農地使用權交易制度及其創(chuàng)新發(fā)展

[摘要]我國農村土地使用權交易是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的制度框架內土地產(chǎn)權制度的進一步變遷。農村經(jīng)濟發(fā)展是形成農地使用權交易的動力。剩余勞動力的非農就業(yè)是農地使用權交易的條件，規(guī)模化經(jīng)營的相對優(yōu)勢是農地使用權交易的關鍵因素，土地產(chǎn)權制度的清晰與穩(wěn)定是農地使用權交易的核心條件，健全的社會保障體系是農地使用權交易的制度保證，完善的市場體系是農地使用權交易的前提條件。農地產(chǎn)權交易制度需要在產(chǎn)權制度、土地供給機制和交易市場建設等方面進行制度創(chuàng)新。

[關鍵詞]農地使用權；交易制度；創(chuàng)新

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2008)03－0087－04

一、農村土地使用權交易的動力

農地使用權交易指的是農地承包經(jīng)營權交易。也就是擁有農地承包經(jīng)營權的農戶在承包權不變的前提下將土地的經(jīng)營權轉讓給其他農戶或經(jīng)濟組織。農村土地使用權的交易、土地規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)，是中國農民繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后的又一制度創(chuàng)造。

1、相對價格的變動是農地使用權流轉的源泉。相對價格的變化是制度變遷的源泉。而相對價格的變化包括要素價格比率、信息成本以及技術等一系列因素的變化。農村土地使用權流轉是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后農村土地制度的進一步變遷，它的源泉主要來自勞動力相對價格以及技術這兩個方面的變化。首先是農業(yè)和非農業(yè)勞動力相對價格的差異導致經(jīng)營收益的變化。農村勞動力的大量過剩使農業(yè)勞動力的相對價格降低，加上農產(chǎn)品的供求關系發(fā)生的重大變化。農業(yè)比較效益在下降，而經(jīng)營風險卻在上升。而非農產(chǎn)業(yè)勞動力相對價格較高，它的發(fā)展，不僅為農業(yè)剩余勞動力的轉移開辟了有效的途徑，而且還提供了比農業(yè)經(jīng)營更高的收益率。農業(yè)和非農產(chǎn)業(yè)勞動力相對價格與經(jīng)營收益的反差，大大促使了農村剩余勞動力的轉移。非農產(chǎn)業(yè)收入在農戶收入中所占的比重呈上升趨勢，土地對農民的收入功能下降，而保障功能突現(xiàn)。這就促使從事非農產(chǎn)業(yè)的用戶采取不同的形式把土地使用權轉讓出去，從而推動了土地使用權的流轉，促進農村土地產(chǎn)權制度的變遷向縱深方向發(fā)展。其次是技術變化的作用。技術變遷使產(chǎn)出在相當范圍內能夠發(fā)生規(guī)模報酬遞增效應。技術變化對農業(yè)社會的影響雖然并不像工業(yè)社會那樣強烈，但農業(yè)機械化水平的不斷提高必然對農業(yè)經(jīng)營的適度規(guī)模提出新的要求。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制條件下，分散的小規(guī)模經(jīng)營使得農業(yè)機械和技術難以使用，農業(yè)科學技術應用的邊際成本大于邊際收益。因此，技術進步帶動農業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，內在要求農村土地制度的進一步變遷，通過使用權流轉實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。

