關于政府環境責任科學設定的若干思考

摘 要：環境立法需要科學設定政府環境責任，其指導思想是通過拓展政府環境第一性義務即政府環境職責提升政府公信力和強化政府環境第二性義務即政府環境法律責任增強政府執行力，設定的原則是依據公眾環境公共需求設定政府環境責任和設定政府環境責任應在政府能力范圍內。

關鍵詞：環境立法；政府環境責任；科學設定

中圖分類號：X3 文獻標識碼：A 文章編號：1002-2104(2008)01-0193-04

政府環境責任是政府為滿足社會公眾的環境公共需求而承擔的環境義務，其履行需要有相應的政府能力作支撐。但從總體上來講，政府能力在特定的時空條件下是有一定限度的，與此相對，社會公眾的環境公共需求則是無限的。公眾環境公共需求的增長是現代社會的一種客觀必然，增長的環境公共需求具有不斷的擴張性，一方面表現在絕對數量的增加，另一方面表現在內容的豐富。由此，政府需要承擔的環境責任也在不斷擴充，不斷增加的政府環境責任需要更多、更強的政府能力支撐才能實現，當政府能力不具備時，政府承擔的環境責任就有可能難以實現，而政府環境責任不能落實將會導致政府在環境領域公信力的喪失。所以，環境立法中對政府環境責任要進行科學的設定。科學設定政府環境責任是指環境立法中就政府所承擔環境義務規定的一個適當水平。在科學設定的情況下，政府承擔的環境責任既能夠最大化地滿足社會公眾的環境公共需求，又能夠不超出政府的能力范圍。

1 科學設定政府環境責任的指導思想

環境立法中設定政府環境責任要受一定的思想、觀點或理論的指導和支配，這種思想、觀點或理論即是其指導思想。由于中國環境問題的主因在于“政府失靈”，所以，政府環境責任設立的指導思想應是：通過拓展政府環境第一性義務即政府環境職責提升政府公信力和強化政府環境第二性義務即政府環境法律責任增強政府執行力，克服環境領域的“政府失靈”，扭轉環境法有效性不足的局面。

1．1 拓展政府環境第一性義務，提升政府公信力

政府環境第一性義務是指政府在環境領域承擔的職責。由于環境的公共性，在環境領域有許多“外部性”問題是私人無法解決或不愿解決的，對此，必須由政府承擔解決。政府對社會公眾正當的環境公共需求能否滿足，直接影響到其在環境領域的公信力。所謂政府公信力是指“政府依據于自身的信用所獲得的社會公眾的信任度”或“公民在何種程度上對政府行為持信任態度，是社會組織、民眾對政府信譽的一種主觀評價或價值。”判定政府是否獲得公眾信任的標準就是政府公信力，如果公信力強，則說明政府獲得了公眾信任；反之，公信力弱，則說明政府不能獲得公眾的信任甚至失去公眾的信任。政府公信力的強弱取決于政府對社會公眾公共需求的滿足程度，即政府承擔的職責多少，如果政府承擔的職責很少，無法回應社會公眾的正當公共需求，其公信力就會弱化。現實中，政府在環境領域承擔的職責較少，且主要是從干預行政出發的環境管理職責。政府的環境管理職責是必要的，但隨著社會公眾環境公共需求的增長，政府在環境領域還應承擔更多的職責才能滿足公眾的需求，所以應拓展政府環境第一性義務即政府環境職責。

1．2 強化政府環境第二性義務，增強政府執行力

政府環境第二性義務是指政府由于違反第一性環境義務而招致的法律責任，即政府不履行或怠于履行環境職責、違法或不當行使職權而應承擔的不利法律后果。法律責任作為保障法律實施的機制，是法制所不可缺少的環節。由于環境法功能定位的局限，環境立法中政府環境第二性義務長期存在缺失，直接影響了政府在環境領域的執行力。政府執行力，“它既不同于傳統行政法上的行政行為執行力，也不同于黨的執政能力，而是行政機關及其工作人員實施法律法規、方針政策、戰略決策以及執行行政命令和處理行政事務的能力。”政府執行力是政府內在構成的核心要素，是政府履行職責、提高自身存在合法性的重要前提。環境法的實施需要政府執行力來加以保障，而政府執行力有賴于通過政府環境法律責任予以實現。溫家寶總理在2005年《政府工作報告》中首次明確指出要“建立健全行政問責制，提高政府執行力”，而環境問責制實行的前提是要有相應的環境法律責任，但當前環境立法中最薄弱的環節就是關于政府環境法律責任的規定，所以應強化政府環境第二性義務即政府環境法律責任。

