政府預算的委托—代理分析

摘要：將委托—代理理論引入政府預算領域，指出政府預算的各個利益相關者，如預算資金需求方、政府預算部門和立法監督機構等之間存在多重委托—代理關系，由此導致了尋租和腐敗等委托—代理問題。信息不對稱、監督弱化和激勵不足是委托—代理問題產生的根源，而建立有效的預算監督和績效評價機制才是解決政府預算委托—代理問題的有效對策。

關鍵詞：政府預算；委托—代理；信息不對稱；監督機制

中圖分類號：F810

文獻標識碼：A

文章編號：1003—7217(2008)06—0069—03

一、引言

委托—代理理論最早是在20世紀70年代隨著新制度經濟學的發展，由羅斯(Ross)系統地提出來的。羅斯認為“如果當事人雙方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權，則代理關系就隨之產生”20世紀70年代中期至80年代中期，米爾利斯(Mirrlees)和斯蒂格里茨(Stiglitz)等人對這一理論進行了發展，并逐步將其模型化。

在委托—代理理論中，委托—代理關系被定義為一種契約關系。在這種契約下，一個人或一些人(委托人)授權另一個人或另一些人(代理人)為他們的利益而從事某些活動，這其中包括授予代理人某些決策權力。委托—代理關系在現實經濟生活中是普遍存在的。在政府預算的利益相關者中，就政府預算部門與資金使用者而言，政府預算部門是委托方，資金使用者是代理方；就政府預算部門與公共選擇機制形成的立法監督機構而言，立法監督機構是委托方，政府預算部門是代理方。因而，政府預算所體現出的是一種多重委托—代理關系。但是，與市場中的委托—代理關系相比，政府預算委托—代理關系有其特殊性。首先，政府預算的委托—代理關系存在著“所有者虛位”和“激勵不足”等問題。其次，由于政府預算契約涵蓋的范圍廣、涉及的時間較長，容易出現未來的高不確定性，同時，保證政府職能部門完全執行預算契約的成本非常高，無法精確地考核政府部門及其人員的職能和實績。為提高政府預算資源的配置效率，本文將探討政府預算問題的表現形式，分析其產生的根源，并提出解決政府預算委托—代理問題的對策。

二、政府預算委托—代理問題的表現形式

1．尋租問題。政府預算是以政府的行政權力取得收入并配置資源的，而行政權決定資源的配置往往容易導致尋租行為。預算資金的使用者在政府預算委托—代理問題中處于代理人的位置，各資金使用者為實現自身效用的最大化的一個重要途徑是尋求更多超額預算資金配給。

例如，假設政府預算中有兩個預算資金使用者A和B。每個預算資金使用者面對其他預算資金使用者的競爭都有兩種可選擇的策略：尋租或不尋租。在不尋租的時候，A和B的得益分別為R_a和R_b以δ_ar和δ_ac表示A部門競爭的收入與成本(δ_ar＞δ_ac＞0)，δ_br和δ_bc表示B部門競爭的收人與成本(ε_br＞δ_bc＞0)。于是得到如圖1所示的A、B尋租博弈的戰略式表達。

以上博弈的唯一納什均衡為(尋租，尋租)。雖然預算規模既定，社會獲得公共產品與服務的總量也是一定的，然而，利益彼此對立的資金使用者之間卻采用多種多樣的尋租手段來尋求超額預算資金配給，而尋租的過程中并沒有創造任何社會價值，相反是通過浪費有價值的資源來消滅價值，無謂地以交易成本的形式消耗了很多社會資源，這是一種“囚徒困境”。

2．腐敗問題。作為當今社會廣泛運用的“委托—代理”框架，在政治上運行經過兩套程序：先是公民將權力委托給國家，但是國家作為一個形象上的概念不可能具體去操作并運行這些權力，必然要再把權力委托給相應的各級官員來代表政府執行相應權力，而腐敗產生則是公共權力的代理人利用委托人信息的不對稱，不正當運用公共權利直接獲取或從其他人那里牟取契約之外的私利。

在政府預算時往往出現資金需求的無限性，然而，能夠提供給各政府職能部門及其所屬單位的財政資金是有限的。這就意味著誰能多要來預算資金，誰就占有相對較多的稀缺資源。為此，“錢權交易”在所難免，損害委托人(社會公眾或國家)利益或偏離委托人目標的腐敗行為就會產生。

部門預算公共支出方面的腐敗行為通常表現為：一是為了個人目的和單位部門利益而預算不實、虛列支出；二是上一層級的官員或公務員利用撥款審批的權力向其管轄的下一層部門、單位榨取錢財從中牟取私利；三是政府官員改變支出的政策，或者按照個人或特定團體的利益解釋政策法律，其目的不是因為合理的需要，而是某些人的特定需要；四是上一層級的官員或公務員對其所管轄的下一層級部門、單位的預算申請審查不嚴格，導致預算資金支付的不合法、不合理。

三、政府預算委托—代理問題的原因分析

1．信息不對稱。信息不對稱是指契約(交易)關系當事人都只掌握了一些自己最為清楚的私人信息，而對另一些當事人的信息則不完全了解。政府經濟中的信息不對稱突出表現在委托——代理過程中的“逆向選擇”和實施過程中的“道德風險”。一方面，委托人在缺乏代理人信息的情況下，使得能力、素質低下的人通過低價競聘被選為代理人。另一方面，在契約執行過程中，代理人在尋求自身效用最大化中，往往不被委托人覺察，而損害委托人利益，從而導致契約執行的低效率。