2、對潛在利潤追求是農地使用權流轉的驅動因素。首先是規(guī)模化生產(chǎn)和專業(yè)化分工帶來的利潤。規(guī)模化生產(chǎn)將促進農業(yè)機械化和現(xiàn)代農業(yè)技術的推廣和應用，從而大幅度提高農業(yè)勞動生產(chǎn)率和邊際效益。農業(yè)的經(jīng)營規(guī)模達到一定程度，會促進專業(yè)化分工的發(fā)展。專業(yè)化分工優(yōu)化了生產(chǎn)組織內部的資源配置。同樣是提高農業(yè)勞動生產(chǎn)率的和邊際效益的有效途徑。但是在我國現(xiàn)階段的農業(yè)生產(chǎn)中，規(guī)模經(jīng)濟和專業(yè)化分工的優(yōu)勢受到了過于分散的農地產(chǎn)權制度安排的制約。分散的農地產(chǎn)權制度安排對利潤率提高的障礙主要表現(xiàn)在：其一，農業(yè)固定投入的利用率低，致使單位農產(chǎn)品的成本增加；其二，農業(yè)生產(chǎn)的基礎設施嚴重供給不足。由于基礎設施建設屬于公共產(chǎn)品供給，是分散的農戶所不能承擔的，也是他們不愿意承擔的，“搭便車”是他們的理性選擇，這是農業(yè)基礎設施日益弱化的原因；其三，交易成本難以降低。由于以農戶為單位的分散的市場主體獲取信息的能力和談判的能力較弱，在市場交易中處于不利的地位。再加上農村社會化服務體系和市場中介組織不健全，交易費用高昂；其四，排斥了專業(yè)化分工。單個生產(chǎn)單位內部的分工是以一定的規(guī)模為前提的，而分散的小規(guī)模經(jīng)營模式幾乎享受不到專業(yè)化分工帶來的利益。正如馬克思所說的那樣，生產(chǎn)資料無止境地分散，生產(chǎn)本身無止境地分離，造成人力發(fā)生巨大的浪費。由此，小塊土地所有制必然導致生產(chǎn)條件日趨惡化和生產(chǎn)資料的日趨昂貴。分散的小規(guī)模經(jīng)營的性質就排斥社會勞動生產(chǎn)力的發(fā)展、勞動的社會形式、資本的社會積聚、大規(guī)模的畜牧和科學的不斷擴大的應用。顯然，有效地實行農地使用權流轉就是農戶經(jīng)濟主體為了獲取這種潛在利潤的制度創(chuàng)新。

其次是農業(yè)生產(chǎn)結構調整帶來的利潤。在農村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后相當長的一段時間里，中國實行的數(shù)量型的農業(yè)發(fā)展模式，以解決溫飽問題。這一模式使得農產(chǎn)品的供給由長期短缺轉變?yōu)楣┣罂偭看篌w平衡。繼而轉變?yōu)榻Y構性和地區(qū)性的相對過剩，農業(yè)豐產(chǎn)不豐收。但是，這種結構性或地區(qū)性的供過于求并不是真正意義上的農產(chǎn)品供應過剩，而是由于居民消費類型正從“溫飽型”向“小康型”以及部分“富裕型”轉變。社會對農產(chǎn)品的需求由數(shù)量擴展向質量提高轉變，而農產(chǎn)品的供給卻沒有跟上需求的變化。從而造成供求脫節(jié)，市場所需的優(yōu)質專用農產(chǎn)品供不應求，而大宗農產(chǎn)品則因品質品種問題嚴重滯銷，使農民經(jīng)濟利益遭受較大損失。加入世界貿易組織后。受國際市場競爭的影響，中國農產(chǎn)品市場對產(chǎn)品質量的要求進一步提高，供需失衡進一步加劇。所以，需要調整和優(yōu)化農業(yè)產(chǎn)業(yè)結構，把不符合市場消費需求和沒有市場前景的品種退下來，適應農產(chǎn)品市場多樣化、優(yōu)質化和專用化的要求。促進農業(yè)經(jīng)營由粗放型向集約型、由數(shù)量擴展型向質量效益型的根本轉變，使農民獲取潛在利益的需要。但是，分散小規(guī)模的土地制度安排給農業(yè)的產(chǎn)業(yè)結構調整帶來困難和挑戰(zhàn)。因此，當農業(yè)結構調整所能帶來的潛在利潤不能內在化時，土地使用權的流轉便成為獲取這種潛在利潤的必由之路。通過土地的使用權流轉，適當集中土地，發(fā)展規(guī)模農戶，根據(jù)自己的意愿、以市場為導向、調整農業(yè)生產(chǎn)結構，發(fā)展效益型農業(yè)。

