中國政治制度的價值結構：沖突與調適

[摘要]社會主義民主政治可以從兩個方面去考察：一個是制度體系，一個是價值結構。作為制度體系，黨的十七大政治報告已經有完整的表述。作為價值結構，社會主義民主政治再一次被概括為“黨的領導、人民當家作主、依法治國”。一個制度體系總是由特定的價值結構支持的，分析價值結構便成為理解制度體系的鑰匙。政治的價值結構的各個要素分別具有價值上的應然性與合理性，彼此在功能上是一致與互補的；在價值結構內部是“有機統一”的。但是，由于外部環境的變化，也會引起價值結構系統內部各要素的重新排列與分布，使得各要素的界定都有繼續進行調整的必要，以適應環境的變化。中國的政治體制改革，核心問題是中國共產黨的革新以及隨之而來的黨國關系的革新。這種革新能夠使價值結構內部的沖突性緊張、變為調適性緊張，以保證價值結構的活力和解釋力。

[關鍵詞]中國政治制度；黨的領導；人民當家作主；依法治國；價值結構

[中圖分類號]D621 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2008)02-0009-10

今年是中國改革開放第30年。30年間，中國共產黨一共召開了六次全國代表大會，除十二大，后面五次代表大會的政治報告均以“中國特色社會主義”為主題并入標題。尋求社會主義的“中國特色”，強調中國特色的“社會主義”，是中國共產黨改革開放以來的前進軌跡，沒有“中國特色”，中國共產黨推動的社會主義無法同蘇聯東歐的社會主義劃清界限，無法在批判傳統的斯大林模式的基礎上開辟自己的道路，而沒有“社會主義”，中國共產黨領導的國家建設與民族復興也無法同其他第三世界國家的現代化相區別，無法抵御西方資本主義發展邏輯的強制。

中國特色社會主義的建設，按照十七大政治報告，就是“建設社會主義市場經濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、社會主義和諧社會”，是一個四位一體的建設方略，其中，社會主義民主政治無疑是事關全局的至為關鍵的核心內容。社會主義民主政治可以從兩個方面去考察，一個是制度體系，另一個是價值結構。作為一個制度體系，十七大政治報告第一次將其完整地表述為“人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度”，前面三項可追溯至十三大。作為一個價值結構，社會主義民主政治再一次被概括為“黨的領導、人民當家作主、依法治國”，就其構想的歷程而言，同樣可追溯至十三大。當然，前面兩項自建國以來就見諸各種政治文獻，不是新的提法，后面一項則應歸功于改革開放的深入發展，可以說，三者之并立，在十三大已初見其貌，十四大豐富其形，十五大獲得正式確認，十六大進行了深度闡釋，十七大將其與社會主義民主政治的制度體系融為一體，表明了這一構想日趨成熟而穩定。一個制度體系總是由特定的價值結構支持的，是以特定的價值結構為基礎的，而一個制度體系也總是體現了這個價值結構的要求和規約，因此，對這個價值結構的分析便成為理解這個制度體系的鑰匙。

(一)

政治的價值結構是政治主體關于權力、地位和責任如何安排以及為何如此安排的一種道義和理性的詮釋形態，構成價值結構的各個要素分別具有價值上的應然性與合理性，彼此在功能上是一致與互補的。它表現為三個方面：其一，它是一套基于現實政治利益考量的觀念、理論和判準，體現了政治主體的主觀選擇取向；其二，它是一種由歷史(路徑依賴)與現實(政治力量對比)交互作用產生的行動邏輯，為既存的制度樣式提供發展和約束的理由；其三，它是一個能夠彼此援引的話語系統，在該系統中，各項訴求與表達存在著重要性程度不等的排列，核心部分規范著其他部分。

“黨的領導”無疑是這個價值結構的最核心最穩定的部分。在理論上，“黨的領導”規定了中國社會主義的方向，因為黨的指導思想——馬克思列寧主義被認為已經揭示了人類社會發展的基本規律，指明了人類社會發展的正確道路，中國社會主義是共產主義的組成部分，是走向共產主義的必經階段，沒有“黨的領導”，黨義的論證與指引就可能淪為一種純粹的學說，而不可能轉化為社會運動。不過，在行動邏輯上，“黨的領導”更多的不是一個理論問題，而是一個政治問題。中國共產黨是這個世界上人口規模最大的國家的權威中心，中國共產黨的權威地位，首先滿足了晚清以來中國社會重新組織化的要求，其次滿足了中國工業化大規模動員資源的要求，第三滿足了緩解和控制由此而來的經濟社會危機、實現政治穩定的要求，在這三個前提下，才能保證中國社會由農業文明向工業文明的平穩和有序的轉變。早在20世紀50年代，毛澤東關于判斷中國社會的言論和行動“孰是孰非”就提出了六條標準，其中，“最重要的是社會主義和黨的領導兩條”。“社會主義”是國家性質的一個界定，“黨的領導”則是國家維持“社會主義”性質的基本保證，在歷次政治運動中，整肅“反黨反社會主義”的政治力量及其代表人物相當長一段時間里構成了運動的中心內容，從一個極端說明了政治上的這條價值底線的不容挑戰性。在這里，意識形態的重要性曾經是第一位的，但意識形態背后實際上隱含著強烈的現實政治的功能需求，后者似乎更具決定性。撇開政黨本身的政治欲求不論，中國社會的特質和中國現代化的邏輯的確為中國共產黨謀求領導地位(現在通常表述為“長期執政”)提供了歷史合理性，一個例證是，當代中國社會發展的每一個關節幾乎都不能不以黨的重大決策作為界標。例如，十一屆三中全會被認為開啟了中國改革開放的時代；十三大被譽為奠定了中國政治體制改革的方向；十四屆三中全會被看作確立了中國社會主義市場經濟體制的價值目標；十六屆三中全會則以最終明確社會主義市場經濟體制及政府改革的內涵和發展框架而被稱為里程碑式的飛躍，中國共產黨成為中國經濟社會現代化的發動機和推進器。