2 科學設定政府環境責任的原則

2．1 依據公眾環境公共需求設定政府環境責任

2．1．1 健全環境管理責任

當前，由于企業的環境社會責任意識較低以及公眾的環境意識不高，整個社會自覺遵守環境法律、法規要求、保護環境的情況尚不能令人滿意，即環境領域的“市場失靈”還很突出，這種狀況如不改變，環境惡化的情況就不可能得到遏制，環境污染就不可能得到根本治理。所以，政府的環境管理責任是不能松懈的。當前環境形勢正在發生多方面的變化，許多新的環境問題牽涉到社會經濟、文化等各個層面，政府僅靠單一的命令強制方式已經遠遠不夠，需要采用綜合社會、經濟、技術和文化諸多方面的戰略和政策措施，直至需要改變生產和消費方式，實施循環經濟和清潔生產，改變社會文化才能取得長期效果。因此，為了應對越來越復雜的環境問題，政府環境管理責任應進一步健全。

2．1．2 加強環境服務責任

目前，中國正處在從初步小康向全面小康社會過渡、從生存型社會向發展型社會轉變的關鍵時期，在這個過程中，社會公眾的環境公共需求正呈全面快速增長的態勢。面對社會公眾迅速增長的環境公共需求，政府環境公共產品和公共服務供給卻遠不能適應這個變化趨勢，如在城市污水處理方面，全國661個城市中還有278個沒有建成污水處理廠；已建成的污水處理廠，有相當一部分因為管理不配套不能運行或不能滿負荷運行；有的地方雖然管網也配套了，但因運行經費沒有保障，污水處理廠只能開開停停。因此，為扭轉當前各級政府對強化公共服務職能缺乏緊迫感的局面，盡快增加環境公共產品和公共服務的供給，環境立法中必須加強政府環境服務責任的設定。

2．1．3 兼顧其他環境責任

環境立法中設定政府環境責任還要兼顧協調環境保護與經濟發展、維護環境公平和正義、促進公眾環境參與、防范環境風險等，但現實中上述方面的政府環境責任還是比較欠缺的，如在維護環境公平和正義方面，現行的環境立法特別是污染防治立法呈現出大中城市利益中心主義和大中企業中心主義的特征；再如在促進公眾環境參與方面，做為公眾參與的前提——政府環境信息公開還沒有成為政府的法定環境責任。上述這些情況難以滿足社會公眾日益擴展的環境公共需求，所以，環境立法中應兼顧這些政府環境責任的設定。

2．2 設定政府環境責任應在政府能力范圍內

政府環境責任的設定不應超出政府的能力范圍，但在一定時期政府能力恒定的情況下，可以通過以下幾方面保證政府環境責任的實現。

2．2．1 扭轉政府能力運用方向

政府能力運用方向是政府能力的外顯化，決定著政府將其所擁有的資源或能量投入的領域。在政府能力恒定的情況下，政府能力的不同運用方向對政府環境責任的設定將起著很大的影響。長期以來，我國逐步形成了一個“經濟建設型”政府模式，政府將掌握的資源或能量主要運用在經濟領域，充當了經濟建設主體和投資主體的角色。與此同時，政府在社會管理和公共服務等方面則投入有限，如我國的環境保護投入長期不足。因此，需要通過扭轉政府能力運用方向，以保證政府環境責任設定的增加和實現，從而使稀缺的政府能力運用到社會公眾的環境公共需求上面。

