾向是指在全民論和國家論中所體現(xiàn)的公有制傾向與在政府論、缺位論中所體現(xiàn)的私有制傾向；三個(gè)主張是指除了取消國家所有權(quán)并代之以私有化的缺位論之外，其他觀點(diǎn)只不過是在全民、國家、政府三者之間進(jìn)行選擇以確認(rèn)其為國家所有權(quán)的主體而已。細(xì)究起來，在這幾種觀點(diǎn)中，還存在著一些需要解決的實(shí)踐與理論問題：一是國家與全民是不是應(yīng)當(dāng)區(qū)分；二是政府能否成為私有產(chǎn)權(quán)的主體，其與公有產(chǎn)權(quán)主體的職能如何劃分；三是如果要使國有企業(yè)提高效率，是否必須放棄國家所有權(quán)。事實(shí)上，從對國家所有權(quán)與國有企業(yè)的批判內(nèi)容來看，其性質(zhì)并不是一種價(jià)值批判，而是一種事實(shí)批判，即主要是從國家所有權(quán)與國有企業(yè)的運(yùn)行過程與結(jié)果進(jìn)行批判。這種批判至少有兩個(gè)特點(diǎn)，一是并沒有從根本上否定國家所有權(quán)與國有企業(yè)的價(jià)值合理性，二是從事實(shí)角度分析國家所有權(quán)運(yùn)行過程中存在的一些缺陷。如上述“缺位論”認(rèn)為，就真實(shí)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系而言，國有財(cái)產(chǎn)并沒有真正的所有者，全體國民并不能行使國家財(cái)產(chǎn)所有者的職能。從某種意義上說，這些批判是符合事實(shí)的，因而也是科學(xué)的。但是，所有這些言論并不能直接推導(dǎo)出私有化結(jié)論；恰恰相反，從這些批判本身及其所引證的材料中，我們所看到的是通過國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制的合理設(shè)計(jì)達(dá)到提高效率的可能性。因此，如果從這一角度看，所謂的“缺位論”實(shí)際上是一種私有化的“缺智慧論”。

二、人民主體觀的重申

從實(shí)踐來看，國家所有權(quán)的主體定位涉及到兩個(gè)問題，一是誰是國有財(cái)產(chǎn)的真正的所有權(quán)主體；二是由誰來行使國家所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能。

就第一個(gè)問題而言，誰是國有財(cái)產(chǎn)的真正的所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)是非常明確的，因?yàn)閺姆梢?guī)定而言，國家所有權(quán)的真正主體是全體人民，國家所有權(quán)與全民所有權(quán)并沒有任何區(qū)別，如我國《憲法》第7條明文宣示：“國有經(jīng)濟(jì)，即社會主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。國家保障國有經(jīng)濟(jì)的鞏固和發(fā)展。”接著第9條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。”1986年《民法通則》第73條第1款則規(guī)定： “國家財(cái)產(chǎn)屬于全民所有。”而1988年《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第2條也規(guī)定，全民所有制工業(yè)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)“屬于全民所有”。再如。國務(wù)院1994年頒行的《國有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》第5條則規(guī)定，“(國有)企業(yè)財(cái)產(chǎn)屬于全民所有，即國家所有；國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使對企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。”因此，國家所有即全民所有，全民應(yīng)當(dāng)是國家所有權(quán)的真正主體。