“人民當家作主”是人民主權的通俗表達，在中國共產黨的政治文獻中，它被視為“社會主義民主政治的本質和核心”。人民主權并不是新的口號，它最早源自古希臘的“人民統治”，在18世紀資產階級革命時代，作為反對封建貴族和反對絕對主義君主制度的一面旗幟載人資產階級共和國的憲法。馬克思主義的創始人繼承和發展了人民主權的思想，提出“民主共和國”應該是無產階級建立自己的統治后采行的國家制度形式。馬克思在關于巴黎公社經驗的總結中認為，巴黎無產階級直接選舉產生的公社委員會應是一個議行合一的機構，委員會的委員既是人民的代表，又是負責執行公社制定的各項法令、決議的政府官員。為了防止代表由社會公仆變為社會主人，公社采取了公社委員普選、兼職、可隨時撤換的三項措施，以此保證人民代表與人民的密切聯系，徹底實現人民統治的理想。巴黎公社的原則深刻影響了各國共產黨的政權建設實踐，也成為中國共產黨構設中國政治制度的重要價值基礎。新中國的建立是以“人民共和國”作為自己的國號的，在戰爭(抗美援朝)結束后和大規模經濟建設開始之際，中國共產黨領導即著手制定憲法及選舉法等法律，落實“人民當家作主”的承諾。盡管當時的代表制度存有許多不完善之處，各級人民代表大會代表按照“普遍、平等、直接、秘密”的原則，選舉產生人民代表，刷新了中國的政治舊貌，直到今天仍然是當代中國民主發展史上最光輝的一頁。雖然建國以來國家層面的民主建設一波三折，人民代表大會制度也曾經遭遇凍結封存，但人民主權的價值訴求始終不棄，也顯示出它相當穩定的性質。改革開放后，人民的各項政治權利逐步得到保障和發展，基層群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的途徑不斷拓寬，“人民當家作主”日益和政治過程中的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督聯系起來，使得人民主權這個抽象的價值原則越來越成為政治生活中的具體實踐。

相對于上述二者，“依法治國”是中國共產黨比較晚形成的一個價值取向。在尚未取得政權的年代，共產黨人曾表示過要建立以自由、平等、秩序和真正的民主政治為基礎的“憲政”，但中國共產黨的“憲政”主張主要是一種針對國民黨獨裁統治、為求得自身生存與發展而提出的抗爭策略，中國共產黨所處的嚴酷的政治環境、肩負的革命使命，以及由這種環境和使命鑄造的政黨個性，都使它無法或不習慣于即使在后來執掌政權的條件下運用法治的方式來治理國家和社會。在黨的八大上，中國共產黨認識到“法制不完備的現象如果再讓它繼續存在，甚至拖得過久”勢必釀成“嚴重的問題”，因而提出“國家必須根據需要，逐步地系統地制定完備的法律”的任務。需要注意的是，中國共產黨使用的是“法制”的概念，雖然“法制”含有“法治”的精神，但“法制”側重的是法律和制度的建設，“法治”強調的則是憲法的最高權威以及憲法和法律對公權的限制、對私權的保障。在這一點上，毋庸諱言，中國共產黨領導層在相當長的時期是缺乏深刻完整的法治意識的，加上20世紀50年代以來頻繁發生的政治運動，即使是“法制”的建設進程也被中斷了，長期以來，法治并沒有成為中國共產黨的價值追求。只有到文化大革命造成嚴重的政治災難，黨和國家的制度受到重創后，作為法治對立面的人治的弊端與根源才引起包括全黨在內的全民族的反思，民主和法治建設才被提上議事日程。在某種意義上，改革開放就是一個法治及其政治文化成長的過程。1997年，十五大提出“建設社會主義法治國家”，較之過去所說的“建設社會主義法制國家”，雖然只有一字之差，卻充分表明在新的歷史條件下，法治終于納入了中國共產黨所體認的政治制度的價值結構之中。

(二)

作為一個話語系統，這個價值結構內部應該是“有機統一”的，即各要素在功能上支持社會主義民主政治的目標，在結構上體現社會主義民主政治的性質。要素的“有機統一”首先取決于要素的主張與論域能夠保持足夠的清晰，其次取決于要素的分布與排列能夠揭示政治背后的邏輯，第三取決于要素的發展能夠滿足應然與實然、價值與制度之間最大限度相契的需要。我們先來觀察各要素的一般含義。

首先是“黨的領導”。長期以來，在各種政治文獻中，“黨的領導”被認為是一種全方位的對國家社會生活的主導和控制，即通常所說的“工農商學兵，黨是領導一切的”。十三大以后，“黨的領導”主要被界定為“政治、組織和思想”方面的領導：中國共產黨“通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執政，實施黨對國家和社會的領導。黨委在同級各種組織中發揮領導核心作用，集中精力抓好大事，支持各方獨立負責、步調一致地開展工作。”這里，“政治領導”是指事涉“政治原則”、“政治方向”等重大政治問題的決定權，在中國共產黨執掌政權的前提下，“政治領導”保證了這個政權的社會主義性質；“組織領導”是指為控制國家政權及其運作而采取的組織措施，包括關鍵機構的設置與重要人事的配備，特別是后者，一般又被表述為“黨管干部”；“思想領導”則表現為主導和調控意識形態的生產、傳播，是培育政治認同、維系“文化領導權”和進行政治動員的重要手段。可見，“黨的領導”仍然具有全控型的政治特征。

其次是“人民當家作主”。“保證人民當家作主”是黨的政治承諾。在國家制度層面，黨要“支持人民代表大會依法履行職能，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”；“支持人民政協圍繞團結和民主兩大主題履行職能，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設；把政治協商納入決策程序，完善民主監督機制，提高參政議政實效”，“堅持各民族一律平等，保證民族自治地方依法行使自治權”。在基層制度層面，黨要“保障人民享有更多更切實的民主權利”，包括“健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度”；“完善以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度”；“加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”。從黨對自己提出的政治要求可以看出，“人民當家作主”的內容大致包括四個方面：一是人民依法廣泛參與選舉、決策、管理和監督的全部政治過程；二是人民通過人民代表大會、多黨合作和政治協商、民族區域自治等國家層面的制度安排行使國家權力；三是人民通過村民自治、社區自治、職工代表大會等基層民主的形式行使社會經濟權力；四是人民享有憲法規定的公民權利和政治自由。

關于“依法治國”，十五大政治報告的表述是：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟文化事業。管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行。逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略。是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。黨領導人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內活動。”十七大政治報告指出：“全面落實依法治國基本方略”就要“堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。加強憲法和法律實施，堅持公民在法律面前人人平等，維護社會公平正義，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威。”

