流動人口中政治排斥問題原因探析

[摘要]當前中國流動人口中政治排斥問題產生的原因是多方面的。從制度層面看，在中國流動人口迅速增長的情況下，戶籍制度變革的滯后，政治運行機制變革的滯后，以及民間組織成長環境有待進一步改善，對流動人口政治參與的方式和渠道形成了相當大的約束。從社會結構層面來看，在流動人口大規模涌現的環境下，中國二元社會結構不僅沒有出現消解的跡象，反而出現了社會結構的多元分割，也使得中國流動人口中政治排斥問題的出現具有一定的必然性。從流動人口群體自身因素看，流動人口政治參與要承擔比城市人口高得多的成本，并且他們參與戶籍所在地政治活動的意愿隨著外出時間的增長而削弱。

[關鍵詞] 流動人口；政治參與；政治排斥

[中圖分類號]D621.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2008)02-0019-05

政治排斥(political exclusion)這一概念是20世紀90年代西方學者在研究社會排斥(social exclusion)問題的過程中明確提出來的。所謂政治排斥，就是一定的社會成員或者社會群體在一定程度上被排斥在政治生活之外，沒有公平獲取政治資源、享受政治權利和履行政治義務的過程與狀態。改革開放以來，在中國流動人口不斷增長的過程中。絕大多數流動人口并沒有被納入到流入地的福利與公共產品分配體系中，流動人口所遭受的政治排斥問題明顯存在。本文從社會制度層面、社會結構層面和群體自身因素等三個方面對中國流動人口中政治排斥問題產生的原因進行了探討。

一、相關制度變革的滯后

制度是關于人的行為規范、規則和慣例的總和，它塑造著特定地區或國家的政治秩序和政治環境，規定和影響著一定個人或者社會群體的政治行為方式。如果一個國家存在對某一部分社會群體不公平的體制因素，就可能導致這一部分社會群體沒有權利參與某類政治活動，或者難以參與某類政治活動，由此就會產生政治排斥問題。在中國改革開放過程中，人口流動的急劇加速與有關流動人口政治參與具體體制變革的滯后所形成的張力，是中國流動人口中政治排斥問題產生的重要原因。

第一，戶籍制度改革的步伐遲緩。由于中國戶籍制度與公民的權利和福利密切聯系在一起，在流動人口快速增長的條件下，戶籍制度變革的滯后使流動人口的政治權利難以得到有效保障，為流動人口中政治排斥問題的產生滋生了土壤。中國戶籍制度是20世紀50年代末期在特定的政治、經濟和社會背景下，特別是為了在資源有限的條件下實施重工業優先發展趕超戰略而實行的一種政策措施。改革開放以來，盡管大規模的人口流動對戶籍制度形成了強大的沖擊，戶籍制度限制人口流動的基礎已經動搖，但是戶籍制度改革的步伐卻十分遲緩，戶口遷移仍然被嚴格管制，以戶口定身份的規則沒有發生根本性變化，附著在戶口身份上的資源分配的不平等成為一個嚴重的社會不公平問題。戶籍制度限制了公民居住和遷徙的自由，導致長期以來城鄉居民之間權利的不平等，造成了城鄉分割、勞動力配置效率低下和人力資本投資扭曲等種種問題，并且也是造成城市流動人口中政治排斥問題的重要因素。

當前，中國戶籍制度已經進行了一些改革，但戶籍制度的本質特征，即戶口的不可遷徙性沒有根本性改變。2001年，國務院批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍制度改革意見》，其中明確規定：全國所有的鎮和縣級市市區，取消“農轉非”指標，不再實行計劃指標管理。凡在當地有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源的外來人口，均可辦理城鎮常住戶口。這標志著中國戶籍制度改革邁出了比較重要的步伐，小城鎮的戶籍實際上已經放開。此后，大中城市的戶籍也開始松動，一些城市對專門人才實行“居住證”制度，如河南鄭州、浙江湖州等地，根據居住地、收入和就業等條件，居住者可以按照意愿決定是否遷入。但是，小城鎮戶籍制度改革根本無法解決城鄉二元戶籍制度的深層次矛盾，同時由于戶籍制度改革涉及到就業、教育、醫療和社會保障諸方面，大中城市的戶籍制度改革舉步維艱，突破性的改革措施仍然十分有限。可以說，現行戶籍制度已經越來越不適應社會發展的要求，是導致大量城市流動人口被置于“政治邊緣人”地位的重要因素。