但是，目前全民所有的觀念受到了強(qiáng)烈的批判。有學(xué)者認(rèn)為，人民并不是一個(gè)法律范疇，不是法律上的主體，即使全體人民作為所有權(quán)主體，也無法落實(shí)所有權(quán)的權(quán)能的行使。在對全民說的批判中，捷克民法學(xué)家凱納普的名言到處被傳頌：“人民所有權(quán)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)意義上的所有權(quán)概念，是在社會意義上所使用的概念，全體人民在法律上并不是一個(gè)所有者”。從歷史上來看，國家與人民確實(shí)有所區(qū)別：人民是從事生產(chǎn)勞動的群眾，國家則是一個(gè)階級鎮(zhèn)壓另一個(gè)階級的工具(實(shí)際上是鎮(zhèn)壓人民群眾的統(tǒng)治工具)。因此，歷史上國家所有權(quán)的表現(xiàn)形式主要是以奴隸主代表或封建主代表的君王所有權(quán)和以資產(chǎn)階級為統(tǒng)治的國家所有權(quán)，人民群眾并不是國家所有權(quán)的主體。譬如，德國有學(xué)者認(rèn)為，從國家被設(shè)定為財(cái)產(chǎn)占有與獲得者的角度看，國庫就是國家本身，國家是國家財(cái)產(chǎn)的主體；當(dāng)國家作為財(cái)產(chǎn)主體參與民事經(jīng)濟(jì)事務(wù)并因而受私法調(diào)整時(shí)，國庫就是國家的私法主體，或曰民法觀念上的國家。但是，在社會主義國家，人民與國家卻是難以區(qū)分的，因?yàn)樯鐣髁x國家并不是外在于社會全體成員的共同體，更不是凌駕于絕大多數(shù)共同體成員之上的異己力量，而是全體社會成員的聯(lián)合產(chǎn)物。這種聯(lián)合體既不是全民中的個(gè)人也不是執(zhí)行聯(lián)合體意志的具體機(jī)關(guān)。因此，在社會主義國家，國家所有權(quán)中的國家與全民所有權(quán)中的人民本質(zhì)上是一個(gè)主體，國家是人民的形式，人民是國家的內(nèi)容。比如中國。在國內(nèi)法上，國家與人民一樣，都是一個(gè)抽象主體，人民的權(quán)力就是國家的權(quán)力，國家的責(zé)任就是人民的責(zé)任。如果必須對人民與國家進(jìn)行區(qū)分，那么即使是在社會主義中國，國家也必然會走向人民的對立面，國家所有權(quán)也就失去了其存在的合理性。因此，那種在國家與全民之間進(jìn)行區(qū)別、通過否定人民的公法地位否定全民所有權(quán)的觀點(diǎn)顯然是錯(cuò)誤的。

就第二個(gè)問題而言，由誰來行使國家所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能似乎亦是非常明確的。一方面，從歷史看，任何時(shí)代的國有財(cái)產(chǎn)都是由國家機(jī)關(guān)，即政府行使國家所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能；另一方面，從制度實(shí)踐看，國家與人民都是抽象主體，無論是人民意志還是國家意志的實(shí)現(xiàn)都必須通過具體的政府機(jī)關(guān)體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)，因此政府只不過是人民和國家的代理人。這一點(diǎn)在我國的法律與政策層面亦是明確的，如國務(wù)院1994年頒行的《國有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》第5條規(guī)定，“(國有)企業(yè)財(cái)產(chǎn)屬于全民所有，即國家所有；國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使對企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)”，再如十六大報(bào)告提出成立國資委，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。根據(jù)這一決策。2003年4月6日，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會成立。國資委作為國務(wù)院直屬的正部級特設(shè)機(jī)構(gòu)，專門承擔(dān)監(jiān)管國有資產(chǎn)的職責(zé)，監(jiān)管范圍是中央所屬企業(yè)(不含金融類企業(yè))的國有資產(chǎn)，其直接監(jiān)管的企業(yè)由當(dāng)初的196家經(jīng)瘦身后減少為目前的155家。國資委的成立，是我國國有資產(chǎn)管理體制改革的重大突破，它將經(jīng)濟(jì)學(xué)家的設(shè)想變成了通行于全國的現(xiàn)實(shí)，為政資分開提供了體制上的保障。