如前所述，在實際政治生活中，“黨的領導”是這個價值結構最核心的要素，就其介入范圍和程度而言，“黨的領導”較之主流政治文獻所作的界定遠要廣泛得多，也深厚得多。黨對國家和社會實行全面的主導和控制，這種主導和控制既不像西方執政黨那樣僅僅集中在立法權或行政權上，也不需通過選民定期在形式上的授權予以確認，而是來源于它擁有的歷史的合法性(革命)與現實的合法性(政績)。也就是說，黨對國家與社會的全面主導和控制有其法理依據(憲法)，卻并不依賴于法理依據，它創設這個新國家，是因為舊國家的“天命”已經喪失，它只要得到人民的支持(實質性的而非形式性的)、擁有廣泛的群眾基礎(精英吸納的途徑是開放的而不是封閉的)，并在經濟社會文化權利方面不斷滿足人民的需要，就可以保持對政權的永久性掌控。但是，黨對國家和社會的全面控制帶來了它和另外兩個要素的關系問題：一個是體現“人民當家作主”的人民代表大會制度，其憲法地位上具有明確無誤的“最高性”；另一個是體現“依法治國”的司法制度與司法實踐，其憲法地位具有某種相對的“獨立性”，這兩個要素相對于黨的領導，前者在權力的運行上引出了黨“高”還是國“高”的問題，后者在權力的保障上引出了黨“大”還是法“大”的問題，換句話說，要素間的空間關系存在著某種緊張的性質，它必須尋找某種論證來消除或緩釋這種緊張。

這種論證其實就植根于這個價值結構內部。我們發現，“黨的領導”、“人民當家作主”和“依法治國”三個要素之間，雖然論域邊界相對獨立，各有其特定的內涵和側重，但也存在著一個明顯的交集，即它們都是中國現代國家建設的思想產物，都反映了現代國家建設中民族國家與民主國家兩股潮流匯合的要求。交集給出了要素發生作用的共同空間，交集也構成了要素意義分享的基礎，這個空間和基礎就是“人民民主”。換句話說，人民民主是“黨的領導”、“人民當家作主”和“依法治國”三者得以建立“有機”聯系的紐帶。

“人民民主”概念在當代中國政治生活中使用頻率很高，含義也極為特殊，它的特殊在于承載民主的關于“人民”的解釋是因時而異、隨勢而變的。民主是現代性最強大的話語之一，與當代一般民主的共性相通，人民民主也是一種多數人通過選舉以及其他政治參與方式決定國家事務和其他公共事務的制度，政府產生、政府運作和政府更迭是多數人同意的結果，多數人對政府擁有選擇和監督的權力。但和一般民主不同的是，一般民主的“民”指的是“公民”或“國民”，是法律意義上的個體，人民民主的“民”并不是這種個體，而是指隨著歷史條件不同而變化的政治意義上的整體，在馬克思主義的語境中，在中國國家建設的政治實踐中，人民構成了一個“階級聯合陣線”，或稱“階級聯盟”。只有符合某種階級身份或政治條件的公民才能成為人民的一員。周恩來在建國初期對此有過一個說明：“‘人民’與‘國民’是有區別的。‘人民’是指工人階級、農民階級、小資產階級、民族資產階級，以及從反動階級覺悟過來的某些愛國民主分子。而對官僚資產階級在其財產被沒收和地主階級在其土地被分配以后，消極的是要嚴厲鎮壓他們中間的反動活動，積極的是要強迫他們勞動，使他們改造成為新人。在改變以前，他們不屬于人民范圍，但仍然是中國的一個國民，暫時不給他們享受人民的權利，卻需要使他們遵守國民的義務。這就是人民民主專政。”顯然，從階級和政治的觀點看，人民的權利要高于公民個人的權利，爭取、維護、保障和發展人民的權利就是人民民主。

按照這種邏輯，人民民主就是工人階級領導的以工農聯盟為基礎的社會主義民主，而中國共產黨是工人階級的先鋒隊，工人階級的領導是通過黨的領導實現的，人民民主的制度是在黨的領導下建立的，也只能在黨的領導下予以發展和完善。由此導出第一個推論：沒有黨的領導便沒有人民民主。其二，從人民民主的歷史經驗看，人民的權利不是以抽象的公民權利為前提的，而是以實質性的社會經濟權利為起點的，社會主義是一種子權的主義，這種平權，首先是社會經濟權利的平等，所以人民民主天然地同社會主義的經濟平等相聯系。在理論上，人民要普遍享有平等的經濟社會權利，就必須實行以社會主義公有制為主體、多種經濟成分共同發展的經濟制度，反對少數人對經濟社會權利直至政治權利的壟斷，這意味著人民民主是以工農為主體的最大多數人決定和參與國家公共事務的民主，即“人民當家作主”。其三，人民民主既然是黨的領導下的人民行使管理國家事務的社會主義民主政治，這種民主政治既然已經通過憲法的語言予以表述和確立，就應該具有最高的權威性，因此，實現社會主義民主政治的制度化、法律化和程序化，就成為“建設社會主義法治國家”題中的應有之義。正是在這個意義上，“黨的領導”、“人民當家作主”和“依法治國”在理論上建立起內在的相互依存的邏輯關系，所謂“有機”，就是指三者彼此依賴、互為依據；所謂“統一”，就是統一于人民民主。

人民民主是中國近代以來勞動階級利權最徹底的伸張，是政治話語最革命的表達，雖然在歷史與現實中，它完全是一個中國式的運動，但在思想淵源上，如前所述，它經由馬克思而同盧梭的人民主權理論發生聯系的軌跡也是隱約可辨的。盧梭的人民主權是人民“公意”的體現，“公意”不是“眾意”，“公意”是不可分割的整體，甚至是不可代表的整體。在盧梭那里，人民“公意”的極端抽象性使人民主權的實行成為一個烏托邦，因此，它實際上造成了一種可能、一種需要，即整體的人民主權要轉化為一個現實運動，就不得不和精英政治動員結合在一起，列寧由此創立了“群眾、階級、政黨、領袖”的革命行動學說。按照這個學說，群眾是劃分為階級的，階級是由政黨帶領的，政黨通常是由領袖集團主持的。于是，政黨和領袖成為人民民主的發動機。這樣，我們便可以發現在人民民主與政黨領導之間存在著一種特殊的關系，一方面，作為一個支持和解釋政治過程的話語系統，價值結構的各要素理論上以人民民主為作用空間和統一基礎，另一方面，人民民主的現實運動和制度構建卻要依賴于其中最核心的要素——“黨的領導”。這樣一種關系可以解釋，為什么時下許多關于中國政治制度的價值結構的大量敘述，為了證明三者關系如何“有機統一”，其重心大都偏移于或落實在黨的身上。例如，“黨的領導”就是“領導、支持、保證人民當家作主”，“人民當家作主”就是“在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務”，“黨領導人民治理國家的基本方略”就是“依法治國”，黨既然“領導人民制定憲法和法律”，黨也須“在憲法和法律的范圍內活動”，而“人民當家作主”又是“黨的領導”的“本質和核心要求”，如此等等。這種多少帶有循環論證特點的官方敘述，其實正是理想的政治謀求同實際的政治相對接的結果。

