消除惰性 增強動力

[摘要]服務(wù)型政府的制度創(chuàng)新實質(zhì)上是打破原有管理型政府模式下權(quán)力結(jié)構(gòu)、重塑利益結(jié)構(gòu)的過程。在這一制度變遷過程中，中央政府、地方政府會以不同的博弈策略參與進(jìn)來，成為權(quán)力博弈的局中人。地方政府在制度變遷中具有相對獨立利益目標(biāo)和資源配置權(quán)的雙重角色，從而成為服務(wù)型政府創(chuàng)新的主體。但由于地方政府對自身利益的特別考量，致使地方政府在服務(wù)型政府構(gòu)建中存在“惰性”思維，缺乏制度創(chuàng)新的動力。應(yīng)從制度創(chuàng)新環(huán)境、利益分配等多種角度，消除地方政府的“情性”，增強其創(chuàng)新動力。

[關(guān)鍵詞]服務(wù)型政府；地方政府；制度創(chuàng)新；利益結(jié)構(gòu)

[中圖分類號]D630.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1002－7408(2008)03－0022－03

一、問題的立論及提出

20世紀(jì)80年代，西方發(fā)達(dá)國家掀起了聲勢浩大的行政改革運動。究其原因是在全球化、信息化、民主化等浪潮的沖擊下，原有以官僚制為基礎(chǔ)的政府管理模式越來越表現(xiàn)出諸多的不適。這場以新公共管理為標(biāo)志的行政改革運動以其主張的市場機制和企業(yè)管理理論而著稱。伴隨著新公共管理的提出，許多新政府模式也應(yīng)運而生，如企業(yè)家政府、參與式政府、減少規(guī)制政府等模式。新公共管理理論作為這場行政改革運動的指導(dǎo)理論，其目的在于全面修正乃至超越官僚制理論。但我們同樣無法回避新公共管理模式自身的缺陷：過度依賴經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的指導(dǎo)，忽視了公共管理中的政治性和民主性問題；過分強調(diào)了商業(yè)管理主義的重要性，忽視了公共管理和私人管理的根本價值區(qū)別；對效率和市場價值等工具理性的過度關(guān)注，忽視了公平、民主、參與等價值理性指標(biāo)。20世紀(jì)80年代末90年代初產(chǎn)生了新公共服務(wù)理論和服務(wù)型政府模式。這是在總結(jié)新公共管理理論及實踐基礎(chǔ)上提出的一個全新的公共管理理念及管理模式。服務(wù)型政府作為我國政府的改革目標(biāo)也是近幾年逐步確立下來的。它是我國地方政府和我們學(xué)界首先提出并陸續(xù)在一些地方實行，而后被中央采納的一個概念。

需要特別指出的是，目前，服務(wù)型政府作為一種理論體系尚不完整，作為一種制度變遷的目標(biāo)模式尚未成型和成熟。因此，服務(wù)型政府的理論需要進(jìn)一步探究和完善，而且我國的服務(wù)型政府創(chuàng)新還存在一個西方新公共管理理論中國化的問題，要避免出現(xiàn)照搬西方理論所導(dǎo)致的“水土不服”問題。由于制度變遷過程往往會打破原有制度格局下的利益結(jié)構(gòu)，作為原有制度結(jié)構(gòu)下的既得利益群體，他們必然會激烈阻礙新制度的實施，而且由于制度變遷往往符合漸進(jìn)式的改革邏輯，體現(xiàn)舊制度均衡一一新舊制度并存的過渡階段——新制度的確立的變化過程，這種對舊利益格局的分階段打破，必然造成每個時間點新的利益安排都要面臨與舊的利益格局共存的局面，從而產(chǎn)生新的既得利益集團(tuán)，他們亦會阻礙制度的繼續(xù)變遷。因此，我國制度變遷的形式主要采取中央政府直接推動的強制性制度變遷，但在初始階段，中央政府面對制度變革后的不確定性，同時也缺乏制度變遷的相關(guān)知識貯備，因此中央政府出于穩(wěn)定性的理性考慮，不會主動去進(jìn)行制度創(chuàng)新，或者說中央政府在主動的制度創(chuàng)新上存在意愿上的不足和創(chuàng)新的極限。理智的中央政府渴望有一個低成本的知識積累和傳遞中介。在確保社會整體穩(wěn)定的前提下，有計劃地進(jìn)行制度供給。而地方政府在改革中扮演的具有相對獨立利益目標(biāo)和資源配置權(quán)的角色，恰恰契合了制度創(chuàng)新的現(xiàn)實需要，從而成為中國社會轉(zhuǎn)型時期制度創(chuàng)新的客體選擇。

