影響西部地區地方政府效能的文化因素分析

[摘要]“政府效能”是政府能力的外化，是正向表現的政府效率。影響政府效能的因素有很多，文化因素就是其中的一個重要因素。它與經濟、環境、人口等諸多因素一起制約著地方政府效能的發揮，決定著地方政府活動的方向、范圍和方式。對于西部地區而官，文化因素對地方政府效能的影響主要表現在傳統行政文化的影響和社會文化的影響這兩個方面。西部地區地方政府須通過樹立“服務行政”理念、弘揚政府公共精神、形成陽光政府思維和確立法治政府觀念等來提高政府效能，提高公共服務質量。

[關鍵詞]政府效能；文化因素；西部地區

[中圖分類號]C93 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2008)03－0081－04

政府效能水平是衡量政府執政能力和施政水平的重要標準之一。要想充分發揮地方政府效能，除了地方政府自身要加強效能建設、提高公務員素質“堅持、精簡、統一、效能”的原則外，還必須注意文化因素對于政府效能發揮的影響。

一、影響政府效能的文化因素的相關概念及其代表性觀點闡述

“政府效能”是指政府活動的實際功效與能量，是政府能力的外化，也即國家公務員為實現其管理目標、從事公務活動時發揮功能的程度及產生的效率、效果的綜合體現。與“效率”相比，“效能”內涵的深化意味著將受更多因素的制約，經濟、文化、道德、習俗、生產力水平等內容都決定著政府系統活動的方向、范圍和方式。制約著政府效能的發揮，所以探討政府效能的文化影響因素對改進政府效能。提高政府公共服務質量意義重大。

縱觀國內外關于政府效能文化影響因素的分析，除了關于外部社會文化對于政府效能的影響外，大部分文獻的側重點在于“行政文化”的闡述。

關于外部社會文化對于政府效能影響的比較有代表性的觀點有：胡大平認為狹義的文化不僅是其完成的社會狀態的一個維度，也是其內在的推動性力量。張今聲認為社會文化是影響人們的思維模式和行為模式的極其強大的力量，能深刻的影響行政效能和效率。劉澤華則從文化與政治的關系角度出發，以中國歷史為依托背景闡述了文化因素的影響。他認為一定政治秩序的形成和維持，必須依靠政治共同體內成員在觀念和意識上的認同。如信仰、情感、態度、價值觀等。黃波粼指出，中國傳統文化作為一個文化形態和思想觀念體系可以作用于干部的政風，不過除了這種文化基因的“遺傳”性外，它必須通過在一定的經濟、政治架構這一中介體系才能實現。

關于“行政文化”的代表性觀點有：范曉燕認為行政文化是社會文化在行政管理中表現出來的一種特殊形式，它對行政管理的各種構成要素、各項具體的活動以及行政全過程均產生重要影響。李鵬飛認為，行政文化是行政體制的深層結構，是行政管理的靈魂。行政文化通過行政人員的思想意識影響著行政實踐。阮鳳平則指出，行政文化是國家行政人員的意識建構、思維方式、價值觀、態度以及一般人民對行政的整體價值意識，它的建設與變革會影響著政府行政的基本行為取向和行為模式。陳世香認為公共行政文化就是在特定歷史階段。社會民眾在社會化過程中所形成的關于公共行政系統的普遍性認知、情感態度和價值取向等心理活動的總和，是公共行政系統及其運行過程在社會成員心理上的穩定反映與沉淀。劉祖云認為行政文化是以在以一定的社會文化為背景的行政活動中形成的，作為一種深層次的因素，它對行政效率有著特殊的作用。從其性質來看，行政文化有積極與消極之分。只有積極意義的行政文化對于政府組織的發展才具有支持、維護與激勵的功能，它有利于政府組織效率的提高；而消極意義的行政文化對于政府組織的發展卻具有阻礙、延緩與離心的作用，它是提高行政效率的負面因素。