(三)

然而，這個價值結構內部的緊張性質并沒有根本消除。從根本上說，這個價值結構的內部緊張是由中國社會的轉型和中國的現代化納入全球化背景下而形成的，這不是說在過去的歷史時期沒有這種緊張(見前述)，而是說在新的歷史條件下，價值結構各要素的“有機統一”本身仍然存在薄弱之處，仍然是一個不僅在理論上需要進一步解釋而且在行動上需要解決的問題。從當代中國政治制度演進的過程看，外部環境的變化是引起系統內部各要素重新排列與分布的動力，它使得關于要素的界定或解釋都有繼續進行調整的必要，以適應環境的變化。

1 從黨國體制到憲政體制

黨國體制是中國革命的產物，是解決中國社會分散化因而無力回應現代化要求的一種組織化手段。黨國體制的表現是，在黨、國家與社會關系中，黨是最強大、最活躍的力量，黨通過其龐大而嚴密的組織網絡，將國家、社會納入自己的組織系統，形成政黨和國家的融合、政治和經濟同構的一體化格局，從而保證黨擁有絕對的權力，實現黨對國家和社會的全面控制。黨國體制最典型的表現是以黨代政、黨政合一，在最極端的時期(大躍進和文化大革命)，政府甚至成為黨的組織體系內的一個部分。“只有一個‘政治設計院’，沒有兩個‘政治設計院’。大政方針和具體部署，都是一元化的，黨政不分。對大政方針和具體部署，政府機構及其黨組有建議之權，但決定權在黨中央。”在黨國體制下，權力的一元化是明確的，“全國人民代表大會是在中國共產黨領導下的最高權力機關”(1975年憲法)這種被一些學者批評為“形式邏輯的錯誤”表達，卻是黨國政治邏輯的根本要求，即人民代表大會這種由黨創設的本意在保證人民決定和管理國家事務的制度，應從屬于黨為中樞的黨國體制，為黨對國家和社會的全面控制服務的。只有在這一點上，才不存在以上所說的黨“高”還是國“高”的問題，也不存在黨“大”還是法“大”的問題，因為黨已把國家機關的權力統一于自身，“事實上構成了一種社會公共權力，相當于國家組織而又超越了國家組織”，從理論上說，共產黨革命以及革命后實行的計劃經濟發展模式，其實都不需要在黨權的全面控制之外另辟一個民權機關和司法機關，因為這些機關有可能成為節制甚至抵御“全面控制”的力量。

然而，改革開放的實踐表明，一旦脫離以往的計劃經濟模式，引入市場經濟體制，國家與社會、政治與經濟一體化的局面就必然發生改觀。市場經濟不僅提供了政治形態轉型的物質基礎，而且提供了政治形態轉型所需要的新的社會結構和制度體系。換言之，市場經濟不僅是配置資源以發展經濟的一種方式，更重要的是，它的個性會帶來社會結構和制度體系的變化，這種變化最主要的表現是國家與社會關系的變化，國家與社會關系的變化又直接決定了中國政治形態的轉型。國家與社會關系的變化首先表現為國家與社會的分離，社會作為一種相對獨立的力量開始成長起來，并與國家形成一種以領域的分立(甚至是對峙)為前提而后才談得上互動的關系。在這種新的國家與社會關系中，代議的組織與機構就成為表達、保護和實現社會日趨多元的利益格局，協調國家與社會關系的重要機制。因此，恢復人民代表大會的權威地位、尊重人民代表大會的職權行使、強化人民代表大會的政治功能，成為改革開放后中國社會主義民主發展的必然趨勢。事實上，1978年開始的改革開放，表現在制度建設上，就是一個以憲政體制為取向的政治發展過程。它主要有四個內容：一是重新確立憲法的最高權威，二是規范和限制政府的行為，三是推進司法獨立制度建設，四是保障個人權利。這樣一個以憲政體制為取向的政治發展過程極大地促進了法律的“大規模生產”和制度的法律化，它的潛在預設是，一旦制度的結構、功能和運作都以法律形式表現出來，制度的存在就表現為完整的法律體系，各種政治權力關系就成為法律關系，也就受到法律的規范和制約，毋庸置疑，在這種情況下，黨的領導將納入法治的軌道，黨權將進入有限的受約束的狀態。正如林尚立所言，“從依法治國的角度講，轉型后的中國政治將是以黨為領導、以人大為權力中心的政治，而不是傳統的以黨為領導、(以黨)為權力中心的政治。”

2 從集權傳統到分權趨勢

就國家結構而言，集權是超大國家在資源貧弱基礎上建設現代化的內在要求，所以集權成為中央與地方關系的基本準則，就政黨個性而言，集權是革命型政黨應對嚴酷政治環境、進行政治動員和控制的組織保證，所以集權成為黨內政治生活的基本景觀。由于黨國體制下黨的超強地位以及黨、國家和社會的一體化關系，國家結構層面的集權就是中央政府的集權，中央政府的集權必然轉化為黨的中央集權，黨的中央集權又很容易轉變為黨的領袖集權以及地方層面的書記集權，結果，中央集權便成為黨國體制的基本特征。雖然毛澤東也意識到中央集權有其局限，他在《論十大關系》中說：“我們不能像蘇聯那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權也沒有”，但是，大躍進中的分權試驗除了使經濟和社會發展陷入“半無政府狀態”(毛澤東語)以外，沒有對經濟和社會的發展起到積極的推動作用。權力只好重新集中，而且是集中于黨——黨的中央和地方黨委。集權無疑有許多優點，第一個優點是高效率，集中力量辦大事，令行禁止，避免很多牽扯；第二個優點是統一，個人服從組織、下級服從上級、全黨服從中央，政令出于一門，貫徹始終，由此保證了黨對國家和社會的全面控制。所以黨國體制對集權體制有強烈的依賴，具有將集權發展為高度集權的內在沖動。但高度集權的弊端也是顯然的，尤其是它演變成個人專斷時更是如此。在高度集權的黨國體制下，黨和國家的民主集中制原則受到嚴重破壞，本來民主集中制的重心就是集中，但畢竟還給“少數服從多數”、“個人保留意見”甚至允許下級批評上級留出一定空間，但當集權趨向高度集權，民主集中制就成為絕對的集中制，這種不受制約的絕對的權力必然突破和損毀國家的法律和制度，使國家整個權力系統能力空前下降，從而違背了集權的初衷，又使脆弱不堪的社會徹底喪失生機，從而抽掉了集權的基礎。