但是，值得注意的是，在西方國家的所有權(quán)制度中，政府卻可以成為私有產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立主體，如在法國受公共直接使用或服務(wù)于公眾的所有財(cái)產(chǎn)均構(gòu)成政府的公產(chǎn)，政府的私產(chǎn)則通過排他法確定，即不受公眾直接使用的財(cái)產(chǎn)以及不服務(wù)于公眾的所有財(cái)產(chǎn)。均構(gòu)成政府的私產(chǎn)。國家私產(chǎn)屬于私法類型財(cái)產(chǎn)，國家機(jī)構(gòu)可以為了自己的類似于私人的私的需求而擁有財(cái)產(chǎn)。因而該財(cái)產(chǎn)服從于私法的一般規(guī)范，可以被轉(zhuǎn)讓，可以被設(shè)定抵押，私人可以取得時(shí)效取得該財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。然而，這種西方私有制國家可以接受的財(cái)產(chǎn)區(qū)分卻是與社會主義的國家理念與政府理念相違背的。我國憲法明確規(guī)定國家的一切權(quán)力屬于人民，這意味著人民是國家權(quán)力的主體而非國家機(jī)構(gòu)，國家機(jī)構(gòu)享有的是人民賦予的具體職權(quán)而非抽象的國家權(quán)力；承認(rèn)一切權(quán)力屬于人民，就意味著國家機(jī)構(gòu)對人民的服從地位和服務(wù)職能；承認(rèn)一切權(quán)力屬于人民，那么人民就是國家的主人，人民利益就應(yīng)當(dāng)受到最大的尊重，人民利益的保障應(yīng)是我們最高的價(jià)值追求，國家的一切活動都要以人民利益為最高準(zhǔn)則，人民利益是一切行動的指南針。因此，社會主義的國家和政府只能是人民的國家和政府，其任何活動都必須以公共利益為價(jià)值目標(biāo)，所擁有的財(cái)產(chǎn)也只能是國家授權(quán)使用的公益性財(cái)產(chǎn)。因此，試圖根據(jù)西方國家國有權(quán)的公權(quán)與私權(quán)結(jié)構(gòu)以分化我國國家所有權(quán)顯然亦是錯(cuò)誤的。

三、委托代理理論視野下的國資委模式批判

本質(zhì)上，國資委模式實(shí)際上是針對國家所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能行使主體的改革而形成的模式，但這種模式同改革前的國有資產(chǎn)管理模式并沒有根本性區(qū)別：同樣是政府主導(dǎo)的中央集權(quán)管理模式，并存在著同樣程度的代理問題和代理成本。之所以如此，是因?yàn)檫@種模式忽視了委托代理問題的根本解決方式與國家所有權(quán)主體定位觀。

自2003年國務(wù)院成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，我國國有資產(chǎn)監(jiān)管和國有企業(yè)改革進(jìn)入了一個(gè)新階段。國資委設(shè)立的思路與目的是通過將原來由多個(gè)部門行使的監(jiān)督管理國有企業(yè)的多種職能統(tǒng)一劃歸國資委行使，從而解決原有國有公司出資人缺位的實(shí)際問題。然而，從委托代理理論角度看，試圖讓一個(gè)政府特設(shè)機(jī)構(gòu)像自然人股東那樣履行國有股權(quán)出資人的職能是不可能的。其根本原因在于國資委的設(shè)計(jì)并不符合一般委托代理理論中關(guān)于委托人的基本假定。這些假定包括：(1)委托人資質(zhì)的完整性。委托一代理是基于受托人的委托授權(quán)而產(chǎn)生的，委托授權(quán)在委托代理關(guān)系中具有決定性意義。而委托授權(quán)的前提是有一個(gè)資質(zhì)完全的委托人，否則，就不會有合理的“委托授權(quán)”，也不會產(chǎn)生真正意義上的委托一代理關(guān)系。(2)委托人的經(jīng)濟(jì)理性。在委托一代理關(guān)系中，委托人是具有經(jīng)濟(jì)理性的人或機(jī)構(gòu)，即它在滿足一定的約束條件的前提下追求自身價(jià)值最大化。(3)委托利益與委托人自身利益的一致性。在私有產(chǎn)權(quán)下，委托人將自己的資產(chǎn)以合約形式委托給代理人經(jīng)營，為的是保證自己資產(chǎn)的增值。如果代理人不能履行此職責(zé)，委托人寧愿更換代理人。在這個(gè)過程中，委托人的自身利益和其委托利益是一致的，代理人必須首先保證委托人的利益。從委托代理理論的上述假設(shè)來看，我國存在國有股權(quán)的公司中不設(shè)股東會而由國資委履行出資人職能的設(shè)計(jì)至少存在以下幾個(gè)弊端：