基于上述的界定，筆者認為，影響政府效能的文化因素應分為行政文化和社會文化兩個方面，其中，行政文化是以一定的社會文化為背景的行政主體在行政活動中所形成的一種精神文化形態，是關于一切行政活動的行政意識、信仰、價值觀、道德觀、思維方式、行為模式、心理傾向、傳統習慣等的有機整體；社會文化則是現行社會中普遍流行的觀點、思維模式以及價值取向等，它的主體不局限于行政主體中的成員，更多的指社會民眾所表現出來的世界觀、價值觀等。基于此，筆者主要討論行政文化和社會文化對于西部地區地方政府效能的影響。

二、傳統行政文化的影響

由于中國漫長歷史的影響以及西部地區相對東南沿海而言更為保守、閉塞的特點，西部地區地方政府行政文化在很大程度上還受制于傳統行政文化的影響。中國傳統行政文化指的是在過去產生，經歷了中國社會歷史的演化過程，至今仍在中國行政活動中產生影響的行政文化，包括行政思想、行政心理和行政理念三個方面。行政文化的萌芽早在夏、商、周時期就已經出現了，然后定型于漢代，并隨著中國傳統行政管理制度的發展而發展，雖然在當代遭到一些西方行政思想和理念的強烈影響，但仍固存于當代中國的行政組織中。

(一)傳統“公”觀念的影響

“公”觀念是影響中國長達2500多年、涉及男女老幼的一個大觀念，至今仍對我國政府有著強烈的影響。由于傳統“公”觀念既有精華，也有糟粕，因而其影響也有積極和消極之分。

從積極意義看，“公”觀念不僅影響了西部地區地方政府的行政精神，同時還間接的影響了政府的行政效率與效能。這是因為地方政府在行使公權力時追求的公共精神不止滿足了人民的利益需求，體現了民眾的意志，也加強了政府自身的建設、提高了政府執行力。筆者在調查中發現，西部地區很多地方政府在制定政策、發揮政府公權力時的確做到了以民眾利益為導向，貫徹了“為人民服務”的行政理念，在很大程度上提高了居民的生活水平，改善了政府運行的外部環境，進而提高了政府效能。比如，陜西省榆林市政府站在減輕農民負擔、增加農民收入的立場上實行“五個一”工程，即人均一畝水壩地、人均一只優良品種羊、人均一畝優質草、人均一畝優良經濟林、勞務輸出戶均一個，不僅解決了農民的吃飯、花錢問題，又進一步加強了榆林地區農業的發展和進步，同時還改善了榆林市及其區縣政府的外部環境，樹立了榆林市政府在當地民眾心中的良好形象，為其有效制定、實施政策提供了契機。正因為如此，地方政府在制定、實施政策時必須提倡以民眾利益為導向的公共精神和為民服務的行政道德意識，密切關注和認真回應人民群眾的愿望及要求，提高責任感，擴大民主參與的渠道，形成民主參與機制，創造改善民眾生活質量、提高政府效能的“雙贏”局面，提高地方政府效率與效能。

從消極影響來看，傳統“公”觀念中的糟粕也嚴重影響西部地區地方政府的行政精神與行為。例如，從傳統“公”觀念引申出來的君重民輕、上貴下賤等觀念，在西部地區也比較嚴重，“官本位”意識濃厚，“一把手”情結比較嚴重。媒體披露，去年年底在榆林市某縣出現的中學校長找縣長簽字，而被作為妨礙執行公務案，說明“官大一級壓死人”現象的確存在。