第二，政治運行機制變革的滯后。傳統的政治運行機制將公民的政治權利與戶口性質和戶口所在地緊密捆綁在一起，一旦人口流動起來，特別是大規模流動起來，傳統的政治運行機制就面臨許多問題。如何確定政治主體的身份地位、如何有效進行政治權力配置、如何使政治運行過程順利進行，這些問題都不能不重新考慮。可以說，固守原來的政治運行機制，必然難以適應人口大規模流動的現實情況，難以保障流動人口實現政治權利和履行政治義務，也難以確保流動人口有效利用和享有現實的政治資源。

在當前中國政治運行機制不適應人口大規模流動的情況下，對于長期生活在非戶籍所在地的流動人口而言，他們受到的政治排斥可以說是雙重的。一方面，盡管部分城市流動人口長期生活在某一城市之中，所居住城市的政治生活與他們的利益有著切身聯系，他們愿意也希望參與到城市政治生活中來，但是，在相當多的城市里，城市管理對有戶籍的城市居民和無戶籍的城市居民(即城市流動人口)進行分類管理，城市政治系統對城市流動人口幾乎是封閉的，城市流動人口難以參與城市政治生活，從而遭到城市政治系統的政治排斥。另一方面，由于這部分流動人口長期居住、生活和工作在非戶籍所在地城市中，他們實際上已經從原戶籍所在地的政治系統中脫離出去，原戶籍所在地的政治活動與他們的自身利益也不再有多大聯系，甚至于沒有聯系，他們沒有參與原戶籍所在地政治活動的意愿；同時，如果要參加原戶籍所在地的政治活動，對他們而言，在很多時候這種成本和代價可能也是相當大的。這樣一來，他們沒有權利參與現居住地的政治活動，又難以或者不愿參與原戶籍所在地的政治活動，結果他們就可能從不或者極少參與任何地方的政治活動。

第三，民間組織成長的制度環境有待完善。由于中國民間組織發育的不健全以及民間組織成長的環境不完善，民間組織作為公民政治參與重要渠道的作用也沒有得到較好的發揮。特別是就流動人口而言，在民間組織整體發展環境不容樂觀與發展狀況不完備的情況下，服務和組織流動人口的民間組織的作用和功能更加有限，流動人口可以參與的民間組織自身發展的制度環境有待改善，借助于民間組織作為依托的政治參與方式在現實政治生活中難以實現。即便是一些具有濃厚行政色彩和組織結構相當完善的人民團體，如工會、共青團、婦聯等群眾性組織在流動人口中的發展狀況和所發揮的作用也十分有限。在相當多的外來務工者集中的企業和公司中，成立工會、共青團和婦聯組織甚至存在相當大的困難，相當多私營企業和外資企業中沒有成立這類組織，在流動人口集中的地區要建立健全既有組織和建立新的為流動人口服務的民間組織都可能遇到很大的困難。

二、社會結構的多元分割

社會結構狀況很大程度上影響著不同社會群體或階層在社會中所占據的位置，以及他們之間表現出來的交往關系。英國學者艾力，曼德尼波(Ali MadaniPour)等人認為：“結構過程通過一些方式制造障礙來影響整個社會，這種障礙阻止了特定的社會群體與其他社會群體形成對于全面實現其個人潛能所必需的各種各樣的社會關系。這并不是一些社會群體對其他社會群體的排斥，但是，影響整個社會的這種過程意味著在某些群體中存在一些界線，這些界線構成了阻止這些群體全面參與他們所生存社會的經濟、政治和文化生活的障礙。”不同類型國家的社會結構可能存在不同的形態，也由此存在不同類型的社會群體，每一種社會群體的活動都具有一定的范圍，存在一定的排他性，由此就可能造成不同社會群體間的社會排斥問題。