管制型政府模式向服務(wù)型政府模式轉(zhuǎn)變的過程實際上就是打破和重塑權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的過程，在這一過程中，中央政府、地方政府會以不同的博弈策略參與進(jìn)來，成為博弈的局中人。關(guān)于服務(wù)型政府的基本品質(zhì)，具體來說：(一)服務(wù)主導(dǎo)而非管理主導(dǎo)。政府強調(diào)職能的服務(wù)主導(dǎo)性，為公民服務(wù)；(二)“民本位”而非“官本位”。新公共服務(wù)理論與服務(wù)型政府要求徹底摒棄管制型政府的官本位和權(quán)力本位的理念，實現(xiàn)政府存在價值向公民本位、社會本位、權(quán)利本位的回歸；(三)“全能政府”還是“有限政府”。“全能型”政府理念過于迷信政府的權(quán)威和能力，企圖以政府的全面管理取代市場調(diào)節(jié)。服務(wù)型政府秉承“有限政府”的理念。認(rèn)識到自身意識和能力的局限，充分尊重市場的基礎(chǔ)性地位。同時，尊重公民的政治權(quán)利；(四)“暗箱行政”還是“透明行政”。服務(wù)型政府“民本位”理念的重要內(nèi)涵之一，就是強調(diào)公民的知情權(quán)和參與權(quán)，破除政府與公民之間的信息不對稱。服務(wù)型政府強調(diào)政務(wù)信息的公開、強調(diào)政府與公民之間互動交流，這就為降低交易成本、杜絕官員腐敗提供了保障。由上可以看出，服務(wù)型政府的實施，必然會面臨比較大的變數(shù)和不確定性。因為，地方政府作為由不同公務(wù)員個體組成的社會組織，同樣存在著自身的組織利益，即政府除了公利性之外，還具有自利性。一方面，政府工作人員的公共身份，要求他們始終代表公共利益，為公眾謀福利，努力做到社會福利最大化。這也是政府“公利性”的具體體現(xiàn)；另一方面，我們必須看到，政府作為社會組織、公務(wù)員作為利己主義的個人，難免會在公務(wù)活動中追逐組織利益和個人利益。作為原有制度體系下的既得利益者，他們會權(quán)衡服務(wù)型政府實施的利弊，往往會阻礙服務(wù)型政府的實施。對政府相關(guān)部門來說，服務(wù)型政府的實施意味著自己原有權(quán)力領(lǐng)域的萎縮和所掌握資源的流失，而其所掌握的權(quán)力和資源是其增加本部門職工收入、謀求部門福利的根本保障；對掌握這些權(quán)力和資源的政府官員來說，服務(wù)型政府的實施意味著權(quán)力尋租空間的縮小，意味著“高官厚祿”的消失，這些人自然會給制度變革帶來強大阻力。這種基于自身利益(經(jīng)濟(jì)利益和政治利益)的特殊考量，往往導(dǎo)致了制度創(chuàng)新上的“惰性”思維。這種制度創(chuàng)新上的“惰性”思維使得服務(wù)型政府模式難以在原有制度模式下獲得突破。“上有政策、下有對策”會成為地方政府在服務(wù)型政府實施上的主要策略選擇，具體表現(xiàn)為“不創(chuàng)新”、“虛假創(chuàng)新”和“緩慢創(chuàng)新”。