(二)傳統“德治”思想的影響

現今我國以德治國和以人為本的施政理念中。汲取了傳統德治思想的營養，剔除了其糟粕。同樣。傳統德治思想對西部地區地方政府的行政道德也具有正反兩方面的影響。

傳統德治文化對西部地區地方政府效能的積極影響。傳統德治文化對于西部地區地方政府效能的發揮具有一定的積極作用，這是因為政府工作人員所遵循的傳統德治中的行政道德意識在提高公務員道德自主性、培養公務員服務意識的同時也加強了政府組織內部的凝聚力，使政府工作人員的工作理念趨于一致，提高了辦事效率。同時，傳統德治文化倡導以“人倫”為中心，強調“公而忘私，克己奉公”的行政理念，重視宗族血緣人情關系，強詞人本因素，自發的形成了一種依靠組織成員用情感和道德來調節的管理方式，因此它有利于在政府組織中形成良好的行政關系，從而維護政府組織的相對穩定性，在某種程度上提高政府效能。因此，對于西部地區政府而言，行政組織人員除了應按照規章、制度完成法律所賦予自己的義務外，還應依靠道德的規范、警醒和約束。在內心深處有一種為民服務的情懷，“想民之所想，急民之所急”，以民眾的利益為出發點制定政策、執行政策。

傳統德治文化對西部地區地方政府效能的消極影響。傳統德治文化內涵有至善的幻想，容易導致虛偽；內涵有自律本位，容易忽視他律；內涵有家長制，容易導致上尊下鄙、親親尊尊。這和當今我國“五化”發生嚴重沖突，表現在西部地區地方政府的行政道德上，就產生了一些民窮官富、人情大于“王法”、官員權力過大等現象，而這一切從根本上桎梏了政府活動的實施，同時也導致了政府機構改革的緩慢甚至停滯，不僅降低了政府行政效率，嚴重者甚至會使政府活動取得負面效應。

(三)從“牧民”理念向服務行政理念轉換的艱難

中國古代“牧民”理念實際上是重民思想。周公反復強調統治者一定要“敬德保民”，要“惠民”、“裕民”。《管子·牧民》說：“政之所興，在順民心；政之所廢，在逆民心”。孔子說：“君者，舟也；庶人者，水也。水則載舟，水則覆舟”。孟子明確提出：“民為貫，社稷次之，君為輕”。荀子說：“天之生民，非為君也；天之立君，以為民也”。西漢時期的賈誼說得更加透徹和精辟，他說：“聞之于政也，民無不為本也”。由上述可見，“牧民”理念的重民思想是值得肯定和吸收的。當然，其中君王居高臨下駕馭之態、救世主之態的消極一面，也和時代的發展相背離。

“牧民”理念對西部地區地方政府服務行政理念的積極作用。從世界范圍來看，政府組織經歷了管理型政府、治理型政府和服務型政府三個階段。按照常規，我國應處于從管理型政府向治理型政府的過渡階段。而事實上，我國在這方面力圖兩步并作一步走，這得益于黨為人民服務的理念與實踐的優勢及其發揮。當然。在這個過程中也走過一段彎路，即計劃經濟時期，過于重視人民的長遠利益，忽視人民的當前利益。改革開放后，政府逐漸重視人民眼前的實惠，先求溫飽、再到初步小康，現正向全面小康進步。作為相對落后的西部地區，地方政府更應在為人民得實惠上下功夫。正是在富民上。我們汲取了傳統牧民理念的啟迪。

傳統“牧民”理念對西部地區地方政府服務行政的消極作用。服務行政理念強調“公民本位”，并且認為政府是為社會、公眾服務而存在的，而這恰恰與傳統“牧民”理念所宣揚的“官本位”思想有所沖突。“官本位”思想依然潛移默化地影響著西部地方政府的公務員，使其滋生出高高在上的行政心理，嚴重阻礙了效能型政府的構建。具體而言，主要有如下表現：

(1)行政審批手續依然繁瑣，審批時間較長。雖然西部地區很多地方政府設立了政務大廳，并相應出臺了很多關于政務公開的公報、文件，都明確提出要提高行政效率、簡化辦事程序，但不少民眾仍然認為，真要去政府部門辦一件事必須要經歷很多程序和很長時間，如果沒有門路的話，也許就是毫無結果的漫長的等待。