中國的城鄉二元社會結構是隨著計劃經濟體制產生和發展而逐步形成的。在漫長的歷史發展過程中，中國長期處于農業社會，不存在城市與農村的分割與斷裂。20世紀50年代中后期以后，中國政府開始對人口流動實行嚴格限制。從1958年人民公社化運動開始，中國政府的各項政策沿著以戶籍制度為核心的分割體制的慣性，為城鄉兩部分居民建立起兩種不同的經濟和社會制度，如農業稅制度、農產品統購統銷制度、土地制度、教育制度、醫療制度、社會保障制度等，最終形成了城鄉分割的二元社會結構。城鄉二元社會結構的治理模式從多方面支撐著高積累、高投資、高速度的工業化計劃，支撐了傳統模式下的經濟增長。這種模式避免了從農村提取的積累資金又被大量遷入城市的農村人口消費掉，使國家長期實行低價定量供應糧食等生活必需品制度成為可能，減輕了城市基本生活和服務設施建設的壓力，增大了生產性投資的比重，減輕了國家安排城鎮就業的壓力。同時，嚴格限制人口流動和遷移，避免了其他發展中國家的所謂“過度城市化”帶來的“城市病”，如失業、居住和交通擁擠、貧民窟等等。然而，城鄉二元社會結構也導致了許多嚴重的社會問題，城鄉二元體制造成了城市對農村的剝奪，并使農民的政治權利無法得到平等保障，造成了不同人群發展機遇的不平等，甚至可以說在改革開放過程中相當大程度上延緩了中國的城市化進程。更為重要的是，城鄉二元社會結構造成了兩類社會群體的嚴重不平等和城鄉社會明顯的對立與分割，并遺留下了許多結構性矛盾。

城鄉二元社會結構是發展中國家工業化過程中的必然現象，一般而論，隨著經濟的發展，二元社會之間的差距會縮小，并且會逐步向著一體化的一元結構轉型。但是，改革開放以來，中國的二元結構不但沒有弱化，在傳統二元社會結構之下出現的許多問題，隨著中國經濟體制的轉軌、市場經濟的快速發展和人口流動的大規模產生又得到了放大，并在“行政主導型二元結構”基礎上又出現了新的表現形式。在生活必需品時代，一個城市家庭每個月幾十元的收入用來購買的生活必需品大多數是農產品或以農產品為原料的工業品，盡管存在“剪刀差”，但城市對農村的依賴很重，城里人的大部分收入通過購買生活必需品又流到了農村。而到了耐用消費品時代，城市家庭用在主副食品上的開支只是全部開支的很小一部分，而大量的支出用于住房、汽車或者其他交通費用、電器、醫療、教育、旅游以及其他的服務等，而這些消費項目，與農村或農民幾乎沒有什么關系，城里人支出的大部分很難再流到農村去，城市和農村之間出現了一種新的斷裂形式——“市場主導型二元結構”。這樣，隨著中國經濟生活從生活必需品階段向耐用消費品階段的轉型，城鄉二元結構出現了新的特點，由“行政主導型二元結構”轉為“市場主導型二元結構”和“行政主導型二元結構”交叉并存，從而人為的制度因素與經濟因素疊加，一定程度上強化了城鄉二元社會結構。

不僅如此，這種傳統的二元社會結構在中國改革開放以來城市化快速發展的過程中，由于城鄉二元社會結構的強大慣性，在大量人口向城市聚集的過程中，城鄉一體化與城鄉融合并沒有出現，而是在城鄉二元社會結構的基礎上，又增加了一個處于城市社會和鄉村社會之間的邊緣社會。也就是說，隨著人口大規模流動的出現，在城鄉二元社會結構的夾縫中，似乎產生出由城市流動人口所組成的第三元社會，由此，中國社會結構又似乎變成了一種三元社會結構。它由已經與鄉村社會脫離，又被城市社會隔離的邊緣群體所構成，這一群體就是由居住在城市中又沒有所居住城市戶籍的流動人口構成的。在這種三元社會結構之下，流動人口實際上受到雙重排斥，一是原戶籍所在地的排斥，二是現居住地的排斥。在這種情況下，流動人口所遭遇的政治排斥就更難以控制和解決。流動人口生活和工作在某一城市之中，但是他們的社會身份與政治身份又沒有得到當地城市的認可，盡管他們已經進入城市居住和工作，但是沒有被納入到所在地城市的福利與公共產品分配體系中，在醫療衛生、子女教育、勞動保障、社會保險等方面都很難享受到與城市原住居民同等的待遇，并且城市流動人口與城市原住居民之間的社會融合存在很大問題，在相當大程度上他們又被排斥在城市社會生活和政治生活之外。因而，城市流動人口自然會受到城市政治系統的政治排斥。