政府預算中的信息不對稱主要表現為：(1)作為代理人的預算資金使用者在資金運用上具有比委托人——政府預算部門更豐富的信息優勢，并憑借這種優勢通過各種游說與“尋租”活動中“討價還價”，說明其預算支出的必要性和預算規模的合理性，從而人為地擴張其預算資金需求；(2)委托人(政府預算部門)具有資金配給自由裁量權上的信息優勢，可以利用資金配給權影響預算資金配給的分布結構，并以這種“設租”行為，誘導代理人在新的租金分布格局下，展開新一輪的尋租活動。

信息不對稱是代理成本發生的最基本原因，需要通過設計出委托人與代理人之間的最優契約關系，減少信息不對稱，將代理成本控制為最佳水平。然而委托人——政府預算部門所掌握的資金配給自由裁量權還有不斷擴大的趨勢，這就使得“尋租”活動難以消除。

2．監督弱化。在部門預算的層層授權、層層代理的超長委托代理鏈條中，首先在信息搜集、傳遞、處理、反饋過程中就不可避免地存在著失真、扭曲和延誤，尤其是當各級代理人在編制部門預算時有虛報、隱瞞動機時，提交部門預算的信息可靠性就會大打折扣。此外，對部門預算編制的真實性、綜合性、績效性的審查重視不夠。人大對部門預算的監督與憲法、法律的要求還有較大的差距，以及由于受審查力量、審查時間等因素的限制，對部門預算的審查監督往往也是流于形式。

3．激勵不足。在部門預算的委托代理中，代理人一般是政府的官員。由于官員實行的是工薪制，其薪酬是嚴格受人事勞資政策規定和限制的，即在某一職位就固定享受這一級別的待遇，從而預算行為的好壞以及提供公共產品與服務的質量的高低難以通過薪水差異體現出來。因此，官員的薪酬體制缺乏物質利益的激勵，而非物質利益的激勵作用也很有限。在經濟人的有限理性和“機會主義”行為假設下，官員更看重的是他手中的權力，掌握權力不僅可以滿足自我價值實現的需要，還可以帶來規定報酬以外的職位特權，享受“職務消費”。在現實中，權力的獲取，職位的晉級除官員具備必要的“德”“能”“勤”“績”外，還與上級領導的關系親密程度、職位是否有空缺等其它諸多因素有關，這些其它因素常常起關鍵作用。

四、解決政府預算委托—代理問題的對策

政府預算委托—代理關系和企業的委托—代理關系有很大的差異，因此，企業的有關研究并不完全適用于政府。研究表明，解決政府預算的委托一代理問題總體思路有兩條：一是設計激勵機制，二是建立監督機制。

1．建立績效評價機制。對政府各部門，各單位實行以政府預算支出績效評價為核心內容的年終績效考評制度，并將考核結果與個人的收入水平聯系起來。凡是績效考評通過的部門，預算相關責任人可以獲得一定的物質獎勵，以激勵代理人較好地為委托人服務。

政府預算支出績效評價的主體是財政部門，其考核對象是預算資金的使用部門。政府預算支出績效指標體系的設立應側重于衡量兩方面的內容：一是部門是否對財政資源進行合理配置和優化，財政資源的使用是否得到相應的產出和成果；二是部門本身的工作績效評價，包括是否完成既定的發展計劃和目標，完成預算目標的財力保障制度如何，內部資金的使用效率怎樣等。

績效獎勵的實施辦法是：在保持現有工資水平不變的前提下，把工資年收入分為兩部分，一是包括工資、津貼等在內的基礎工資，按月發放；二是與績效考評相掛鉤的績效工資，按年發放，年終根據政府預算支出績效考評結果決定。績效考核沒有通過的部門，其個人年終收入就只有基礎工資，而績效考評合格的部門，個人年終收入除基礎工資外，還能獲得績效獎勵。

2．構建政府預算監督機制。預算監督機制是否完善與規范，直接關系到公共財政權力行使的實際效果。針對現行預算監督的實際情況，同時借鑒國際上一些行之有效的經驗，在構建完善、高效的預算監督機制過程中，總體上應遵循兩個基本原則：(1)預算監督權力應合理配置、定位科學、結構平衡、層次分明，相互制衡；(2)要突出立法監督結構對預算過程的控制，強化各級人大對預算的審查監督職責，發揮好立法機構在預算過程中的制約作用。按照上述原則，應改革目前以行政監督為主的預算監督機制，構建立法監督和行政監督相結合，并輔之以社會監督的復合型預算監督機制，如圖2所示。

這種復合型預算監督機制不僅可以把預算監督更好地納入規范化、法制化的軌道，而且有利于從根本上規范和解決當前預算監督中的諸多問題。具體而言，構建完善、高效的復合型預算監督機制可以從加強預算監督的法制保障、強化人大對預算過程的監督制約、考慮適時推行立法型審計監督、構建管理與監督相結合的財政監察制度及充分發揮社會監督等五個方面著手。只有這樣才能保證政府預算監督體系的客觀公正性，并有效治理委托—代理問題。