1978年的改革通常被人們稱為“放權讓利”的改革。“讓利”即是向社會“讓利”，也就是把社會從國家的絕對控制中解脫出來，還社會以獨立的身份與自由，社會的解脫是黨國體制松動的起點，社會的成長與壯大則是由黨國體制走向憲政體制的基礎。而“放權”則是中央向地方“放權”，政府向企業“放權”，意圖在于把地方從高度集權的中央與地方關系格局中解放出來，以發揮地方的積極性，把企業從政府的經濟干預和行政管制中解放出來，以成全企業的生產自主性，是中央與地方關系調整、政府與市場關系調整的重要步驟。“放權讓利”構成了新中國成立以來最大的“利權主張”運動，其最重要的結果是，隨著黨國體制的松動，大量的權力要素逐漸流人地方、流入社會，在基礎上促進了中國的國家與社會關系發生前述的深刻變化，在上層建筑上促進了政治體制的變革。貫穿于80年代的“黨和國家領導體制的改革”，即改變權力高度集中于個人、權力高度集中于中央的局面，以及“黨政分開”、“政府轉變職能”等體制性改革都是發生在國家與社會分離這一大背景下的，它的趨勢就是“分權”。分權當然是有“底線”的，這和集權亦須有“底線”是一個道理。如果說分權不能損害中央國家的宏觀調控能力、分配能力和整合能力，那么，集權同樣不能損害(地方)社會的微觀自治能力、市場配置資源的能力和民間自由交往的能力。從根本上說，憲政體制是一個旨在限制政府、保障民權的分權體制，它有兩個內容：一是隨著社會現代化的發展，政治和社會日益復雜化和多元化，政府公共管理本身相應地也存在一個復雜化和專業化的趨向，政府在權力和組織上應實現功能分化，即通常所說的“職能分工”。第二個內容是分權的真正意義，即出于防止政府權力被濫用的目的，在體制上有意將政府權力進行分割，以達到以權力制約權力的制衡目的。它和民主的原則、法治的原則具有內在的親和性。分權并不必然損害集權，但分權的確是對集權的限制，當個人專斷出現的時候，分權表現為集體領導對專權的制約，當寡頭傾向出現的時候，分權表現為多元力量對強權的制約。在當代中國，集權與分權的對立與平衡構成了政治制度建設的主題之一。

3 從特殊原則到普遍法則

在民主問題上，特殊原則強調的是民主的中國特性、中國含義以及民主在中國推行的特殊條件。前已述及，“人民民主”是一種具有特殊含義的民主，其特殊性在于“人民”是一個政治概念，是一個階級聯盟，所以人民民主是一種階級統治。進一步地討論可發現，人民民主的特殊其實不僅是特殊于中國，即特殊于通常所說的“國情”，而主要是特殊于黨義，即特殊于對民主有其獨特闡釋的黨的意識形態。共產黨本來就是一種“特殊的政黨”，它的使命在于廢除一切舊制度與舊觀念，因此和一般民主的實現方式不同，人民民主首先是通過政治革命，將政治權力從舊階級手中奪過來，交給人民群眾，使他們成為擁有政治地位和政治權力的社會主體力量。按照列寧的解釋，民主是一種國家形態，蘇維埃制度是這種國家形態的表現，蘇維埃制度兼具議會制和直接民主制的長處，符合“把一切政治權力集中于人民代議機關之手”、“把立法的職能和執行法律的職能在選出來的人民代表身上結合起來”的無產階級民主的原理。中國的人民代表大會制度是仿效蘇維埃形式建立起來的政治制度，被認為是對一般民主組織形式的超越，是符合中國國家性質和國情的民主制度。實際上，人民民主在本質上是以存在著一個無差別的人民利益和統一完整的人民意志為前提的，在技術上是以全體人民能夠直接參與國家事務的管理為條件的。在革命后社會重組的過程中和實行計劃經濟的時代，人民民主的“前提”多少成為一個“現實”——社會結構、階級結構的空前簡單以及由此而來的利益和民意的空前集中相當程度接近了“人民利益無差別和階級意志一體化”的境界，但人民民主的“條件”在一個經濟、社會、技術和文化落后的國家里顯然是無法達到的，這種“前提”與“條件”的矛盾勢必造成一種趨勢，即直接的大眾的民主一定演變為精英的民主，于是，在中國，人民民主必然體現為政黨動員、領導并代表人民行使政治權力的過程和形態。

隨著改革開放，中國的社會結構發生了深刻的變化，人民的內涵也發生了很大的變化。1979年，鄧小平指出，中國的工人、農民、知識分子、各少數民族及宗教人士、資本家階級的絕大多數、各民主黨派、臺港澳和海外僑胞、社會主義的勞動者或社會主義的愛國力量，都是愛國統一戰線的組成部分。這個愛國統一戰線無疑是新時期人民的同義語。20多年后，江澤民在十六大政治報告中進一步指出：“包括知識分子內在的工人階級、廣大農民、始終是推動我國先進生產力發展和社會全面進步的根本力量。在社會變革中出現的民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘于外資企業的管理技術人員、個體戶、私營企業主、中介組織的從業人員、自由職業人員等社會階層，都是中國特色社會主義事業的建設者。”人民主體的構成范圍在這里被大大擴展了。由此可見，“人民”已經涵蓋了當代中國社會所有的階層，例如，中國社會科學院幾年前一份研究中所列舉的十大階層，即社會分層結構意義上的“國家與社會管理者階層、經理人員階層、私營企業主階層、專業技術人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業服務業員工階層、產業工人階層、農業勞動者階層、城鄉無業、失業、半失業者階層”。構成人民的這些眾多的階層，無論是階層利益還是階級意識都有很大的不同，其中有些甚至是沖突的，并在沖突和差異中分享著、伸張著憲法賦予他們的各項權利。如果不是從概念出發，而是從實際出發，就應該承認，在人民內部利益結構分化和利益關系出現多元化的情況下，人民意志的抽象——民意表達、綜合或人民意志的確認，必須依賴一套可行的、簡明的和可以驗證的方式予以進行。顯然，最簡便最通行最符合所謂“國際慣例”的方式就是選舉。民主雖然不能歸結為選舉，卻總是與選舉聯系在一起的，這是現代性的觀念，現代性的觀念來自現代性的事實——在一個人口規模和疆域規模空前擴展的現代國家，全體人民直接參與國家事務的管理只能是一種理想的狀況，理想要轉化為現實，只能通過代議制，代議制的產生和發展，必然把選舉作為實現民主政治的基本要件。這是現代政治文明的一個普遍法則。這樣，人民民主的發展和完善便注入了新的普遍性的元素，在含義上便和民主的通義銜接起來。