三、群體自身因素的限制

從群體自身的限制性因素來看，流動人口政治參與的成本相對較大，并且參與戶籍所在地政治活動的意愿隨著外出時間的增長而削弱，這也是導致流動人口政治排斥問題產生的重要原因。

應該說，盡管政治體制方面變革的滯后和社會結構的多元分割導致中國流動人口難以參與到政治過程中去，但是，相關制度設計對此仍然留有余地，并沒有完全否定流動人口的政治參與權利。以選舉權為例，在當前中國許多城市中，流動人口難以參與到城市選舉過程中來。從表面上看，似乎中國流動人口在城市中是沒有參加所居住城市選舉活動的政治權利的，而從中國現有的法律法規來看，并非如此。1983年3月的《全國人民代表大會常務委員會關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》中明確規定：“選民在選舉期間臨時在外地勞動、工作或者居住，不能回原選區參加選舉的，經原居住地的選舉委員會認可，可以書面委托有選舉權的親屬或者其他選民在原選區代為投票。”“選民實際上已經遷居外地但是沒有轉出戶口的，在取得原選區選民資格的證明后，可以在現居住地的選區參加選舉。”盡管中國公民的選舉權和被選舉權的實現與公民的戶口是捆綁在一起的，但是，上述規定為流動人口履行選舉權和被選舉權留下了較大的空間，可以說，中國流動人口不是沒有公民資格和政治權利的問題，而是政治權利難以實現的問題。但是，從另外一個角度看，認真分析上述規定，并與有當地戶籍人口的政治參與行為進行比較，就可以發現，上述規定中也存在一定的不合理因素，主要在于一些與之相關的規定造成了流動人口政治參與成本過高，從而限制了流動人口在所居住地的政治參與行為。

從參加人民代表大會代表的選舉活動這一角度看，流動人口要參與到選舉過程中來就存在參與成本過高的問題。在現存制度之下，流動人口有兩種選擇，一是參加原戶籍所在地的選舉活動，二是參加居住地的選舉活動。以選民登記為例，對“流出”的選民，各地在選民登記時一般采用三種辦法處理：一是本轄區內的外出選民，無論是短期的還是長期的，用通信、電話或者其他方式進行聯絡，在戶籍所在地進行選民登記；二是下崗、離崗人員，或在原單位進行選民登記，或在戶籍所在地進行選民登記；三是搬遷人員，可視具體情況確定在原戶籍所在地選區或新遷入地選區進行選民登記。對“流入”的選民，只有一個辦法，就是須持有本地公安部門合法的暫時居住證明和原籍縣級以上政府部門出具的選民資格證明，可以在現居住地的選區進行選民登記。但是，這兩種選擇對流動人口而言，其所付出的成本都會遠遠高于非流動人口。

就現實參加選舉活動的途徑而言，流動人口在其戶籍地履行選舉權與被選舉權的難度相對要小一些，可能性也更大一些，即便如此，也存在很多困難，非常難以實現。當選舉活動在流動人口離開其戶籍所在地的時間進行時，流動人口如果要直接參與原戶籍地的選舉活動，其成本就會大大增加，對多數流動人口而言，其直接參與的可能性也就會大大降低。徐增陽等人對武漢市農民工政治參與狀況的調查表明，在753名調查對象中，只有145人參加過家鄉的最近一次村委會選舉，僅占調查對象總數的19.3％，而沒有參加過選舉的則有599人，占79.5％。在參加選舉的145人中，占52.4％的人是親自回村參加選舉的；請別人代投的有23人，占15.9％；函投的有21人，占14.5％；通過其他方式投票的有17人，占11.7％。調查者認為，究其原因，一方面由于遠離家鄉且流動性比較大，一些外出村民根本就不知道家鄉舉行的選舉；另一方面，即使了解到選舉信息，由于其回家鄉參與選舉的成本(包括回家鄉參與選舉的交通食宿費用，誤工費，等等)大，因此外出村民往往選擇放棄選舉或者通過委托投票等方式參與選舉。徐增陽等人2005年8月對人口流出村的調查中再次印證了這種情況。他對監利縣兩個外出人口比較多的村莊的調查表明，在2002年下半年舉行的村委會換屆選舉中，真正回家參加選舉的外出務工村民非常少，一部分外出務工村民采取了委托投票的形式，還有一部分外出務工村民根本就沒有參與到換屆選舉中來。這種情況在監利縣具有普遍性。據該縣民政局的統計資料表明，在2002年的村委會換屆選舉中，該縣選民總數為619480人，本屆登記選民數為613285人，常年外出打工的選民數為92945人；參加正式選舉的選民有523491人，參選率為85.4％，其中委托投票數為87429人，占登記選民數的14.3％。也就是說，有28.9％的登記選民沒有參與選舉或者通過委托參與選舉，其中絕大多數是外出務工經商的農民。在許多流出村，實現村委會選舉中“兩個過半”的原則(參加選舉人數過半，當選票數過半)非常困難。