二、問題根源之一：制度效應(yīng)

服務(wù)型政府構(gòu)建中，地方政府的思維和行為并非由服務(wù)型政府自身的理念和具體制度安排，也并不完全取決于服務(wù)型政府創(chuàng)新的績效，而是相當(dāng)程度上取決于自身對原有制度結(jié)構(gòu)的適應(yīng)程度以及在制度變遷過程中的諸多制度效應(yīng)。每一種政府運行組織、運行方式和習(xí)慣都是與政府原有體制深深契合在一起，密切相關(guān)、共生共存的。以下四個制度效應(yīng)會使得服務(wù)型政府難以在原有制度模式下獲得突破，作為制度創(chuàng)新主體的地方政府必然會產(chǎn)生創(chuàng)新上的“惰性”思維，從而阻礙服務(wù)型政府的建設(shè)。具體來說：

其一，成本效應(yīng)。服務(wù)型政府實施需要相當(dāng)多的制度創(chuàng)新，而政府設(shè)計一項制度需要大量的初始成本，而隨著這項制度的推廣，單位成本和追加成本都會下降。問題的關(guān)鍵在于政府是否有足夠意愿和充足財力去進(jìn)行這些制度創(chuàng)新。政府提供新制度的能力和意愿，要受到制度設(shè)計的各種要素價格的影響，即受到實施制度變遷的預(yù)期成本的影響。一方面，政府設(shè)計和適應(yīng)現(xiàn)行模式已經(jīng)消耗了大量的初始成本、追加成本和配套成本；另一方面，服務(wù)型政府實施所需的制度創(chuàng)新必然涉及大量新制度的設(shè)計和實施，畢竟兩種制度模式之間存在社會背景、管理導(dǎo)向、管理主體、權(quán)力向度和治理機制上的諸多不同，如何營造與服務(wù)型政府相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境，設(shè)計相應(yīng)的配套制度是政府制度創(chuàng)新前必須慎重考慮的，且這些新制度能否達(dá)到預(yù)期的設(shè)計績效也需要經(jīng)過仔細(xì)評估。

其二，模仿效應(yīng)。在現(xiàn)行政府運行體制下，所提供的內(nèi)部“機會集合”會產(chǎn)生明顯的組織學(xué)習(xí)效應(yīng)和示范效應(yīng)。一方面，各地方政府都不愿意支付制度創(chuàng)新的改革成本，都在不同程度觀望其他同級政府的行為以及上層政府的反映，即都想著“搭便車”。有鑒于此，不少地方政府出于理性的考慮，會囿于現(xiàn)行的制度模式，這樣既可獲得相應(yīng)制度績效，又不承擔(dān)制度變革的成本；另一方面。其他地方政府會以同級地方政府行為作為其學(xué)習(xí)和模仿的對象，采取相同的策略，即也會囿于此制度模式下，不進(jìn)行制度變革和創(chuàng)新。這樣的學(xué)習(xí)效應(yīng)當(dāng)然不會加快服務(wù)型政府的建設(shè)，恰恰相反，原有低效的制度模式會成為一種流行模式，得以保持和強化。