第三是農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營帶來的利潤。所謂農業(yè)產(chǎn)業(yè)化，是指圍繞農業(yè)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)、供、銷、貿、工、農的一體化經(jīng)營，其實質是通過現(xiàn)代市場經(jīng)濟的入股、入社形式，利用現(xiàn)代科學技術和經(jīng)營管理以及國家宏觀調控，把現(xiàn)代工業(yè)、商業(yè)、金融、保險、信息咨詢等有關部門和農業(yè)的種植、養(yǎng)殖、加工緊密結合而成的一種互惠互利的農業(yè)一體化的利益共同體。農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營通過延長產(chǎn)業(yè)鏈，提高農業(yè)經(jīng)營的利潤率。并且使農民參與加工、銷售環(huán)節(jié)的利潤分配，直接增加收益。同時又可以增加就業(yè)機會。提供農業(yè)生產(chǎn)的組織化程度。間接促使農民收入的提高。農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的成效初步顯現(xiàn)出來，但在發(fā)展進程中存在許多制約因素。其中最為關鍵的是分散的土地產(chǎn)權制度安排。實踐中，農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，要求農地使用權的流轉。通過使用權流轉，可以把分散的土地和閑置的土地向大戶集中，發(fā)展規(guī)模生產(chǎn)，促進農產(chǎn)品生產(chǎn)基地化、專業(yè)化、集約化。這既可以提高土地的綜合利用率，又可以為農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營提供基礎。

二、農村土地使用權流轉的外部條件

1、剩余勞動力的非農就業(yè)是農地使用權流轉的關鍵條件。土地是農民的最后生存保障，如果農村大量剩余勞動力滯留在農村，農村土地所承載的社會保障功能越來越大，這將造成農村土地使用權的凝固化，不利于農地使用權的流轉。農村土地使用權的流轉，關鍵是要實現(xiàn)非農就業(yè)，解決好農村剩余勞動力的轉移。

首先，工業(yè)化是實現(xiàn)農村剩余勞動力非農就業(yè)的必由之路。工業(yè)化的過程是一個勞動人口結構發(fā)生變遷的過程，即勞動力從第一產(chǎn)業(yè)轉入二、三產(chǎn)業(yè)的過程。正因為如此，康德利夫和羅森斯坦·羅丹認為，工業(yè)化是代替移民的一種方法。以解決經(jīng)濟發(fā)展落后區(qū)域中的人口過剩及提高國民收入的問題。工業(yè)化為農村剩余勞動力轉移創(chuàng)造條件。今后我國非農就業(yè)的進一步實現(xiàn)，仍應以工業(yè)化為依托。

其次，城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)農村剩余勞動力非農就業(yè)的有效途徑。城市化對農村剩余勞動力轉移的貢獻主要在于：其一，城市化拉動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。吸引農村剩余勞動力向第三產(chǎn)業(yè)轉移。同分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對勞動力的吸納能力相比，城市化不僅解決了農村剩余勞動力的就業(yè)問題，而且能夠實現(xiàn)農民身份的轉化，促使農民消費方式發(fā)生變化，增加對第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的需求，從而拉動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，特別是第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機會。其二，城市化將提高居民的消費水平，通過消費刺激生產(chǎn)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。由于城鎮(zhèn)的收入水平比農村要高，消費水平也高。目前，一個城鎮(zhèn)居民的消費支出是農村的三倍多，而消費的增長勢必拉動經(jīng)濟的發(fā)展。拓展就業(yè)的空間。

2、規(guī)模化經(jīng)營的相對優(yōu)勢達到或超過農地使用權的流轉價格是農地使用權流轉的關鍵因素。土地使用權的受讓方是否受讓土地，關鍵條件是規(guī)模化經(jīng)營農戶的單位面積的農業(yè)剩余大于轉讓方的農業(yè)剩余，也就是說規(guī)模化經(jīng)營的相對優(yōu)勢達到或超過支付給轉讓方的使用權流轉價格。所以。要促進農地使用權的流轉，就必須在農地轉讓后，通過政府或中介組織積極引導農戶實行土地互換，真正實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。提高規(guī)模化經(jīng)營的勞動生產(chǎn)率和規(guī)模效益。