(2)行政人員辦事態度缺乏善意。在與西部某些地區的當地民眾交談中，筆者發現，很多民眾對某些行政人員的辦事態度持不滿意態度，具體可以歸結為以下三點：①責任推諉。②臉難看、話難聽。③當場答應，過后不辦。正是這三點，也往往形成了行賄受賄的先發條件。

(3)信息公開意識不強。與傳統“牧民”理念的消極影響相匹配的，就是愚民思想及其策略。壟斷信息、保持神秘感、拒斥民眾參與，這種歷史傳統也在不知不覺中影響著西部地區地方政府的行政理念與行為。這和信息化時代是格格不入的。

從這些分析可以看出，傳統行政文化對于西部地區地方政府運行的影響非常大，且大有負面影響的作用超過正面影響作用的趨勢。要想建立一個高效政府，就必須在堅持傳統行政文化積極因素的基礎上建立積極先進的符合高效政府理念的效能型行政文化，它必須是政府管理創新的先導、與政府體制創新相輔相成并可以潛移默化的培養公務員為民服務的精神理念。

三、社會文化的影響

社會文化是一種非常復雜的社會現象，一般是指人們在社會實踐中形成的思想、意識、觀念的積淀。黃波粼指出，中國傳統文化作為一個文化形態和思想觀念體系可以作用于干部的政風，不過除了這種文化基因的“遺傳”性外，它必須通過在一定的經濟、政治架構這一中介體系才能實現。這就簡要的道出了外部社會文化對公務員有無影響、如何影響的事實。筆者認為，就西部地區地方政府而言，社會文化對政府運行這影響、那影響，最大的影響是人情文化的影響。

長期以來，中國一直是個人情氛圍很濃的國家。它靠血緣倫理關系維持社會發展，缺乏法理契約的規范，因而輕法治重人情，一系列的法律法規在執行過程中，缺少深入貫徹的社會氣氛，往往在人情面前大打折扣。說到底，就是人情重于法理，遇到問題不靠相關的法律法規而是靠“熟人門路”去解決。這點在西部地區表現的非常明顯。筆者在一些地區的調查中就曾發現，不管是城鎮還是農村，被調查的民眾都認為，人情規則在該地區非常流行，而并不是按照規章制度、法律法規的原則去辦事。例如，“要辦事必須先織好人情網”、“熟人好說話，熟人好辦事”就是陜西某地區不少民眾(包括公務員)的口頭禪。同時也是他們處事的態度觀點。公務員的辦事速率無所謂快慢，關鍵是看要求辦事的民眾是否認識相關部門的負責人。認識，就能很快把事情辦妥。不認識，就得慢慢等待了。這樣有差別的待遇，助長了社會的依賴思想，使社會喪失活力，無形之中為“政府尋租”提供了空間，同時也容易形成一種消極的社會效應：有錢人、有勢人，人情廣好辦事，所有問題托個關系便解決；而對于廣大弱勢群體，人情窄難辦事，甚至辦不了事，許多急需解決的問題遲遲難以解決，許多基層問題被積壓，群眾怨言日益增多，尤其是在一些地區的某些偏遠的農村，人情規則的流行更加泛濫。凡事由村支書說了算，農民的法律意識無法提高。

不可否認，人情文化對社會經濟、行政不是沒有一點積極意義。但總的趨勢是，它和社會發展成反方向變化，大的表現是中國的人情味重于外國發達國家，中國西部地區的人情味重于東部地區。

正由于這樣的人情社會，這樣的人情規則的流行，導致西部地區一些地方政府的運行缺乏規范化的行破意識，缺乏正確的政府組織評價機制和考核體系，潛移默化地造成了政府效能低下的后果。

