危機管理中的府際關系研究

[摘要]府際關系實質上是政府之間的權力配置和利益分配的關系，對于各級政府來說，這都是一個重_要的課題。在危機管理的過程中，府際關系更是影響著整個管理過程的實施與績效，但是，在現實治理中，危機管理中的府際關系由于法律、制度、財政等方面的原因往往難以調試，對此，完善危機管理中的府際關系，建立合作共贏、有序高效的新型府際關系意義重大。

[關鍵詞]危機管理；府際關系；政府管理

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1009—2234(2008)06—0049—02

一、公共危機管理中的府際關系的涵義

府際關系，是指國內各級政府間和各地區政府間的關系，它包含縱向的中央政府與地方政府間關系、地方各級政府間關系和橫向的各地區政府間關系。府際關系主要包括：利益關系、權力關系、財政關系與公共行政關系，其中，利益關系決定著其他三種關系。

危機管理是一種有組織、有計劃、持續動態的管理過程，政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效的預防、處理和消弭危機。

公共危機管理中的府際關系指的是在以政府為主體的公共管理機構依法運用科學的管理應對方法，預防和減少公共危機損害的活動中所涉及的政府之間的關系。而在現實危機管理中，各級政府、各職能部門行動往往難以協調和統一，難以及時有效地處理公共事務，甚至形成各自為政、相互推諉的現象，嚴重影響了公共危機管理的進行。

二、公共危機管理中府際關系困境產生的原因

我國目前的公共危機管理體系與有效應對社會轉型期矛盾高發、事故多發態勢的要求相比仍存在很大差距。主要表現在：一是危機管理主體單一，社會力量參與不足；二是“條條”與“塊塊”分割，難以有效的整體聯動；三是制度建設處于“粗放”狀態，形式主義比較嚴重。造成公共危機管理中府際關系難以協調的原因很多，主要有以下幾個方面：

第一，從法律層面來看，在危機管理的府際關系協調方面，缺乏充分有效的法律依據。總體說來，我國現有的針對危機管理的法律規定主要由各類防災的法律法規和預案體系構成，為政府危機管理提供了一定的法律支持，但是這些法律法規和預案體系往往在內容上規定不夠具體，實施過程中也缺乏統一的規范原則，“憲法中‘地方政府間關系條款’的缺失以及憲法學忽視地方政府間關系的研究現狀使得依法行政原則難以維系”這就使得中央地方各級政府之間以及政府各部門之間的行動難以協調和統一；而現代社會公共危機的波及范圍越來越廣，其復合性也越來越強，對公共危機進行成功管理往往需要中央與地方政府、政府及部門之間通力合作，這一矛盾不解決，政府危機管理往往將陷于失靈。

第二，從制度設計的層面來看，尚未形成專門的機構對危機管理過程中的府際關系進行統一協調。總體而言，我國的危機管理體制仍是建立在原有的政治管理框架內，呈現條塊分割的特點，沒有形成統一的管理協調機構。一方面，中央政府通過條條集中了太多的事務與權力，從而形成了“條條專政”；另一方面，條條又軟弱無力，中央的管理權威嚴重流失，從而形成“塊塊各自為政”的現象，由于缺乏超越各地方政府的區域性合法性權力，在區域公共事務的管理上出現權力真空和治理盲區，難以達到區域公共事務的有效治理。各級政府、各職能部門僅僅基于原有的職能分工，分別針對不同性質的公共危機以及公共危機的不同方面進行管理，這就使得整個危機管理的過程難以形成統一指揮、有效協調的有機整體。

第三，從財政方面看，中央在財政權方面占有絕對優勢，在分稅制財政體制下，中央與地方的固有事權和財權責任界定標準實際上未作出明確劃定，一些本因共同承擔的財權支出責任往往無人承擔，客觀上造成地方政府的財政支出壓力不斷加大，事權與財權不統一的情況日益嚴重，直接影響著管理活動的展開，此外，由于政策等原因客觀造成的各級政府間財政分配不均等問題，也影響著各級政府合力應對公共危機的動力和效能。

第四，從政府間的博弈關系來看，一方面，就中央與地方政府間關系而言，存在多級委托代理關系的行政體制導致了地方政府實際權利擴大和偏離整體意志的傾向。“中國的地方政府既具有雙向代理的功能，又具有自己相對獨立的經濟利益，同時在和中央政府的制度博弈中又具有信息優勢。因此，在制度變遷中地方政府必然會利用自己的信息優勢，使制度變遷的路徑朝著符合自己利益最大化的方向發展，偏離甚至違背中央的意圖和全國整體利益。”另一方面，在同級地方政府之間，尤其是在地理位置相近、經濟實力相當、政治影響相仿的同級政府之間，往往圍繞政策、公共資源、公共服務展開排他性的競爭和博弈，形成各自為政的局面。這些因素都導致危機管理中府際關系更加復雜和難以協調。

