政府過程視角下人民代表大會制度的優化

[摘要]政府過程視角是一種觀察、分析現實政治運行的視角。以政府過程的視角即從利益表達與綜合、政策制定與執行到監督透視人民代表大會制度，有利于系統、全面、實際的發現其存在的問題，并針對性地提出優化思路和方法。

[關鍵詞]政府過程；人民代表大會制度；優化

[中圖分類號]D034，3 [文獻標識碼]A [文章編號]1009—2234(2008)06—0057—02

政府過程研究強調用一種動態的、實證的研究方法對政治體制與體系進行觀察、分析。人民代表大會制度是我國的根本政治制度·以政府過程的視角透視人民代表大會制度能揭示當代人民代表大會的實際運行情況，從而發現問題并提出切合實際的解決方法。

一、人民代表大會制度的內涵：政府過程的解讀

中華人們共和國憲法規定，人民代表大會制度是中華人民共和國的政權組織形式，是我國的根本政治制度。憲法對人民代表大會制度的規定具體包含著三點規范性內容：(1)全國人民代表大會和地方人民代表大會都由公民民主地通過直接或間接的選舉產生，所有人民代表大會及人民代表，應對人民負責，受人民監督。(2)全國人民代表大會是最高國家權力機關，其他一切國家機關，都由全國人民代表大會產生并對其負責，受其監督。全國人大常委會是它的常設機關，行使國家立法權，討論和決定全國性的重大問題。同樣，地方各級人民代表大會享有地方立法權，負責組織、領導、監督本級的其他國家機關，決定本行政區域內的重大事務。(3)中央和地方的國家機構職權的劃分遵循在中央政府統一領導下給予地方政府一定授權的。

而就現實的中國政治而言，“當代中國的政權組織并不僅僅是由人民代表大會制所設定的政府機構(包括全國人民代表大會、國務院、最高人民法院和最高人民檢察院)所組成，而且還要包括中國共產黨組織在內以及軍隊系統在內，而黨是政權體系的核心，由此形成以黨組織為中軸的黨政軍一體化的國家政權體系和政治體制。”從憲法上看，全國人大是當代中國的最高權力機關，但在實際的體制中全國人大的運行實際上是圍繞中共領導開展的，它并沒有規定共產黨組織與各級政府機構之間的運行機制。所以人民代表大會在現實政府過程中的運行與憲法中的規定在某種程度上是有區別的。

二、政府過程中人大制度亟待解決的問題

1、從利益表達與綜合的環節看存在的問題

一是人大代表選舉制度有待完善。人大代表選舉制度規定各政黨、人民團體可以聯合提名候選人，直接選舉的地方選民10人以上聯名可以提名候選人，間接選舉的地方代表10人以上也可以聯名提名候選人。雖然某些地方都嚴格地遵守民主程序，但在某些地方的實際操作中往往只重視政黨的提名，而忽視選民及代表的提名。憲法規定人大代表應向全國人大或本級人大所代表的人民負責，但憲法同時規定人大代表應向選舉地的選民或選舉單位負責。所以，人大代表是集“雙重”代表于一身。當人大代表代表的選舉單位的利益與人民的整體利益發生矛盾時，法律制度不能保證人大代表更能代表全局的、根本的利益。

二是人大代表結構不合理。改革開放20年來，我國的社會結構發生了巨大變化，但體現在人大代表結構時未作出相應調整適應這種變化，現行人大代表結構還是基于過去的工人、農民、黨政領導人、知識分子、軍人等。但近幾年農民工、私營企業主、企業家以及第三產業的相關從業人員等興起并逐漸擴大，人大代表還未照顧到各行業和各階層。

三是人大代表素質有待提高。目前，我國人大代表的參政議政動機不足、能力有限，從整體上看人大代表的政治理論水平和知識水平不高，為選民服務，受選民監督的意識不夠。人大代表成為一種榮譽的象征，抱著“榮譽頭銜”的心態，某些人大代表只在人民代表大會期間為選民服務，平時只顧自己的事，而且人大代表只對上負責，把選民的地位放在第二位。

2、從政策制定與執行的環節看存在的問題

一是人大在立法方面與人大常委會及行政機關的權限劃分不明確。人大的權力常被人大常委會所用。在實際的立法過程中，全國人大與全國人大常委會權限出現交叉、錯位的現象，如民事訴訟法屬于民事程序的法律卻由全國人大常委會立法。人大與行政機關的立法權限劃分上，雖有不少明確規定，但也有不明之處。如2000年的立法法第8條規定了全國人大及其常委會所能制定的十項法律，但第9條規定第8條規定事項尚未制定法律的，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。這一規定使得國務院在法律保留的范圍上過寬，與全國人大權限劃分不明確。

二是人大對重大事務決定權的規定不明確。我國憲法和法律對于全國人大及其常委會的重大事務的決定權的范圍有的明確列舉，有的只是原則規定而具體列舉。對于什么是“重大事務”，如何認定“重大事務”難以確定和衡量。

三是人大對人事的任免流于形式，我國任免由“黨委推薦、政府提請、人大決定”三個步驟組成，但在現實的政治運行中，由于黨的領導及其在中國政治體制中的核心地位，黨委推薦的任免對象事實上已經成為最后的任免對象，而政府提請和人大決定只不過是“走過場”而已。

3、從監督環節看存在的問題

一是人大的監督力度不夠。在實際的政治運行中，很多人把黨委和政府看成“一線”，而“人大和政協”看成二線，這種認識反映在監督工作中常會出現這種情況即擔任人大常委會的負責人主要是黨和政府的主要領導人，這樣就使人大對黨和政府的監督作用有限。同時，由于人大常委主要領導主要是由以前“一線”退下來的干部，他們的流動性比一般干部頻繁，這就造成人大監督的連續性較差。