3、土地產(chǎn)權制度的清晰與穩(wěn)定是農地使用權流轉的核心條件。土地屬于不可再生資源，其供給的無彈性決定了建立清晰穩(wěn)定的產(chǎn)權制度是現(xiàn)階段農地使用權轉讓的核心。清晰的土地產(chǎn)權制度包括：其一，土地所有權主體明確，即作為農村土地所有者主體的集體必須有明確的內涵，避免由于土地所有權主體泛化甚至虛化而導致的土地產(chǎn)權市場中經(jīng)常出現(xiàn)的多元主體之間的權利之爭；其二，土地所有權內容明確。即土地所有權主體和經(jīng)營權主體的權利義務清晰。農戶通過與集體簽訂土地承包經(jīng)營合同，取得獨立的土地使用權，在不違反土地使用權出讓合同規(guī)定的前提下，農民享有對農地的占有、使用、收益和部分處分等四項權利統(tǒng)一的承包經(jīng)營權。同時有權將土地使用權有償轉讓給第三人。國家土地管理部門和農村集體經(jīng)濟組織除了對農地進行宏觀調控、注冊管理之外，一般不再進行其他干預。穩(wěn)定的產(chǎn)權制度是指土地使用權的獲得必須保持穩(wěn)定。因為農業(yè)的投入具有長期性，如果土地的承包關系變動無常，土地使用權的轉讓方和承包方對未來的不可預測性加大，農地使用權的流轉必然受阻。即使實現(xiàn)了使用權的暫時轉讓，由于承包方對未來缺乏穩(wěn)定的預期，農業(yè)長期投入的動力不足，生產(chǎn)條件沒有較好的改變。農業(yè)比較收益偏低的狀況會繼續(xù)存在，農地使用的轉讓就難以持續(xù)。

4、健全的社會保障體系是農地使用權轉讓的制度保證。由于人口對資源巨大壓力的長期性以及經(jīng)濟支撐能力的有限性，中國社會保障體系的覆蓋范圍過于狹窄，離開農業(yè)進城的農民被排除在城市社會保障體系之外，又缺乏農村社會保障機制，土地便成了農民的最后保障，承擔著社會保障功能。(目前，上海等一些大城市正在探索為外來農民工提供全方位的社會保障。)土地的這種多功能性決定了農地不能作為單純的生產(chǎn)要素和經(jīng)濟要素以效率為標準自由轉讓、優(yōu)化配置。所以，要實現(xiàn)農地使用權的順利轉讓，建立健全的農村社會保障制度是重要條件。目前，我國農地使用權的轉讓因為社會保障的沉重包袱遠遠滯后于農業(yè)勞動力向非農產(chǎn)業(yè)轉移的進程。從已經(jīng)進入流轉的土地情況來看，基本上都是非耕地或經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的土地，其原因就是非耕地不受或很少受到為農民提供基本收入和社會保障的約束，土地能夠自由進入市場流轉。發(fā)達地區(qū)的非農就業(yè)機會多。農民出路多，土地的社會保障功能弱化，土地也較容易進入市場流轉。

5、完善的市場體系是農地使用權轉讓的前提條件。市場的發(fā)育程度是農村土地使用權能否進入市場以及在多大程度上進人市場的前提條件。與普通的商品交易不同，土地交易的運作程序相對復雜。因為，土地使用權的轉讓實際上是土地產(chǎn)權的雙重兩權分離，它涉及到財產(chǎn)權的多個主體，即所有權主體、承包權主體和使用權主體的經(jīng)濟利益。與此同時，由于農民的認識水平普遍不高，而且具有一定規(guī)模的種植大戶又為數(shù)甚少。如果任憑農戶作為漫無目標的轉讓對象來完成交易過程，勢必影響土地轉讓的效率和速度。所以。土地使用權的轉讓要有比較完善的農地使用權交易市場，特別是要有比較完善的中介服務機構和交易載體。

三、農地使用權轉讓制度的創(chuàng)新

1、創(chuàng)新農地產(chǎn)權制度。賦予農民穩(wěn)定而完整的土地承包權。建立土地使用權轉讓機制是家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度的必然選擇。在促進農地使用權轉讓的過程中，首先要進一步完善農戶的土地承包制，賦予農民完整的土地產(chǎn)權。土地承包制的完善關鍵在于有條件地賦予農民土地處分權。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，建立在兩權分離基礎上的承包經(jīng)營權必須是一種能夠獨立帶來利潤的財產(chǎn)，它所包含的處分權是一種獨立財產(chǎn)的永久或暫時的轉讓權。永久的轉讓，是指承包權這種財產(chǎn)的繼承、出賣和永久的交換；暫時的轉讓是指承包權這種財產(chǎn)的出租、抵押、轉包、入股等等。賦予農民完整的土地使用權，必須在法律上確認土地承包經(jīng)營權的物權性質。從而穩(wěn)定農民對土地的收益預期，促進農民對土地的長期投資。并使土地承包權商品化，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。這既可滿足農民對土地占有的愿望，又可形成土地使用權轉讓的市場機制。其次，要賦予農民長期而穩(wěn)定的土地承包權，處理好權利的靜態(tài)與動態(tài)的關系。只有穩(wěn)定承包關系，明確使用權的內涵，才能穩(wěn)定農民對土地經(jīng)營的預期，增加對土地的投入。提高農業(yè)的比較效益，從而拓展土地流轉的空間，在動態(tài)上提高土地流轉的效率。為此，要繼續(xù)落實二輪土地承包合同，把土地使用權轉讓建立在落實=輪土地承包合同基礎之上。再次，要科學界定所有權主體與使用權主體的權利和范圍。目前的農地產(chǎn)權制度中，不僅存在土地所有權主體泛化的問題，而且存在所有權主體享有權利而無任何責任和義務，使用權主體雖然名義上擁有經(jīng)營自主權，但其使用權卻沒有完全到位。要有效促進農地使用權流轉，土地所有權主體和使用權主體的權利義務都需要科學界定。這個問題需要進一步研究。