由上可見，由于改革開放引入的市場經濟的作用，由于市場經濟導致國家與社會關系的分離，社會結構的變化促成政治形態的變化，在中國政治制度的價值結構中，各個要素及其關系都承受著變革的壓力和變革的制約：黨的領導仍然是最核心的力量，但其對國家與社會的主導和控制卻不能簡單地采取以往的黨國體制方式；人民民主仍然是人民當家作主的基本表達，但人民民主的實現卻要探索制度化、法律化和程序化的方式；依法治國作為改革開放導人的新的價值取向，是國家與社會分離后社會成長的直接結果，但依法治國卻要超越那種僅僅把法律作為治理民眾之手段的意識，把憲法和憲政作為現代法治的基本內容。總的態勢是，政治已經開始納入現代國家建設的軌道，但政治思維并沒有完全脫離原有的習慣，這種新與舊的替換、傳統與革新的交接、特殊性與普適性的對話，在價值結構外部形成一種轉軌時期的復雜的權力關系，在價值結構內部將繼續延展各要素間的潛在或顯在的緊張。

(四)

現代國家是按照民主政治原則組建的，民主政治的組織和運行是離不開政黨的，在這個意義上，現代國家是一種政黨發動和運作的國家，政黨的活動范圍、方式及其特征規范了國家的發展。因此，中國的政治體制改革，核心問題是中國共產黨的革新以及隨之而來的黨國關系的革新。這種革新能夠使價值結構內部的沖突性緊張變為調適性緊張，保證價值結構的活力和解釋力。

發展黨內民主是中國共產黨革新的一個戰略性步驟。十七大政治報告指出：“黨內民主是增強黨的創新活力、鞏固黨的團結統一的重要保證。要以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內和諧促進社會和諧。”對黨內民主的強調是90年代以來中國共產黨建設的風向標，它意味著黨要把自己建成一個民主的政黨，以回應世界民主的潮流。民主本來是共產黨的目標，共產黨的緣起就是為了消滅一切階級差別，消滅以這些階級差別為前提的一切社會不平等，正因為“民主這個概念中包含著社會平等的要求”，所以“各民族的無產階級政黨彼此聯合起來的時候，它們完全有權把‘民主’一詞寫在自己的旗幟上”。由于前述的原因，中國共產黨在爭取民主的斗爭中把自己變成一個組織和權力高度集中(集權)的政黨，這種高度集中(集權)適合于革命時期和革命后社會的大規模的政治動員，卻不適應國家與社會分離后的和平建設的要求。黨要調動一切積極因素建設社會主義，建設民主、文明、富強的國家，民主就不能僅僅寫在旗幟上，而需要貫徹在組織內部及其活動中，形成一種政治生活的規則和機制。黨內民主的起點無疑是黨員權利的實施和保障，黨內民主的途徑無疑是黨員履行自己的民主權利，通過黨內選舉，把黨內的領導權、決策權、管理權授予黨的各級領導機關和領導人，因此，黨內選舉制度是黨內民主制度的最根本制度。從發展黨內民主的過程看，十四大以來的黨的文獻所主張的黨內民主制度主要包括：一是逐步擴大黨代表和領導人的直接選舉的范圍；二是逐步擴大黨代表和領導人差額選舉的范圍和比例，并由預選差額過渡到正式選舉差額；三是逐步建立和實行黨代表和領導人候選人的提名制度；四是逐步健全中央政治局向中央委員會全體會議、地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監督的制度，完善領導人的考試、彈劾、罷免和輪換制度；五是逐步實行黨代表大會代表任期制和黨代表大會常任制。

黨內民主的發展是中國共產黨領導體制和執政方式改革的動力。“以黨內民主帶動人民民主”這個命題包含三個預設，其一，中國共產黨是中國社會的主導力量，黨的組織及其活動方式的民主化將極大地改善中國社會的政治生態；其二，黨內民主意味著政黨的全體黨員在有關黨的基本問題上擁有最終決策的權力，按照政治系統的對稱性原理，社會公共事務的最終決定權同樣也必須訴諸全體公民的意志；其三，黨內民主的根本性體現是黨內選舉制度，作為其合乎邏輯的延伸，國家層面的民主政治(人民民主)的基本形態必然表現為選舉政治。不難發現，在這里，當代中國政治演進的邏輯沒有改變，依然是以黨為軸心(黨的領導)，但是，政治活動的樣式發生了很大改變，即黨對國家和社會的領導要按照黨內權力運行的規則如法實行。在過去，黨的高度集權體制締造了黨國體制(以黨代政、黨政不分)，而現在，黨的民主體制則要求建設憲政體制。憲政體制的通例是，一個民主的政黨，多半也是一個選舉型的政黨，而一個選舉型的政黨，其對國家政權的執掌勢必遵循憲法和法律規定的途徑和程序。中國共產黨當然不是一個選舉型的政黨，其對國家政權的執掌也不是通過選舉實現的，這是中國政治的特殊性。但是，當中國共產黨以非常的革命手段摧毀舊國家，建立新國家以后，面對作為公共權力的國家，則不能不采取正常的方式予以控制和運作之，也就是說，它不僅是延續歷史和革命的合法性作為一個“統治黨”(代表階級統治)來界定黨和國家的關系，而且要適應新的社會結構的變化作為一個“執政黨”(代表最廣泛的民意)來處理黨與國家的關系。后者要求黨必須改進和完善黨的領導體制和執政方式，黨內民主的發展正好為中國共產黨的這一變革提供了基礎和方向。

在目前研究中國共產黨的文獻中，“領導”與“執政”是兩個重復率且互換使用率極高的概念，從權力的意義上，或者從支配的意義上說，兩者是相通的，都指主體所具有的對客體施加影響、控制以達到自己目的的能力和過程。但兩者的區別也是明顯的。領導偏重政治性質，指主體基于其道義、價值和理論上的正當性和公信力去說服、勸導、引領對象的過程，執政則偏重法理性質，指主體基于法律、制度和程序上的“合法性”去要求、規范、支配對象的過程，前者主要發生在社會和公民之中，后者主要發生在與公共權力相聯系的正式領域，如國家領域中。對西方多數政黨而言，擁有執政權未必擁有領導權，因為在多元自由主義社會，政黨包括執政黨不過是多元的一個元素，是一個真正的pany(部分)，自由主義抵御所謂“總體主義”(totalitarianism)的“領導”。對中國共產黨而言，它在革命中已經建立了它的領導權，擁有領導權必然要求執政權，革命與建國之間的邏輯就是如此，反過來，擁有執政權亦絕不放棄領導權，只有落實了領導權才有執政權，這就是黨重視意識形態工作和在社會各個層面建立它的組織網絡的原因，也是中國共產黨區別于西方政黨最重要的特征。