三、建立新型危機管理的府際關系的路徑

形成通暢、迅捷、有序、合作、共贏的府際關系是處理我國公共危機管理中府際關系要達成的目標，要實現這一目標必須做到以下幾點：

第一，完善公共危機管理法制體系，規范其中的府際關系。現代法治社會中，憲法和法律約束政府行使公共危機管理的各項權力的同時，也應為府際關系的處理提供相關依據。針對公共危機管理的相關規范應當進一步統一、進一步具體化，明確規定公共危機管理機構設置及其職能、權力、責任、經費等相關運行條件和運作細節，明確府際溝通與協調體制和機制，形成統一高效的公共危機管理的法律。

第二，完善政府危機管理的制度設計。完善的危機管理機制需要有效的組織保證，必須建立相應的組織機構來對危機管理中的府際關系進行統一協調和控制，并在各級政府設立分支機構，主要負責人由相應級別政府的主要領導人擔任。這樣便于在其履行制定危機管理的戰略政策和規劃、動員調配必要的社會資源、評估危機信息與危機風險等主要職能時，對所涉及的府際關系進行管理。另一方面，必須建立健全靈敏高效的危機管理機制，明文規定權力高低歸屬、應急行動配合責任范圍、資源調配與共享應急機制。在危機管理的各個階段，政府及部門要切實履行職責，對公共危機管理活動進行統一領導和協調。建立信息管理機制，搜集、分析和共享信息；建立公共危機預警機制，強化政府責任，制定應急預案，并明確預案中的府際互應的規定；建立應急反應和決策機制，在核心機構的統一領導下迅速展開危機應對工作，各政府和部門必須服從指揮，協調配合；建立善后恢復機制，引導相關政府和部門繼續合作，開展災后重建的互助，并總結經驗教訓，完善公共危機管理機制，深化府際關系。

第三，進行合理的財權劃分。具體說來，一是要進一步明確中央地方各級政府的事權和財權劃分標準，明確規定中央地方各級政府稅收來源和所占份額。二是進一步明確財政支出方向，確保中央地方各級財政支出用于各自負責的公共物品和公共服務的提供。三是中央應致力于縮小地區差距，實現不同地區財政政策和公共服務水平的均等化。

第四，建立相互信賴的府際伙伴關系。這種伙伴關系，是建立在政府縱向間共同利益的基礎上的一種工作關系，并不取代上下級間政治上的等級關系，更不否定中央政府的政治權威。一方面，在現代社會條件下，危機管理的復雜性、不確定性大大增加，公共危機往往輻射到多個區域，涉及多重領域，這就要求各級政府、各職能部門的通力合作，建立合作共贏得伙伴關系；另一方面，地方政府間無效率的非合作博弈對社會與國家的整體利益造成了很大的威脅，也使得博弈雙方陷入了低水平惡性競爭的“囚徒困境”，導致了同級地方政府間關系的惡化。由于惡性競爭的后果以及政府間利益的趨同性不斷增強，政府間合作伙伴關系的建立成為有效管理的新態勢。

新的伙伴型府際關系的建立有賴于以下幾個關系的妥善處理：首先，中央與地方的關系。中央政府對地方各級政府的控制仍然是有效的、多方面的，但是對于改革過程中出現的問題，必須有清醒的認識、采取有效的措施：一是要堅持分權，不能重新搞中央集權，否則中央與地方的關系又會走回頭路。二是逐步做到相對均等分權，避免資源的不合理分配和利用。三是實現縱向分權和橫向分權的有機結合。四是逐步做到經濟權力下放和政治權力下放的協調統一。只有這樣，才能逐步理順中央政府和地方政府的復雜關系，調動中央和地方兩個積極性，共同實現對公共危機的有效管理。其次，各級地方政府之間的關系。對于各級地方政府而言，要提高行政效率、效能和績效，除了法律規定清晰、分權適當、政策對頭、賞罰分明、溝通渠道暢通、領導者精明能干之外，還必須對行政組織結構進行調整，使組織結構的垂直分化和水平分布適當，使層級適中，使控制幅度適宜；對于不同地區政府間的府際關系，應該堅持公平競爭、協調合作、互通有無、互相支援、共同發展的主要內容，堅持自覺自愿的原則，從根本上改善各級政府間關系，保證在處理公共危機的過程中通力合作、共同管理。第三，各級政府與各職能部門之間的關系。各級政府在分配部門職能時，必須遵循統一的原則，保證不同部門職能的范圍和幅度適中，并具有一定的互補性，確保在處理公共危機的過程中，各部門充分發揮各自職能，有效配合、統一協作，保證管理活動的及時、有效。

總的來說，建立新型的府際關系是現代社會條件下公共危機管理的客觀要求，理順和發展公共危機管理中政府間的關系，形成通暢、迅捷、有序、合作、共贏的府際關系，對于有效開展公共危機管理，保證政府效率和績效，保障人民正常生活都具有重大意義。

[責任編輯：李曉麗]