(1)國有股權(quán)的分化性與層次性造成了出資人角色分裂。在國有資產(chǎn)的委托代理鏈中，國有股權(quán)的形成與實(shí)現(xiàn)實(shí)際上存在著三個(gè)層次：首先，作為初始委托人的全民意志實(shí)際上是各個(gè)地方人民意志的程序化結(jié)果，即由各地方人民選舉地方人民代表大會代表、再由地方人民代表大會選舉全國人民代表大會代表，最終形成全民關(guān)于國有資產(chǎn)的所有權(quán)意志。其次，在我國，盡管法律規(guī)定由國務(wù)院統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)出資人職能，但同時(shí)又規(guī)定國有資產(chǎn)所有者代表的具體職能分別由中央和省級地方政府的國資委行使，從而使國有股權(quán)的統(tǒng)一權(quán)能被不同的行政機(jī)構(gòu)所分割。國有資產(chǎn)所有者意志在這種分化中獲得具體化、地方化的表述。最后，國資委通過履行出資人職責(zé)委托董事、經(jīng)理等經(jīng)營者，監(jiān)督其實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)所有權(quán)意志。因此，從實(shí)踐看，國有資產(chǎn)出資人的角色發(fā)生了分裂，從而使國有資產(chǎn)的委托一代理體系中沒有一個(gè)完全、統(tǒng)一的委托人。

(2)委托人和代理人的目標(biāo)函數(shù)不同導(dǎo)致國資委行為異化。一方面，由于每一個(gè)公民并不直接擁有國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，不能任意使用國有資產(chǎn)，也不能直接享有國有資產(chǎn)收益，因此，從一般意義上講，國有資產(chǎn)與公民的個(gè)人利益不直接相關(guān)。另一方面，作為國有資產(chǎn)委托人的自然人，其代表的主要是政府官員，他們的目標(biāo)函數(shù)中包含資產(chǎn)保值增值之外的內(nèi)容，使他們的行為經(jīng)常和完全的資產(chǎn)委托人的行為不一致。政府官員常常希望通過預(yù)算規(guī)模最大化，為其提供獲得薪水、額外所得、所在機(jī)構(gòu)或職員的規(guī)模、社會聲望、權(quán)利和地位等所有效用目標(biāo)最大化的資源。而且，政府官員還經(jīng)常與特殊利益集團(tuán)合謀，為了獲得政治或經(jīng)濟(jì)支持甚至屈服于特殊利益集團(tuán)的壓力。這些特殊利益集團(tuán)通過捐款、游說、政治交易、尋租、賄賂等手段對政治家和政府官員施加影響，迫使他們做出、執(zhí)行有益于這些集團(tuán)的法規(guī)和政策。可以說，這些解釋同樣適用于作為特殊政府機(jī)構(gòu)的國資委。在國有資產(chǎn)的委托代理過程中，國資委的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題不可避免。

(3)委托人和代理人地位的不平等性、信息的不對稱性與責(zé)任的不對等性導(dǎo)致角色異化。在我國現(xiàn)在的國有資產(chǎn)委托一代理關(guān)系中，委托人與代理人的地位，是一種包含政府過程和經(jīng)濟(jì)過程的行政上下級關(guān)系，二者的地位是不平等的。這種行政性委托一代理關(guān)系，使得雙方被行政隸屬關(guān)系緊緊“鎖定”，不能退出，難以產(chǎn)生有效的激勵(lì)約束機(jī)制，顯示出激勵(lì)不足，約束不力。同時(shí)，由于各個(gè)層次的委托人或者處于出資人權(quán)利之外，或者處于經(jīng)營管理領(lǐng)域之外的政治生活中，從而既不能對代理人的工作行為如努力程度、機(jī)會主義做法的有無等進(jìn)行全面的觀察，也不能準(zhǔn)確獲知公司經(jīng)營的各種外部環(huán)境如市場、科技發(fā)展等信息。因此，相對于最終代理人而言，各個(gè)層次的委托人實(shí)際上處于信息上的“弱勢地位”。此外，由于國有資產(chǎn)的委托代理更多地是一種政治性過程，每一層次上的委托人和代理人都具壟斷性，而因其代理行為的過錯(cuò)所導(dǎo)致的責(zé)任主要是行政上的責(zé)任，相對于其過錯(cuò)程度以及由此導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失而言，這種行政責(zé)任嚴(yán)重違背了法律上的權(quán)責(zé)適應(yīng)原則。這種弱約束性導(dǎo)致委托人對國有資產(chǎn)的運(yùn)營狀況漠不關(guān)心或關(guān)心不夠，成為“無所謂的委托人”，代理人也因?yàn)槲茨軗碛惺Ｓ嗨魅?quán)而成為“無所謂的代理人”。