四、關于促進行政效能提高的文化觀念的思路變革

通過以上的分析，筆者認為，西部地區地方政府若想提高政府能力、加快政府效能的建設，必須在文化觀念進步上與時俱進。

(一)樹立“服務行政”的理念。在轉變政府職能的過程中加強服務型政府的塑造

隨著中國加入WTO以及“西部大開發”戰略的進一步推進，政府轉型的要求也迫在眉睫。從傳統的“管理型”政府，到新興的“治理型”政府，再到符合當今西部地區市場經濟要求的“服務型”政府。這樣的轉型是必須的，也是一個不能操之過急的過程。而這個過程首要要求就是行政人員必須樹立“服務行政”的理念，將自己的角色定位為“服務者”，而不是高高在上的“統治者”或“官僚”。政府公務員在為人民服務。人民也在為公務員服務。所以，歸根結底，人民為人民服務。有了這種“大服務”意識，“想民之所想、急民之所急”。簡化行政審批手續、提高行政效率。構建“效能型”政府就成為自然而然的事。

(二)弘揚政府公共精神，為人民提供優質的公共產品服務

對于西部地區而言，在諸如交通、電信、教育等基本設施修建方面，地方政府的作用非常重要。這不僅是因為政府掌握的公權力具有提供公共產品的優勢。并且在配置、調節相關資源方面具有重要的公信力和執行力，地方政府為社會、公民提供公共產品必須成為自覺的政府行為，是政府治理的常態。同時。西部地區地方政府還應指導、指引、規范NGO組織的發展，并引導、監督、規范企業的發展與壯大，使相關企業和NGO組織也適當的進入到提供、配置公共產品與資源這一市場，使人民大眾真正享受到優質的公共產品與資源。因此，政府不僅要切實弘揚公共精神，在為人民提供公共產品與資源的時候充分發揮主觀能動性。同時政府還要對企業和NGO組織進行宣傳教育，將政府應有的公共精神也帶入到企業和NGO組織中。用法律規范引導它們在提供公共產品與資源方面的市場行為。

(三)形成陽光政府思維，縮小政府與民眾之間的信息不對稱的差距

要想塑造“效能型”政府，最關鍵的一點就是要提高政府運行的透明度，做到政務公開，將政府與民眾之間的信息不對稱的差距降到最小范圍。現在西部地區各個地方政府打造的電子政務工程、建立的政務大廳新聞信息發布會等。都極大地增加了政府運行的透明度，提高了民眾的行政參與。使行政人員與社會民眾兩者處在了一個相對而言較為平等的機會平臺。而政府網站的留言板塊、政務大廳的意見處理臺等更是使民眾站在了一個較之以前主動許多的立場上。政府提高行政透明度，民眾也逐漸加入到行政參與過程中，這樣的雙方努力會加速“效能型”政府的建設，進一步完善行政人員自身的行政行為，同時，也適應了市場經濟的基本要求。

(四)確立法治政府理念，改變傳統文化中消極面對社會民眾的影響

傳統文化宣揚的很多精神，例如“精忠報國”、“仁義禮智信”等，在當今社會仍值得吸收和學習。但不可避免的是，傳統文化中的一些消極的理念，比如人情關系的辦事態度、情理大于法理的觀念等，在廣大西部地區仍有相當大的存活力。而這些消極文化不僅對于包括行政人員在內的社會民眾有不利的影響，同時，也嚴重制約著西部地區經濟水平的發展、效能政府的建設。基于此，政府應加大措施來改變傳統文化中消極的文化因素對于社會民眾和政府行政人員的影響。比如開展宣傳教育活動等。但筆者認為要想真正清除傳統文化中消極的影響因素，最關鍵的還是要從行政人員自身做起，講法理、講規章，跳出人情網，為社會民眾樹立一個良好的榜樣，也從根源上杜絕了說人情話、走人情路、辦人情事的現象。

(五)擯棄形式主義、官僚作風，強調效率優先、效能優先

朱镕基就曾對政府工作人員提出“轉變工作職能、工作方式、工作作風。提高工作效率”的要求，十五大以后，政府職能轉換、政府效能建設更是成為各級地方政府面對的重中之重的大事。所以西部地區地方政府應徹底擯棄官僚主義作風。開展讓人民滿意活動，積極推行公開制和社會服務承諾制。借助電子政務等政府新型治理工具，提高政府效能水平。