二是選民對人大及人大代表的監督不力。人大代表雖有選民選出，但人大代表與選民之間溝通少，往往只有在人民代表大會期間人大代表與選民之間才會有溝通，溝通比較困難。對于選民對人大的監督，國家并沒有具體的法律制度規定，這使得選民很難做到及時有效地對人大監督。

三是人大代表對人大和其他機構的監督和控制不力。人大制度不完善、人大規模太大以及人大會議程序方面的缺陷決定了人大代表對人大和其他機構的監督和控制的作用有限。

三、優化人民代表大會制度的思路和方法

1、完善人民代表大會的選舉制度和提高人大代表的素質

政府過程的邏輯起點是利益表達與綜合，而“人大和政協的立法決策的功能目前還是只是形式上的，而其利益表達和綜合的功能相對是實質性的。”所以，如何完善人大的利益表達和綜合功能是影響政府運行的關鍵。人大選舉是政府過程中利益表達和綜合的重要組成部分，針對以上人大選舉制度存在的問題我們可從以下方面改進。第一，改進候選人的提名及確定方式。國家應該在“選舉法”的基礎上制定更為詳盡的實施細則，通過對政黨、人民團體對人大代表候選人提名的限制，保證選民推薦的候選人占相當比例。第二，“議會不應是各種不同利益的代表互相主張各自的利益或主張他種厲害的代理人互相對抗的場所，而是全體一致的一個國民的合議體。并且，由于他不是為滿足地方要求而設的機關，所以他不是根據地方偏見，而是以全體國民的普遍理性為依據的合議體。”基于人大代表的“雙重身份”導致人大代表可能會形成選舉地區的代表而不是人民利益的代表，這就要求人大代表實行委任代表制，以個人為基本活動單位，有利于代表更能從全局的利益行使職責。

針對人大代表的結構不合理，我們要對現有的社會階層、群體進行確認和劃分，制定合理的人大代表比例分配制度，調整人大代表的比例結構。提高人大代表的素質要把人大代表的議政能力放在政治能力的第一位，不要僅把選代表等同于“選勞模”、“評先進”上。應建立人大代表定期學習制度，以此帶動人大代表整體素質的提高。

2、明確人民代表大會的立法權、決定權、任免權，強化人民代表大會的地位

明確全國人大及其常委會的職權劃分。由于全國人大的會議短、任務艱巨，人大常委會在閉會期間的作用更為突出，要充分發揮人大常委會的工作，就要適當對常委會進行改革，調整其結構和組成人員，可增加常委會委員的數量。隨著政府職能的轉變和政府公共服務性的增強，人大常委應加強社會事務方面的管理，故可設立社會事務委員會，負責如公共設施建設、人口、就業、社團等社會事務方面的工作。明確人大與行政機關的權限劃分。

明確人大對重大事務的決定權，尤其是地方人大對“重大事務”的確認、凡屬地方全局性的、綜合性的大政方針，涉及本地區政治、經濟、科技、教育、就業、衛生、環境、資源等方面的重要事項，關系到本地方公民切身利益的重大事項，如社會治安、公共秩序等，保障公民權利義務實現的事項等，都屬于“重大事務”，應由地方國家權力機關用地方性法規的形式來予以規范。地方管理中的具體的、執行的事項。可有地方人民政府以地方規章的形式加以規范。

明確人大的人事任免權，人大與行政機關的關系應該是上級與下級的關系，可在現實政治中，由于權限不明及其他因素的緣故，人大遠離了權力中心，成為了政府機構的附庸，許多人事任免都繞開了人大，直接由“黨委決定、政府執行”的形式。因此，執政黨必須轉變領導方式，由過去的“黨委決定、政府執行”改為黨委決定后經人大的決定再由政府執行，嚴格人大決定、任免的法定程序。

3、豐富人大監督形式，加強人大監督力度

人大監督應包括監督黨組織、黨組織對人大進行政治領導與人大對同級黨組織進行憲法監督相輔相成。豐富選民對人大代表的監督形式，可實行人大代表定期向選民匯報的形式，選民可以用詢問和質詢的方式對人大代表行使職權過程中的行為監督，拓寬人大監督渠道，調動人大代表、常委會組成人員的積極性，有效推動人大監督工作。選民可以借助網絡、報刊、廣播電視等多種媒體對人大代表行為進行建議、批評和監督。除采用基本的法律監督外，可以采用選舉監督，這樣從人代表的源頭抓起。完善法律監督規范，建議出臺人大《監督法》，加強選民對全國人大代表和人大的控制和監督。為提高人大監督的效能。可設人大助理制度，如2002年深圳市人大常委會聘請19名法律助理作為“高級義務工為兼職要求提供”“一對一服務”。為更好地履行人大的職能，人大監督要與監督人大并行。如果監督政府不力可以追究人大工作責任的話，會成為人大和人大代表的工作動力機制。突出人大監督的靈活性，不再使人大監督局限于會議期間而能在閉會期間監督，可采用量化評審和信任投票的方式，使人大監督具有可操作性，強化監督政府，通過評議、輿論規范，使人大代表內心受到觸動，從而強化他們的工作責任心。

我國的人民代表大會功能的發揮，從利益綜合、政策制定與執行到監督等環節是貫穿政府過程始終的，它的完善與否事關我國政府效能的提高。要全面而充分發揮這種制度的功能，就要對人民代表大會制度進行優化，只有改革和完善人民代表大會制度，才能保證政府的有效運行，推進我國的政治現代化。

[責任編輯：王柏]