上述弊端集中反映到國資委的職能層面，顯示其內(nèi)部存在著巨大的矛盾沖突，并且這種矛盾沖突已經(jīng)在國資委大刀闊斧的改革措施中逐漸顯露出來。國資委法律地位的兩個(gè)方面在法律上被賦予了兩種不同性質(zhì)的權(quán)利：作為政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國資委行使的是公權(quán)力性質(zhì)的監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)，它可以借助權(quán)利的“公”的性質(zhì)強(qiáng)制性地推行一些改革措施，或者借助公權(quán)力頒布行政規(guī)章；同時(shí)，作為國有資產(chǎn)的所有權(quán)人，國資委要根據(jù)《公司法》 《證券法》等法律行使國有股東的權(quán)利，這種權(quán)利雖然以“國家的代表”作為主體，但是本質(zhì)上仍然屬于私權(quán)利的范疇，基于這種權(quán)利“私”的性質(zhì)，國資委必須按照市場規(guī)則運(yùn)作。于是國資委享有的公權(quán)力和私權(quán)利在行使過程中發(fā)生利益沖突難免，且最終只會導(dǎo)致兩種權(quán)利的扭曲。

盡管委托代理理論模型來源于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)思想，并且其基本前提是所有理論都是針對私有制和標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟(jì)體制而言的，但是，既然改革的方向是社會主義市場經(jīng)濟(jì)，既然存在國有股權(quán)的公司是營利法人，那么這種來源于西方的理論對國有資產(chǎn)委托代理問題的分析就應(yīng)當(dāng)具有重要的參考價(jià)值，而且通過上述委托代理理論分析而得到的下述結(jié)論亦是正確的，即本質(zhì)上，國資委出資人制度的設(shè)計(jì)并沒有解決國有資產(chǎn)委托代理的出資人“缺位”問題。

四、國有資產(chǎn)出資人制度之重構(gòu)——人民代表股東會

一方面，委托代理問題的產(chǎn)生源于所有權(quán)與控制權(quán)的分離，這意味著委托代理問題的根本解決邏輯是所有權(quán)與控制權(quán)的兩權(quán)合一，在兩權(quán)不能合一的情況下，則需要將控制權(quán)人塑造成為一個(gè)“類所有權(quán)人”。另一方面，委托代理問題的根本解決邏輯在國家所有權(quán)問題上的體現(xiàn)就應(yīng)當(dāng)是由人民親自行使控制權(quán)，在不可能由全體人民行使其控制權(quán)時(shí)，可以建構(gòu)一個(gè)人民代表組織行使控制權(quán)。因此，筆者認(rèn)為，建立一個(gè)人民代表股東會組織行使國有資產(chǎn)出資人職能應(yīng)當(dāng)是國有資產(chǎn)監(jiān)管與國有企業(yè)改革的根本方向。

與國資委委托一代理念相比較，人民代表股東(委員)會委托一代理鏈的特點(diǎn)有三個(gè)方面：一是全民與人民代表股東(委員)之關(guān)系和人民代表股東(委員)會與公司董事會之關(guān)系是一個(gè)直接的委托代理關(guān)系。二是人民代表股東(委員)具有相對的獨(dú)立性。盡管在我的設(shè)計(jì)中全國人民代表大會常委會、地方人民代表大會常委會、中央政府國資委、地方政府國資委可以通過各種形式參與到人民代表股東(委員)會的組成、決策中，但人民代表股東(委員)會與其在法律上的關(guān)系是相互獨(dú)立的。至多算全國人民代表大會與地方各級人民代表大會的特別執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但仍與全國人民代表大會、地方各級人民代表大會保持相對的獨(dú)立性。三是全民通過人民代表股東(委員)會可以直接進(jìn)入董事會，從而實(shí)現(xiàn)在全民與存在國有股權(quán)的公司之間建立相對的直接產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