其三，合作效應(yīng)。在現(xiàn)行政府運行模式下，中央政府與地方政府、各地方政府及部門之間會產(chǎn)生明顯的合作效應(yīng)，使整個政府行政管理系統(tǒng)習(xí)慣于這一模式的制度安排，任何層級政府的率先創(chuàng)新行為都存在與其他地方政府系統(tǒng)協(xié)調(diào)的問題。即使中央政府確認(rèn)服務(wù)型政府是我國政府的主要改革目標(biāo)，但究竟如何改、怎么改、改什么都存在比較大的爭議。在中央政府沒有明確認(rèn)可或給予具體政策支持的情況下，各地方政府、職能部門和行政成員都會持有一種消極、漠然甚至是抵制的態(tài)度，即使有個別地方政府冒險(政治風(fēng)險、創(chuàng)新失敗風(fēng)險等)進(jìn)行服務(wù)型政府的實施，如果沒有和其他政府系統(tǒng)進(jìn)行比較好的協(xié)調(diào)，很可能導(dǎo)致“單兵冒進(jìn)”，淪為形式，趨于無效。

其四，適應(yīng)效應(yīng)。制度框架中正式規(guī)則的確立將會產(chǎn)生大量與之相適應(yīng)的非正式規(guī)則，形成對正式規(guī)則的補充，這自然會使人們產(chǎn)生對于該規(guī)則存在的永久性預(yù)期。由于服務(wù)型政府改革沒有具體的時間安排，各地方政府在模式實施之前或?qū)嵤┲校瑫ΜF(xiàn)行模式或混合模式(在服務(wù)型政府實施過程中，原有模式與服務(wù)型政府的混合狀態(tài))有一個基本預(yù)期，即原有模式或混合模式將會延續(xù)下去或持續(xù)相當(dāng)長時間，那么各地方政府就會首先按照這一預(yù)期行事，這種適應(yīng)性預(yù)期的結(jié)果必然是強化了原有模式或混合模式下的制度安排。

三、問題根源之二：監(jiān)督困境

“上有政策、下有對策”是我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行過程中的常見現(xiàn)象。從本質(zhì)上講， “上有政策、下有對策”是作為政策執(zhí)行者的地方政府與作為政策制定者的中央政府之間基于利益得失考量而進(jìn)行的一種博弈過程。這種博弈主要是“非合作博弈”，也就是在博弈過程中，局中人在策略選擇時盡量使與對方利益相沖突的個人效用最大化，而不是使集體收益最大化。

根據(jù)現(xiàn)實情形的需要，我們對行政監(jiān)督主體的可能行為方式作兩種界定：監(jiān)督與不監(jiān)督。對行政監(jiān)督客體的可能行為也作兩種界定：嚴(yán)格執(zhí)行和虛假執(zhí)行(服務(wù)型政府模式)。行政監(jiān)督機關(guān)與行政監(jiān)督客體的每個行為組合都是一種“納什均衡”狀態(tài)，(“納什均衡”是指個人理性的非合作博弈往往可能是無效率的，相反，重視團(tuán)體理性的合作博弈則一般可以帶來“合作剩余”。)背后都涉及一定的利益獲得和成本付出。在行政監(jiān)督過程中，行政監(jiān)督機關(guān)一旦不能有效鑒別行政監(jiān)督客體的行為，嚴(yán)格執(zhí)行的變革成本大于造假成本時，行政監(jiān)督客體參與的約束條件不能得到滿足，行政監(jiān)督客體會選擇“退出”，即“不執(zhí)行”、“虛假執(zhí)行”和“緩慢執(zhí)行”。具體來說，如果行政監(jiān)督客體嚴(yán)格執(zhí)行服務(wù)型政府模式，行政監(jiān)督主體的最優(yōu)策略是不監(jiān)督，如果行政監(jiān)督客體虛假執(zhí)行，行政監(jiān)督主體的最優(yōu)策略就是監(jiān)督；如果行政監(jiān)督機關(guān)不監(jiān)督，行政監(jiān)督客體就會選擇虛假執(zhí)行策略。我們?nèi)绻僭O(shè)行政監(jiān)督主體愿意花費巨大成本進(jìn)行監(jiān)督，且又具有較高的監(jiān)督鑒別能力，則行政監(jiān)督客體只能嚴(yán)格執(zhí)行服務(wù)型政府模式。問題的關(guān)鍵在于如果監(jiān)督成本相當(dāng)大，行政監(jiān)督主體是否有意愿花費巨大成本進(jìn)行信息收集和辨別，值得考量，而且行政監(jiān)督機關(guān)實際監(jiān)督能力是不是足以只要監(jiān)督就能查出行政監(jiān)督客體是否存在上述“退出”行為。如果上述條件無法得到滿足，理性的行政監(jiān)督主體會選擇不監(jiān)督，即處于“理性無知”的狀況。