2、促進農民與農地、農村分離，激活土地供給機制。首先是加快工業(yè)化進程，促進農民與農地的分離。隨著產(chǎn)業(yè)結構的調整和優(yōu)化，農村剩余勞動力也在不斷增加。工業(yè)化進程不能單純依靠城市工業(yè)的發(fā)展，還應該依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，擴大農村剩余勞動力的就業(yè)容量是一個重要選擇。但是，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展并沒有推動相應規(guī)模的農地使用權轉讓，那些進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農民并沒有放棄農地使用權。而是進行淺耕粗作或讓土地處于撂荒狀態(tài)。主要原因在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展仍然處于粗放階段，不能提供穩(wěn)定的就業(yè)機會和相應的社會保障制度。對此。不是要否定鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展在農地使用權轉讓中的積極作用，而是要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營機制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)濟效益。增強其發(fā)展后勁，以此提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)機會的穩(wěn)定性和社會保障功能，有效發(fā)揮其促進農地使用權流轉的作用。

其次是加快城鎮(zhèn)化進程。促進農民與農村的分離。農村剩余勞動力和農村的分離大致有兩條道路可供選擇：一是向大中城市轉移；二是大力發(fā)展小城鎮(zhèn)。對于中國這樣一個人力資源潛力較大和就業(yè)需求不斷增大的發(fā)展中國家來說，兩條道路不可偏廢。目前城鎮(zhèn)化滯后的根本原因在于，城鄉(xiāng)分割的二元社會結構造成了城鎮(zhèn)對農村人口和勞動力資源的擠出效應。落后的居民戶籍制度對農民向市民身份轉型構成了不可逾越的屏障。城鎮(zhèn)為了保證國有企業(yè)下崗職工和新增勞動力的利益，實行二元就業(yè)制度、建立二元勞動力市場，實質是對農村勞動力的一種歧視性制度。因此，要從制度上消除城鄉(xiāng)勞動力市場的分割狀態(tài)，建立市民可以下鄉(xiāng)、農民可以進城、企業(yè)自由雇工、勞動者自主擇業(yè)的市場化就業(yè)制度，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民就業(yè)平等，推動農民與農村分離。

三是小城鎮(zhèn)建設和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展相結合，促進農民和農地、農村的雙重分離。由于城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的分離，農村剩余勞動力轉移過程中出現(xiàn)了“離鄉(xiāng)不離土”和“離土不離鄉(xiāng)”兩種奇特的現(xiàn)象。一方面，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農民工“離土不離鄉(xiāng)”。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)散落在農村，難以形成規(guī)模經(jīng)營、提高經(jīng)濟效益。在激烈的市場競爭中處于不利地位，發(fā)展極不穩(wěn)定，所以農民不肯放棄農地使用權；另一方面，在大中城市就業(yè)的農民工“離鄉(xiāng)不離土”。由于大中城市的就業(yè)壓力不斷增大，而農民工的素質相對較低，競爭力較弱，難以在大中城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)機會，他們也不愿放棄土地使用權，基本上是在農忙時返鄉(xiāng)耕作，農閑時外出打工。因此，把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和建設小城鎮(zhèn)有機結合起來，是一個比較可行的選擇。通過引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的增量部分向小城鎮(zhèn)集中。然后再有意識地吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)轉移，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的規(guī)模化集約化生產(chǎn)。提高企業(yè)的經(jīng)濟效益和整體素質，創(chuàng)造更多穩(wěn)定的就業(yè)機會。這樣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展既可以為小城鎮(zhèn)提供更大的就業(yè)空間。擴大小城鎮(zhèn)的容納能力，還可以增強對農村剩余勞動力向小城鎮(zhèn)集聚的吸引力。而小城鎮(zhèn)的發(fā)展所帶來的集聚效應和觀念、制度的創(chuàng)新，反過來又可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境條件。二者相互促進。共同發(fā)展。這可以使在小城鎮(zhèn)生活又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農民既離土又離鄉(xiāng)，實現(xiàn)農民和農地、農村的分離。