人民代表股東(委員)會的成立理由可以從不同方面考察，這里主要強(qiáng)調(diào)其存在的合法性與合理性。第一個(gè)理由是合法性理由，即人民代表股東(委員)會的成立是人民主權(quán)理論與全民所有權(quán)理論邏輯的必然結(jié)論。在現(xiàn)代國家，人民是國家主權(quán)的真正主體，任何國家權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)都必須建立在人民同意與選舉的基礎(chǔ)之上，同時(shí)人民本身亦通過各種組織機(jī)構(gòu)以各種形式管理國家事務(wù)。國家所有權(quán)既然屬于全民所有，那么國家所有權(quán)的行使亦應(yīng)當(dāng)由人民選舉的組織予以代理，并由人民通過這個(gè)組織行使其權(quán)能。而且從全民所有權(quán)的委托代理理論視角看，既然全民是全民所有權(quán)的剩余風(fēng)險(xiǎn)、收益的承擔(dān)者，那么全民亦應(yīng)當(dāng)是全民所有權(quán)的剩余控制權(quán)的享有者。第二個(gè)理由是合理性理由，即人民代表股東(委員)會的成立是委托代理理論的邏輯要求。人民代表股東(委員)會委托一代理鏈的顯著特征是委托代理關(guān)系的直接性，即全民與人民代表股東(委員)會之間、人民代表股東(委員)會與公司之間、全民與公司之間存在著更直接的產(chǎn)權(quán)控制關(guān)系。從委托代理理論看，這種通過“縮短從委托人到代理人之間的距離”而形成的直接產(chǎn)權(quán)控制關(guān)系，具有顯示委托人之經(jīng)濟(jì)理性與政治理性，降低代理成本，減少信息失真和不對稱，加強(qiáng)監(jiān)督、激勵(lì)與約束功能，從而最終減輕國有資產(chǎn)的“代理問題”，改善公司治理之效用。有理由認(rèn)為，人民代表股東(委員)會委托一代理鏈通過實(shí)現(xiàn)全民由最初委托人到直接委托人的角色轉(zhuǎn)變能夠使存在國有股權(quán)的公司委托人成為一個(gè)真正的“經(jīng)濟(jì)人”，并進(jìn)而通過這個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”角色的賦予改善公司治理。第三個(gè)理由既是合法性理由亦是合理性理由，即人民代表股東(委員)會的成立是利益相關(guān)者理論與共同治理的邏輯要求。利益相關(guān)者理論認(rèn)為，公司是利益相關(guān)者相互之間締結(jié)的“契約網(wǎng)”，各利益相關(guān)者在公司或投入物質(zhì)資本，或投人人力資本，目的是獲取單個(gè)產(chǎn)權(quán)主體無法獲得的合作收益。企業(yè)的本質(zhì)是一種團(tuán)隊(duì)生產(chǎn)或長期合約的集合，表現(xiàn)為人力資本與非人力資本之間的相互依賴。因此，公司治理的目標(biāo)不僅僅只是追求股東利益的最大化，而是包括股東在內(nèi)的利益相關(guān)者利益的最大化，現(xiàn)時(shí)公司治理除了物質(zhì)資本所有者外，其他利益相關(guān)者在公司治理中都應(yīng)發(fā)揮重要作用，故被稱為“共同治理”。在利益相關(guān)者理論看來，所謂的利益相關(guān)者幾乎囊括了除股東之外的所有與企業(yè)具有直接、間接關(guān)系的經(jīng)濟(jì)主體、政治主體。在這里，我們可以看到利益相關(guān)者與全民的一定程度的契合性，人民代表股東(委員)會與利益相關(guān)者參與公司管理的共同治理具有本質(zhì)上的一致性。共同治理理論具有委托代理理論上的優(yōu)勢與企業(yè)生存、發(fā)展的合法性，因而亦可以成為人民代表股東(委員)會成立的一個(gè)有效理由。

人民代表股東會的建構(gòu)不僅意味著國有資產(chǎn)監(jiān)管的重構(gòu)，而且意味著國企公司治理的重構(gòu)。其初步框架可以概括為以下幾個(gè)方面：