按照這樣一個分析，中國共產黨的“領導”主要分為兩個層面，一個是黨和社會的關系，一個是黨和國家的關系。黨和社會的關系要求黨必須重視它的社會身份，即黨是一個社會政治團體，是一個基于特定階級基礎、有共同信念(綱領)和章程、為實現某種目的(比如促進多數人的或國家的福祉)而采取聯合行動的群眾政治組織。在這個意義上，黨權不過是憲法規定的人民權利的政治性的延伸。建立黨當然是為了從政和執政，但黨即使成為執政黨，也不能脫離政黨的“原始生存狀態”，換句話說，執政黨仍然是“政黨”，仍然具有“政黨”的基本內涵和功能限定，如利益表達、利益綜合、政治社會化，仍然要熟練地、一貫地從事社會工作，動員、組織各種社會力量來支持黨、支持黨的綱領和黨的政治目標。一個政黨如果脫離其“原始生存狀態”，趨向官僚化(國家化)而不會做、不屑于做社會工作，政黨就失去其黨之為黨的資格，而走向異變和衰亡。蘇共就是前車之鑒。

黨和國家的關系則是指在黨國之間，黨通過什么方式實現黨對國家的“領導”，實際上屬于黨的執政權如何運用的問題。毫無疑問，黨不是國家，即使黨締造了國家，但國家一經成立，便具有公共權力的相對獨立性，黨的決定，對國家機關來說，都是建議性質的，不是強制性質的，黨與國家機關在組織上也不具有上下隸屬關系，所以黨不能對國家機關直接發號施令，此其一。其二，既然黨不是國家，黨又要“領導”國家，黨就必須合法地進入國家，所謂“合法進入”就是循國家之憲法和法律規定及提供的既定路徑和程序“進入”之，具體地說，就是黨通過人大代表的制度化選舉形成“議會多數”而控制人大，通過黨在人大的“議會多數”而控制立法過程，同時通過向人大推薦自己的干部人選并經人大選舉確認而控制行政當局(政府)，這個理路是所有代議制政府的理路。其三，黨“進入”國家后要合法地運作國家，黨對國家的“領導”不是直接通過干預或以黨權代替政權實現的，而是通過國家機關內部的黨組織，以及兼具國家公職人員身份的黨員干部，按照法定的程序以國家的名義來實現的。最后，由黨的執政權的合法運用可以看出，黨既然不能凌駕于國家之上，黨的組織及其領導人自然也沒有超越憲法和法律的特權。彭真曾就黨法關系顛倒現象明確指出：“黨領導人民制定法律，也領導人民遵守法律。有人問：是法大，還是哪級黨委大、哪個黨委書記大?當然是法大。不論哪級黨委，……更不論哪個負責人，誰都得服從法律。”

黨在國家領域的執政地位是需要黨在社會領域的“優勢”地位予以配合的。鄧小平1941年對黨如何領導抗日民主政權有過一段非常有意思的闡述：“既是幾個革命階級的聯合專政，就必然產生政權中的優勢問題。我黨必須要掌握這種優勢，所以產生了我黨對政權的領導問題。優勢從何而來?一方面從組織成分上去取得，這在三三制原則本身是包含著的；但更基本的是從民主政治斗爭中去取得，即是說，主要從依靠我黨主張的正確，能為廣大群眾所接受、所擁護、所信賴的政治聲望中去取得。確切地說，黨的優勢不僅在于政權中的適當數量，主要在于群眾的擁護。”在這里，“優勢”一方面體現為黨在“國家內部”的數量關系(三分天下有其一)，由此保證了黨的“執政權”，這和以上所提到的“通過人大選舉形成多數以控制人大”在原理上是一致的；另一方面，“優勢”主要體現為黨在“國家外部”的和社會發生緊密的聯系，即黨的“領導權”取決于黨的政治聲望(公信力)，“領導權”成為“執政權”的源泉。政治聲望從何來?在政治生活中，有權而不擅權、有力而不用力、有能而不逞能歷來被視為共和制的美德。從今天的角度來理解這個道理，對于一個執政黨來說，政治聲望最基本的來源是，黨雖擁有極為特殊的政治地位，其活動卻完全遵奉憲法和法律，黨雖擁有極其強大的政治權能，其行為卻高度尊重政治的游戲規則。

(五)

這樣，我們就可以發現，中國政治制度的價值結構在實際的政治過程中，各要素已經被賦予了一些新的涵義：

第一，“黨的領導”形式上仍然表現為黨對國家和社會的控制，但這種控制的范圍已經縮小，控制的強度已經減弱，雖然我們看到在某些時候、某些領域，這種控制有擴張和強化的趨向，但基本上是努力按照“執政黨”而不是“統治黨”的方式進行，“黨的領導要通過執政來體現”，黨的執政是在黨、國家和社會分立的框架下遵循憲法和法律給定的路徑和程序實施的。與此同時，憲法(最高權威)的觀念、國家(公共權力)的觀念、民主(有序參與和競爭)的觀念也在豐富“黨的領導”的內涵。也許最重要的是，“黨的領導”的黨義合法性(最高理想)越來越被功能合法性(適應于世情、國情、黨情變遷的需要)所充實，在中華民族進入偉大復興的今天，堅持和維護中國共產黨的政治權威，其意義在于這種權威能夠有效地提供一個穩定的政治環境，以幫助人們實現“推進現代化建設、完成祖國統一、維護世界和平與促進共同發展”的歷史任務。

第二，“人民當家作主”理論上仍然表述為“人民民主”，但“人民”以及“人民民主”的內涵已經擴展，形式已經具體化、多樣化，那種只揭示“人民民主”的“實質”而對其實現途徑語焉不詳的做法已經不能滿足社會主義市場經濟體制下多元利益主體之“民意”的表達和貫徹的要求。在國家民主的層面，人民代表大會制度的發展有了長足的進步，各級人民代表大會作為國家權力機關的政治地位和法律地位日趨鞏固，其代議制的固有政治特性愈來愈明顯，其會議方式和議事規則愈來愈規范，其要件改革完善的討論和技術愈來愈全面，其在政治生活中的作用愈來愈深入，“橡皮圖章”一說漸行漸遠。而在基層民主方面，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督都有了大量的探索，公民的知情權、參與權、表達權和監督權也有了很大的發展。雖然村民自治遠不能說是一個成功的實踐，但近30年來的發動、組織和運作，作為9億鄉村人口的政治訓練，其對未來中國的政治發展所具有的影響是深遠的。最重要的是，民主作為社會主義的“生命”已被決策層所體認，民主作為一種生活方式已被精英階層所接受，民主作為一種普遍的價值已被中國社會大眾所認同，盡管對民主的內涵和發展途徑依舊有不同的看法，但選舉是民主的底線愈來愈成為共識。