“上有政策、下有對策”的對策選擇來源于“下”對“上”監(jiān)督意愿和行為的“低”程度預(yù)期，即認(rèn)為“上”不可能監(jiān)督或監(jiān)督能力很低，不足以一旦監(jiān)督就發(fā)現(xiàn)問題。這種“低”程度預(yù)期根源于兩方面條件： “上下”之間的“信息不對稱”和“下” (監(jiān)督客體)以往擁有經(jīng)驗(預(yù)防監(jiān)督的經(jīng)驗和對策)。要破除“上有政策、下有對策”的執(zhí)行困境，就必須消除“下”對“上”的“低”程度預(yù)期的根源，即要通過有力的行政監(jiān)督打破彼此之間的“信息不對稱”。實現(xiàn)監(jiān)督的及時性和準(zhǔn)確性，根本改變監(jiān)督客體抵制監(jiān)督的狀況。

四、相關(guān)引導(dǎo)性對策

無論是服務(wù)型政府構(gòu)建中的“四個效應(yīng)”，還是“上有政策、下有對策”的執(zhí)行困境，都源于既得利益群體對原有利益的維護(hù)或者預(yù)期利益群體對新利益的爭奪。似乎這一問題的解決僅僅需要協(xié)調(diào)好利益問題，但問題并非如此簡單。行政生態(tài)學(xué)認(rèn)為，要了解一個國家的公共行政，不應(yīng)該僅僅局限于行政系統(tǒng)本身，而應(yīng)跳出行政系統(tǒng)工程，從制度創(chuàng)新環(huán)境來考察行政。因此，筆者從制度創(chuàng)新環(huán)境和利益的雙重視角探討相關(guān)引導(dǎo)性對策。具體來說：

(一)從制度創(chuàng)新環(huán)境看，要創(chuàng)造寬松的制度創(chuàng)新環(huán)境，化解雙重風(fēng)險。地方政府作為服務(wù)型政府的創(chuàng)新主體，要避免或克服制度創(chuàng)新的“四個效應(yīng)”，必須擁有一個寬松的制度創(chuàng)新環(huán)境，給予其突破現(xiàn)行體制的運作空間，不能“束手束腳”。這種寬松的制度創(chuàng)新讓地方政府能有效規(guī)避創(chuàng)新的雙重風(fēng)險，即突破現(xiàn)行體制而帶來的政治風(fēng)險和政府創(chuàng)新失敗帶來的風(fēng)險。當(dāng)然，也存在這樣的問題——地方政府對服務(wù)型政府缺乏比較好的認(rèn)知，“糊里糊涂”地盲目創(chuàng)新，這也會導(dǎo)致創(chuàng)新失敗。因此，要提高地方政府對服務(wù)型政府模式的認(rèn)知程度，避免不切地方實際的“胡亂”創(chuàng)新。“地方政府認(rèn)知水平的提高還取決于地方政府的學(xué)習(xí)態(tài)度和學(xué)習(xí)意愿，否則再完善的理論也不能很好的應(yīng)用于實踐之中，即使應(yīng)用，也只是單一方案和個別對策的采納和實踐，這在很大程度上會導(dǎo)致制度創(chuàng)新和應(yīng)用上的單兵冒進(jìn)，必然造成整個制度創(chuàng)新系統(tǒng)的不穩(wěn)定”，從而降低中央政府和地方政府對服務(wù)型政府整個制度安排的績效預(yù)期和應(yīng)用意愿。