流動人口參與所居住地選舉活動的成本也高于非流動人口。近年來，不少城市開始從政策法律角度肯定流動人口參與居住地政治活動的權利，城市流動人口的政治權利與政治義務得到了認可。但是，由于流動人口開具選民資格證明等限制性措施增加了流動人口參與選舉的成本，在實際選舉活動中，流動人口參與城市選舉活動的人數極少。同時，流動人口參與城市選舉活動還面臨許多其他方面的困難。浙江省義烏市是全國在探索“流動人口政治權利異地實現”這一領域走在前列的城市。有新華社記者在2005年曾采訪過義烏市人大常委會副主任樓林祿。樓林祿說，流動人口在居住地行使選舉權存在三個不利因素：一是代表名額分配難。按照有關法律，義烏市人大代表的名額為295名，這是依照戶籍人口設定的，無法突破。11名外來工人人大代表擠占的是本地人大代表的名額。二是選民資格認定難。外來人口的資料在戶籍地，而流入地與流出地又缺少必要的溝通機制，這給選民的資格認定帶來了麻煩。義烏市發出的關于選民資格認定的相關材料，很少得到回復。三是流動人口的流動性也增加了選舉的成本。義烏市選出的18名市鎮兩級人大代表中，現在有3名代表“不辭而別”。可見，流動人口參與所居住城市的選舉活動存在相當大的困難。

流動人口在外滯留時間呈現不斷延長的趨勢，由此導致的一個重要后果就是與戶籍所在地的政治聯系越來越少，這樣，就更降低了流動人口參與戶籍所在地政治活動的意愿，這也是導致流動人口政治參與程度低下的一個重要因素。20世紀90年代中期以后，許多流入城市的人口定居意愿增強，并且他們中相當部分人事實上已經在城市中定居下來了。美國學者肯尼斯，羅伯特(Kenneth Ro-berts)通過對18030名上海女性農民工的調查研究發現，她們中的已婚者絕大多數都是潛在的定居者(potentialsettlers)，而不是臨時的流動人員(temporary“float-ers”)。根據北京市2000年人口普查1％抽樣數據進行的研究表明，2000年北京市流動人口為211.3萬人。男性為122.9萬人，女性為88.4萬人，性別比為139。流動人口的年齡主要分布在20－39歲，占總體的64％，男性更為突出，此年齡段占了近80％的男性人口，女性則為63％。北京市流動人口在北京的居住時間相對穩定。近45％的流動人口已經在京居住兩年以上，居住約五年的流動人口占了近1/5。流動人口的不確定性主要表現在居住不滿兩年的人口比例達55％，其中不滿一年的有34％。流動人口在外地居住的時間越長，他們與戶籍所在地的政治聯系就越少，參與戶籍所在地政治活動的難度就越大。由于地理條件的限制，流動人口很難獲得原戶籍所在地人民代表選舉或者基層千部選舉的詳細信息。同時，流動人口原戶籍所在地的選舉機構也很難將有關信息傳遞給他們。在這種情況下，流動人口參與原戶籍所在地政治活動的難度會大大增加。同時，流動人口離開戶籍所在地的時間越長，戶籍所在地的政治活動與自身的關系就越薄弱，參與這種政治活動的主動性和自覺性就會大大降低。也就是說，一方面，流動人口政治參與的成本在上升，另一方面，流動人口政治參與的收益在降低，由此必然導致流動人口參與此類政治活動的減少，其結果自然是增加了政治排斥問題產生的可能性。

(責任編輯：石本惠)