第三，“依法治國”是改革開放以來最具革命性的思想解放之一。和以上兩個要素不同，“依法治國”一開始就具有鮮明的問題意識，它首先是針對文化大革命的踐踏人權，其次是針對長期盛行的領袖專斷等狀況而提出來的。因此，“依法治國”要解決的是“法制”缺失、不尊重“法制”的問題。如前所述，改革開放很長一段時間，中國共產黨強調民主法制建設，一直沿用“法制”概念，在中共中央建議、經全國人大通過的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中，目標就是“依法治國，建設社會主義法制國家”，其隱含的思路其實是“以法治國”，即“法”被當作一種與經濟手段、政治手段、行政手段無異的法律手段運用于國家治理。十五大政治報告第一次明確提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，這是中國共產黨關于政治體制改革和民主法制建設的認識的一個升華。“依法治國”作為“黨領導人民治理國家的基本方略”，其要點有二：一是明確任何團體、個人都沒有逾越憲法和法律的特權，包括執政黨在內，都要“在憲法和法律的范圍內活動”，也就是說，黨和政府的方針、政策及其所有的政治、行政行為都要納入法治的軌道；二是“把黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用”。雖然這里仍有一些問題需要解決，在對“依法治國”的理解上，仍存在著一些差異，但我們畢竟看到，當一些文獻強調法治對黨“總攬全局”的“領導核心”的保障作用時，另一些文獻也指出黨權對政權過多干預不利于法治的貫徹，因而特別關注法治對黨權與政權的界定及限制；當一些文獻表達法治涉指的對象包括政府官員在內的每一個公民時，另一些文獻則格外強調法治控制的直接對象限于國家機關與政府官員。90年代以來，在輿論上，后者具有越來越大的影響。

如果說原先三個要素在“人民民主”這個概念的基礎上建立起“有機統一”的聯系，那么現在，由于“人民民主”引入了“選舉民主”而擴大了自己的內涵并獲得了現實的實現途徑，價值結構的各要素的界定與解釋，以及要素間的關系將會發生新的調整，以形成系統內部的和諧。換句話說，選舉民主同樣也構成了要素作用的空間和分享的基礎。選舉民主是國家民主的基本形態。中國共產黨黨內的領導機關是經由黨內民主的選舉制度產生的，中國共產黨對國家和社會的領導最終也須經國家選舉得到確認。黨為了贏得在國家系統內的“優勢”地位而積極地從事政黨本來應竭力從事的社會工作，以自己對社會的服務和對憲法、法律的尊祟贏得巨大的政治聲望，于是黨的系統和國家的系統在組織邏輯、行為邏輯和關系邏輯上便是互洽的，這使黨和國家、社會發生了緊密的聯系。在選舉民主的框架中，國家機關的組成、運作和更迭都充分體現了民意的決定作用，國家權力來自人民、歸屬人民的權源關系清晰可辨，由于選舉政治所要求的知情權、表達權、監督權，選民得以掌握了對國家公職人員的控制權，避免了或最大限度減少了政府的腐敗，而且由于各級國家機關都是建立在真實的、可驗證的民意基礎上，國家機關也在民眾中享有崇高的政治權威，徹底擺脫了“橡皮圖章”的尷尬。選舉民主的實行既依賴法治保障，也推動法治建設。選舉和被選舉是公民的政治權利，公民對權利的行使須依法合法，在公民權利和公共權力之間，公民權利總是較弱的一方，為了防止公共權力對私人權利的侵犯，社會要求國家建立行政訴訟機制，允許公民在法院挑戰其認為屬違法的行政行為；甚至在合適的時候建立憲法訴訟機制，允許公民在法院挑戰其認為屬違憲的立法行為。法治國家就是這樣建立起來的。

這三個要素間仍然存在著一定的緊張關系。在黨國體制下，黨權和政權(民權)這兩個要素(法治的要素尚未引入)雖然也有某種緊張，不過不是沖突性的，因為黨是全面主導的，人民代表大會是黨的一個政治工具，黨可以獨立地向國家及其政府發號施令，也可以人大的名義貫徹實施黨對政府和社會的控制。但在轉軌時期，社會從國家中分離出來，國家從黨國中分立出來，法治的提出及被引入價值結構內部，使得各要素間原有的關系遭遇變革的壓力，原來黨對國家發號施令的習慣開始受到人大法定的“最高權力”的約束，黨對社會的直接控制也受到逐步成長起來的社會的制約，所有這些約束或制約都訴諸憲法和法律(關于黨高國高、黨大法大的質疑實際上是這些約束或制約的表現)，而黨又聲稱它只能在憲法和法律的范圍內活動，于是，“黨的領導”本身便面臨著一種沖突性緊張的狀態(這種沖突主要不是觀念的，而是實際過程的)。如果不繼續推動政治體制的改革，不重新調整價值結構的要素定位和功能取向，這種沖突便無法克服。由于中國社會持續的市場化改革，在社會民主要求的壓力下，黨內啟動了民主化的進程，黨對現代民主一般性價值的認同為緩解這種沖突提供了條件，如果像以上所言，選舉民主真正成為“人民民主”的發展和實現的主要途徑的話，則要素間的沖突性緊張便轉變為調適性緊張。調適性緊張仍然是緊張，但這種緊張是依托于各要素合理訴求和主張的基礎上，所以這種緊張變成了政治制度的動力與活力，它完全可以導向一種類似于“既有民主，又有集中，既有統一意志，又有個人心情舒暢的那樣一種生動活潑的政治局面”。所謂“調適性”就在這里，一方面，各要素依據其行動邏輯和論域主張發揮其作用：“領導”抓住方向和原則，以其“三個代表”的先進性和包容性將整個政治生活整合進自己的政治框架中；“民主”抓住人民權力，通過包括公民選舉在內的各種制度途徑的廣泛參與，以保證政府及其產品的公共性；“法治”抓住權利保障，以司法獨立為各利益團體的博弈提供一視同仁的制度平臺。另一方面，在各要素轉化為行動的過程中，要素間也建立起相互制約又彼此支援的態勢。總之，前者給定了要素“權利”擴張的最大空間，后者確立了要素“義務”擔當的基本邊界。