2．2．2 優化政府能力結構

政府能力結構，簡單說就是政府能力構成要素之間的排列組合方式、聚集狀態、比例關系。目前，政府能力結構方面存在的一些問題限制了政府能力的充分發揮，如在政府能力構成要素層面，過分看重硬能力，“軟”能力要素(權威、文化、信息、管理水平等)與“硬”能力(人力、權力、財力等)要素不匹配，結果造成政府管制能力有余而服務能力、危機處理能力等不足。因此，設定政府環境責任在政府能力范圍之內，要通過優化政府能力結構，使現有的政府能力得以充分發揮來實現。當前，要有效地利用政府已經擁有的資源，使其在政府部門、機構之間得到合理的分配和使用，以充分發揮政府現有的能力，保證設定的政府環境責任能夠落實。

2．2．3 借助社會能力

政府環境責任需要通過政府能力的運用來加以實現，但在政府能力有限的客觀情況下，某些政府環境責任如政府提供環境公共產品和公共服務的責任則可以借助社會能力來幫助實現。所謂社會能力是指“相對于國家的社會及其組織和個人在社會進步與發展過程中的自組織能力和主動參與能力。”政府能力應借助社會能力以彌補其不足，從而使設定的政府環境責任在現有的政府能力范圍之內能夠實現。就當前的現實來講，社會公眾對環境公共產品和公共服務的需求日益劇增，政府要承擔的環境服務責任單靠現有的政府能力是難以滿足的，因此，應借助社會能力來加以實現，即建構公私合作的環境公共產品和公共服務提供模式，通過環境保護的市場化，對某些準公共物品，政府從直接提供者改為間接提供者，同時對市場化的公共供給進行監管。

3 政府環境責任的縱向設定

政府環境責任的縱向設定就是在中央政府和地方政府之間進行環境責任的配置。政府環境責任除了中央政府要承擔外，地方政府也要積極承擔。但現實中，中央政府往往承擔了較多的環境責任而地方政府承擔的環境責任不夠，從環境保護的實際出發，地方政府應比現在承擔更多的環境責任。

3．1 基于政府能力不同的職責異構

由于各個層級政府的能力不同，政府環境責任縱向設定應實行職責異構。當前，政府環境責任在縱向設定上存在的突出問題是職責同構。所謂職責同構，“是指在政府間關系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國每一級政府都管理大體相同的事情。”政府環境責任縱向設定的職責同構主要源自計劃經濟體制下，在歷史上曾經起過積極的作用，但職責同構導致中央政府與地方政府承擔相同的環境責任，同一件事情不同層級政府共同管理，每一級政府管理相同的事情，所有的政府管理所有的事情，所有的事情在所有的政府層級都得不到有效的管理。結果一些本應由地方政府承擔的環境責任中央政府也在承擔，而地方政府往往不作為或少作為，相反一些本應由中央政府承擔的環境責任，中央政府卻由于力量分散而難以顧及。典型的如中央政府承擔了過多的直接監管責任，而這本應由地方政府承擔更為合適，中央政府需要加強的只是對地方政府履行環境責任的監督責任。政府環境責任縱向配置的職責同構削弱了不同層級政府滿足不同區域居民環境公共需求的努力，難以形成政府間良性的“納什均衡”。因此，要改變其帶來的負面后果，必須根據政府能力的不同，確立政府環境責任縱向配置的職責異構。

3．2 職責異構的邊界劃分

政府環境責任縱向設定的職責異構涉及到不同層級政府環境責任的邊界劃分，各方在各自的責任邊界范圍內承擔起自己的環境責任。需要指出的是，職責異構的邊界劃分并不意味著中央政府和地方政府在環境保護上的隔離，恰恰相反是為了建立政府間在保護環境方面的合作伙伴關系。

3．2．1 中央政府的環境責任

中央政府具有較強的政府能力，且某些政府能力是地方政府所不具備的。因此，中央政府應承擔地方政府所不能承擔的環境責任，如協調國家經濟發展與環境保護的責任、未知環境風險的防范責任、跨地區的環境保護責任等；同時，對地方政府承擔的環境責任，一方面要進行監督，另一方面在其能力不足、難以履行時要給予幫助。目前，許多國家的環境立法對中央政府的環境責任都專門做了規定，如美國的《國家環境政策法》。