1 人民代表股東會的設(shè)置與選任。首先應(yīng)當(dāng)通過全國人大和地方人大選舉成立一個(gè)國有資產(chǎn)委員會權(quán)力系統(tǒng)，國家國有資產(chǎn)委員會獨(dú)立于國務(wù)院、法院和全國人大常委會，但對全國人大負(fù)責(zé)；地方國有資產(chǎn)委員會由省、地(市)、縣(市)分別設(shè)置，并獨(dú)立于地方政府、法院和地方人大常委會，但對各級人大負(fù)責(zé)。其次，在國有資產(chǎn)委員會之下分別設(shè)立行政性、資源性和經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會。最后，在經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會中設(shè)立若干人民代表股東會。人民代表股東會應(yīng)按照行政區(qū)劃設(shè)立，相互之間不存在隸屬關(guān)系；人民代表股東會的組成人員應(yīng)在全國人大常委會和地方各級人大常委會主持下進(jìn)行選舉，候選人的產(chǎn)生由中國共產(chǎn)黨各地方委員會、各民主黨派、各社會團(tuán)體、各行業(yè)協(xié)會、各地方工會及各地方企業(yè)職工提名，并根據(jù)各地方國有資產(chǎn)及國有企業(yè)數(shù)量確定人民代表股東會人數(shù)規(guī)模、候選人名額及其分配。這種設(shè)置既符合我國憲法規(guī)定的人民通過各種形式行使國家權(quán)力的規(guī)定，也符合共同治理的發(fā)展方向，同時(shí)對于協(xié)調(diào)國有企業(yè)中“新三會”與“老三會”之關(guān)系亦具有重要意義。值得特別指出的是，人民代表股東會不屬于行政機(jī)關(guān)，而應(yīng)當(dāng)屬于與全國人大、地方人大保持相對獨(dú)立關(guān)系的一個(gè)特別執(zhí)行性機(jī)構(gòu)。人民代表股東會應(yīng)當(dāng)是一種相對獨(dú)立的、新型的國有資產(chǎn)的行使主體，由人民單獨(dú)選舉。

2 人民代表股東會與國企公司治理結(jié)構(gòu)。在國有企業(yè)中，人民代表股東會履行公司法規(guī)定的股東會職權(quán)，人民代表股東會中的國資委代表只享有召集、主持人民代表股東會的程序性職權(quán)及委派國有企業(yè)監(jiān)事的實(shí)體性職權(quán)。人民代表股東會必須嚴(yán)格遵守國家法律、法規(guī)、政策關(guān)于國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的各項(xiàng)規(guī)范性規(guī)定和戰(zhàn)略性決策，并享有聘用董事、經(jīng)理的職權(quán)，通過公司章程和會議決議對董事會、經(jīng)理的職權(quán)予以嚴(yán)格限制。在人民代表股東會主導(dǎo)下，國有企業(yè)監(jiān)事、董事、經(jīng)理應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)相互制衡的權(quán)力架構(gòu)。經(jīng)理應(yīng)當(dāng)與董事長相分離并直接對股東會負(fù)責(zé)，公司經(jīng)理應(yīng)當(dāng)是公司的法定代表人，并享有相應(yīng)的職權(quán)，經(jīng)理與董事會、監(jiān)事會形成三權(quán)制衡。而且，由于國有股權(quán)的全民性，董事、監(jiān)事、經(jīng)理亦應(yīng)當(dāng)有權(quán)力監(jiān)督人民股東代表，以促使其更好地提供企業(yè)價(jià)值。在國有控股、參股公司中，人民代表股東會應(yīng)當(dāng)以人民代表股東委員會的組織形式行使上述職權(quán)，并通過公司股東會促進(jìn)上述職權(quán)的實(shí)現(xiàn)。簡言之，由于人民代表股東會的集中性、常設(shè)性等特點(diǎn)， “股東中心主義”的治理原則應(yīng)當(dāng)在國有企業(yè)中得到遵循。

3 人民代表股東會與國企公司治理機(jī)制。在國有企業(yè)中，人民代表股東會成員、監(jiān)事與董事、經(jīng)理應(yīng)當(dāng)適用分類治理機(jī)制，即人民代表股東會成員、監(jiān)事的任免、激勵(lì)、約束遵循政治性的公法邏輯予以治理。在任免方面，遵循政治性選舉原則；在激勵(lì)方面，側(cè)重于精神激勵(lì)；在約束方面，強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任和刑事責(zé)任。而董事、經(jīng)理的任免、激勵(lì)、約束遵循市場性的私權(quán)邏輯予以治理。在任免方面。遵循契約性聘用原則；在激勵(lì)方面，側(cè)重于物質(zhì)激勵(lì)；在約束方面，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性的民事責(zé)任。政治性的公法邏輯源于國有資產(chǎn)的監(jiān)管權(quán)力屬于公共權(quán)力，而市場化的私權(quán)邏輯源于國有企業(yè)的市場主體身份。

(責(zé)任編輯：張 琦)