(二)從利益視角看，要厘清政府職能，強化市場作用。服務(wù)型政府創(chuàng)新中，“上有政策、下有對策”的執(zhí)行困境，根源于政府與市場之間的錯位關(guān)系，即政府的行政權(quán)力深度侵入市場經(jīng)濟(jì)的正常運行之中，這不僅使市場主體的行為取向發(fā)生扭曲，也使政府自身的價值取向和行為方式發(fā)生質(zhì)的變化。即政府會想方設(shè)法地創(chuàng)造尋租機會，獲取租金。企業(yè)面對這種狀況也會改變市場經(jīng)濟(jì)體制下的“生存之道”(創(chuàng)新技術(shù)和產(chǎn)品等)，通過向政府供租，可以獲取“難以想像”的優(yōu)惠政策，謀取壟斷利潤。因此，要打破“上有政策、下有對策”的執(zhí)行困境，就必須斬斷政府與社會經(jīng)濟(jì)主體的利益連帶關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，強化市場的作用。“這種轉(zhuǎn)變并不是政府經(jīng)濟(jì)職能的簡單弱化，而是對原有的、嚴(yán)重錯位的政府經(jīng)濟(jì)職能的重構(gòu)和再造，是新的市場取向型政府經(jīng)濟(jì)職能的定位和建構(gòu)，它要求政府由地區(qū)社會資源指令性計劃配置者和直接生產(chǎn)經(jīng)營者，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)的輔助者、服務(wù)者和宏觀調(diào)控者”。從而使政府能在比較宏觀的層次上公正地對各種利益群體或個體的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行調(diào)控，決不能有所偏袒，也能避免公共行政價值的蛻變和公共行政生活的商品化。公共行政的價值在于其“公共性”，在于其能有效地增進(jìn)和公平分配公共利益。所謂公共行政價值的蛻變是指公共行政把效率和經(jīng)濟(jì)收益作為評估政策制定和執(zhí)行的基本評估指標(biāo)，回避或者忽視了價值問題和原則問題，偏離了其基本價值歸宿。公共行政生活的商品化是指自由市場的交換原則侵蝕了公共行政的公共原則，利益觀念過度泛化， “經(jīng)濟(jì)人”行為泛濫，公共權(quán)力成為謀取私利的工具和手段，尋找“尋租”機會、實施“尋租”行為成為公職人員開展各項工作的出發(fā)點和歸宿點。

五、結(jié)語

服務(wù)型政府的構(gòu)建不僅僅是政府行政管理體制上的改革，更多的是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會的多重系統(tǒng)框架下，中央政府、地方政府、私營企業(yè)、公民等不同利益主體博弈和交易的產(chǎn)物。而且，它涉及極其復(fù)雜的制度變遷，它畢竟不是原有制度結(jié)構(gòu)中某些個別制度安排的局部調(diào)整或改變，而是整個制度結(jié)構(gòu)的全面改造；也不是對現(xiàn)行制度規(guī)則的運行過程做些微調(diào)，而是全部行政管理秩序和經(jīng)濟(jì)秩序的根本變革。從學(xué)理分析的視角看，無論是治理理念的撞擊和博弈，還是治理模式的再造；無論是復(fù)雜的制度變遷還是簡單的制度創(chuàng)新；也無論是整個制度結(jié)構(gòu)的全面改造還是個別制度安排的局部調(diào)整或改變，都面臨巨大的變數(shù)。因此，服務(wù)型政府創(chuàng)新，必須充分發(fā)揮制度創(chuàng)新中的供給因素，并從制度創(chuàng)新環(huán)境和利益的雙重角度，消除地方政府在制度創(chuàng)新上的“惰性”。上述任何一個問題如果處理不好，都會直接影響到我國服務(wù)型政府模式的順利推行及最終成功。

[責(zé)任編輯：秦玉珍]