四是剝離農地的社會保障功能，保證農民與農地、農村分離的長期性和穩(wěn)定性。不論是“離土不離鄉(xiāng)”還是“離鄉(xiāng)不離土”的農民，他們從事的是非農產(chǎn)業(yè)，遭遇非農風險，卻未被社會保障體系所覆蓋，所以隔不斷與土地之間的臍帶，仍然固守土地作為最后的保障。這就導致農地使用權市場的供給零碎且不穩(wěn)定。要保證農民與農地、農村分離的長期性和穩(wěn)定性，就應當建立農村社會保障體系。根據(jù)農民的職業(yè)、擁有的財產(chǎn)以及面臨的風險的不同，分別將他們納入相應的社會保障體系。社會保障基金可以有多種來源。其中。主要是適當?shù)赝ㄟ^財政轉移支付的方式和通過土地換保障，即采用不同形式的轉讓土地所有權來換取社會保障加以解決。

3、提高農業(yè)的比較利益，增加土地使用權市場的需求。一是采取鼓勵措施，促進農、工、商企業(yè)投資農業(yè)，提高農業(yè)的比較效益。與其他產(chǎn)業(yè)相比，農業(yè)生產(chǎn)相對周期長，資金回收慢，市場風險和自然風險較大，平均利潤率較低，屬于典型的經(jīng)濟效益低而社會效益高的弱質產(chǎn)業(yè)。如果平均利潤機制不能形成，農產(chǎn)品成本高昂而利潤低下，對于追求利潤最大化的農業(yè)“經(jīng)濟人”而言，農地使用權市場的需求缺乏基本的利益驅動，土地的撂荒狀態(tài)也就不足為奇。因此，應當采取措施鼓勵農、工、商企業(yè)進入農村，在農業(yè)中引入現(xiàn)代科學和管理技術，加上大型企業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，提升農業(yè)的平均利潤率和邊際效益，使農業(yè)向著盈利型行業(yè)轉變，從而激活土地使用權市場的需求。二是在取消農業(yè)稅的基礎上，增加對農業(yè)的財政轉移支付，建立農業(yè)風險的防范機制。由于農業(yè)面臨的不確定性因素較多，風險成本較高，效益很不穩(wěn)定，壓抑了農地使用權受讓人的積極性。因而需要建立農業(yè)風險防范機制。首先要增加對農業(yè)的財政轉移支付。對農業(yè)技術研究、基礎設施建設和農業(yè)可能遭遇的自然災害，要建立政府補償機制。中國的工業(yè)化進程主要是信賴本國農業(yè)剩余的積累。農業(yè)對工業(yè)的長期支持，造成利潤率本來就較低的農業(yè)發(fā)展緩慢，比較利益地下。因此。增加財政對農業(yè)的轉移支付，工業(yè)反哺農業(yè)，調整農業(yè)的比較利益關系，對農地使用權的轉讓非常重要；其次要建立農業(yè)社會保障基金。在政府劃撥保障專款的同時，可逐步把商業(yè)保險引入農業(yè)保險。

4、建立比較完善的農地使用權交易市場。為農地使用權的交易提供運行載體。目前農村土地使用權交易中存在著雙邊壟斷現(xiàn)象，獲取市場信息的難度大、交易成本高，市場中介組織十分匱乏。為此，必須建立比較完善的農地使用權交易市場。首先要進行市場中介組織建設。由于土地使用權交易的程序比較復雜，當務之急是要建立土地使用權市場信息、咨詢、預測和評估等中介組織，達到服務專業(yè)化、社會化；其次是要建立健全地價評估機制，制定農地估價指標體系，確立科學的評估方法，使農地估價有章可循；再次是土地宏觀管理。健全土地使用權交易市場運作的立法、執(zhí)行和仲裁機構；建立土地檔案，進行地籍管理；在尊重農民意愿的基礎上，科學規(guī)劃，保護農地的數(shù)量和質量，實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。

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