3．2．2 地方政府的環境責任

地方政府作為一個統和的概念，其本身還具有一定的層級性，各層級地方政府之間在政府能力方面存在巨大差異，所以在政府環境責任承擔上應有所區別。

(1)省、市級政府環境責任的承擔。省、市級政府是地方政府層級中的較高層次，與縣、鄉政府相比，省、市級政府具有較強的政府能力。因此，省、市級政府應承擔較多的政府環境責任。另外，從中國目前的實際情況看，省、市級政府也需要成為政府環境責任的主要承擔者，原因在于：省、市級政府所轄區域廣大，如我國許多省的面積和人口往往相當于國外的一些中等國家；城市人口密集、企業等污染源集中，城市環境問題當前最為突出；省、市級政府與縣、鄉政府聯系緊密，中間環節較少，便于及時發現環境問題。為此，省、市級政府承擔的環境責任包括：一定的協調責任、維護本行政區域的環境公平責任、環境監管和監督責任、提供較充分的環境公共產品和公共服務的責任、局部的風險預防責任等。

(2)縣、鄉政府環境責任的承擔。縣、鄉政府是地方政府的主體，數量眾多，據統計，我國目前有2 861個縣級行政區，近50 000個鄉鎮行政區，但除少數經濟發達地區外，絕大多數縣、鄉政府能力不強。由此，縣、鄉政府環境責任的承擔應主要限于政府的基本環境責任。政府的基本環境責任主要指環境監管、必要的環境公共產品和公共服務提供等，這是縣、鄉政府最能發揮作用的領域。其中，縣、鄉政府的監管責任與中國環境問題的現狀緊密相關，一方面，20世紀80年代以來高速發展的中國鄉鎮企業是造成當前環境污染的重要原因，而鄉鎮企業數量多、分布廣，只有通過縣、鄉政府才能進行有效的監管；另一方面，中國日益嚴重的生態破壞主要發生在農村地區，是當地群眾為了脫貧致富而盲目地過度開發、利用自然資源所造成的，對此也只能通過縣、鄉政府才能進行有效的監管。

4 政府環境責任的橫向設定

政府環境責任的橫向設定就是在政府的不同部門之間進行環境責任的配置。由于環境公共事務的復雜性，單靠某一政府部門承擔起全部的環境責任是不可能的，相關政府部門也要在各自的工作領域承擔起相應的環境責任。所以，政府環境責任需要在橫向上進行設定。

4．1 環境管理責任的部門集中

環境管理責任是政府環境責任中的基礎責任，特別在當前更是政府環境責任中需要完善的部分。環境管理責任在橫向設定時應實行部門集中而非部門分散，原因在于：

(1)公共管理的需要。政府的環境管理是一種公共管理，從公共管理角度來講，管理權力主體越多越分散，則管理責任就會趨于松懈，相反，權力越是集中并趨向于單一中心，責任就越明確，權力主體之間的破壞性競爭和摩擦就越小。同時，管理系統的專門化和管理體制的單一權力機構，有助于減少決策和辦事過程中的消耗，可以增長效率，克服無責任性和混亂性，國外環境保護的實踐證明了環境管理責任的部門集中效果更好。

(2)綜合生態系統管理的要求。環境作為人類生存與發展的客觀基礎，是由各種環境要素構成的一個有機整體即生態系統。所以，對環境的保護應按照綜合生態系統管理，因而應該特別注意生態系統的整體特點。環境管理責任如果由不同部門承擔，往往造成僅對單項環境介質、單個資源要素的單項管理，局限于單一的土地類型、保護區域、政治或行政單位。從目前的實際情況來看，環境管理責任應主要由環境保護行政主管部門來進行集中管理。

4．2 環境非管理責任的部門擴展

政府環境責任的內容除管理責任外，還有許多非管理責任，這是公眾環境公共需求提升的必然結果。環境非管理責任，諸如協調經濟發展與環境保護的責任、維護環境公平與正義的責任、保障公眾參與環境保護的責任、防范環境風險的責任、提供環境公共產品和公共服務的責任、促進綠色生產和消費的責任等都是政府環境責任的組成部分，其承擔單靠環境行政主管部門是不夠的，需要部門擴展即政府部門的廣泛參與。

編輯 田 紅