生態文明理念下我國農業生態保護法律制度研究

[摘要]農業是一切社會產業之本。在生態文明建設的時代契機下，以外部性理論為探究視角，通過對農業生態問題的負外部性解讀和農業生態保護的正外部性探討，明確農業生態保護的必要性，進而提出我國農業生態保護法律制度架構的基本原則以及國家責任制度、規劃和影響評價制度、綜合利用制度、專家監督制度、利益分享制度和糾紛解決制度等具體法律制度，對加強我國農業生態環境保護，確保農產品質量與安全，提升農產品競爭力，保障我國社會經濟和諧持續發展具有重要意義。

[關鍵詞]生態文明；農業生態保護；外部性理論；國家責任制度；專家監督制度

[中圖分類號]DF468 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372(2008)03-0062-04

一、生態文明建設：我國農業生態保護的時代契機

自近代工業革命以來，工業文明帶來了科技的巨大進步，推動了城市化的飛速發展，大大提高了人們的生活水平。但當人們還陶醉于工業化的繁榮與成就時，生態環境破壞和污染問題已經不期而至，并隨著工業化的深入而加劇，逐步發展為全球性公害。長期以來，人們以過度犧牲環境資源的發展來滿足自身的需要，導致經濟社會發展與環境日漸惡化的矛盾越來越突出。酸雨、臭氧層破壞和全球變暖等全球性環境問題日益惡化，森林銳減、草地荒漠化、耕地破壞等問題也不容樂觀。正是在這種時代背景下，整個國際社會都開始反思已有的發展模式，環境保護、可持續發展等理論受到世界各國的重視，這種背景下，我國對環境保護的認識也提高到了一個新的理論境界一生態文明理念。

在黨的十七大報告中明確指出，全面建設小康社會的一個新的奮斗目標是：建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。生態文明是人類對傳統工業文明進行理性反思的產物，是人類文明觀的發展和升華，它的提出是人們價值觀的一場革命，人們開始意識到自己并不是自然的主宰，而同樣是自然的客體，是自然的一部分。生態文明的實質就是要擺正人與自然環境的關系，人類只有在與自然環境和諧相處的前提下，才能獲得真正持續、健康的功利和幸福。生態文明建設中要以尊重和保護生態環境為主旨，以可持續發展為目標，以人類的和諧、永續發展為著眼點，著力強調人的自覺與自律，強調人與自然環境的相互依存、相互促進、共處共融、和諧共生。

我國農業生態環境保護是生態文明建設的題中之義。在生態文明理念下，為我國農業生態保護建設提供了一個良好的時代契機，我們對農業生態問題的關注也應隨之提升到一個新的高度，首先應改變傳統的為保護而保護的環保理念，過去往往是在發生環境污染和生態破壞時被動地采取措施進行治理，現在我們更應加強對農業生態的積極保護，預防農業生態問題的出現。在生態文明理念下，對農業生態保護的成本投入并不是一種單純的付出，從更為長遠的眼光來看更是一種投資，是可以為我們帶來更大的經濟、社會和環境效益的投資。我們應該把握生態文明建設的時代契機，加強我國農業生態保護建設，并通過對我國農業生態保護法律制度研究使具體的生態保護措施得到有效的保障。

二、外部性理論分析：我國農業生態保護的必要性研究

19世紀初英國著名經濟學家馬歇爾，在分析個別廠商和行業經濟運行時首創了“外部經濟”和“內部經濟”這一對概念。其后，福利經濟學的創始人阿瑟·庇古首次從福利經濟學角度較為系統地研究了外部性問題，在馬歇爾提出的“外部經濟”概念的基礎上擴充了“外部不經濟”的概念和內容，將外部性問題的研究從外部因素對企業的影響效果轉向企業或居民對其他企業或居民的影響效果。此后，尤其是近年來，外部性理論不斷發展，眾多的學者將外部性理論引入自己的探討領域，并從不同的角度去透視社會經濟生活中的外部性。具體而言，外部性(externality)是某種經濟交易所產生的成本或利益，這種成本或利益落在第三方身上而交易者并沒有考慮到。按道格拉斯·諾斯的觀點就是：“個人收益或成本與社會收益或成本之間的差異，意味著有第三方或者更多方在沒有他們許可的情況下獲得或者承擔一些收益或者成本，這就是外部性。”從中可以看出，外部性有兩種：一種是外在經濟，即在沒有成本付出的情況下，有某種利益落在第三方身上；另一種是外在不經濟，亦稱負外部性，也就是在沒有任何利益獲得的情況下，卻有某種成本需要第三方來負擔。

農業生態保護的最早提出是因為農業生態問題的產生，而農業生態問題和農業生態保護本身恰好體現了這兩種外部性：一方面農業生態環境問題具有很強的負外部性，另一方面農業生態保護本身又具有很強的正外部性。通過對農業生態問題的負外部性解讀和農業生態保護的正外部性探討可以明確我國農業生態保護的必要性。

(一)農業生態問題：負外部性解讀

進入20世紀80年代以來，隨著經濟的發展和人口的膨脹，不僅發生了區域性的農業生態環境污染和大規模的農業生態破壞，而且出現了土地沙漠化、森林銳減等大范圍的全球性生態環境危機，并且已經嚴重威脅著全人類的生存和發展。我國從改革開放以來，在經濟高速發展的背后往往也是以犧牲生態環境為代價的，農業生態環境更是如此，比如耕地面積不斷減少、水土流失日益加重、水源枯竭、農業環境污染嚴重等等。根據國家環保總局組織的研究結果顯示，1986年全國生態破壞造成的直接經濟損失和間接經濟損失為831.4億元；“八五”期間，隨著國民經濟的快速增長，生態環境破壞加劇，1994年因生態環境破壞造成的經濟損失約為4201.6億元，接近同年GDP的10％。可以說，“外部性”問題最具意義的就是環境污染。當然，這里主要是指的是負外部性，即壞的消極的影響。

在農業生態環境問題中，負外部性就是人們因受生態環境污染或破壞所承擔的外在成本。造成環境污染的各方在決定和進行其經濟活動時，并沒有考慮到其行為將給社會帶來的不利的外部效果。所以從表面上雙方以及多方達到的供需平衡能夠給交易的各方帶來最大的收益，但是由于在這個過程中他們的行為所造成的污染是一種外部成本，交易的雙方本身不必承擔，卻由整個社會去替他們承擔這個成本，例如耕地污染，不僅直接導致農民失去土地，而且還會給國家的糧食安全帶來隱患，同時也容易導致社會的不穩定，整個社會的公共利益將因此而受到嚴重損害和挑戰。

因此，從農業生態環境問題的負外部性分析中，可以得出農業生態保護的必要性，就是要通過農業生態保護，解決農業生態問題，并消除其帶來的負外部性影響。同時，由于這種負外部性影響也決定了農業生態保護法律制度架構的必要性，只有建立起完善的農業生態保護法律制度，才能使保護措施得到切實貫徹，才能從根本上解決農業生態環境問題。

(二)農業生態保護：正外部性探討

在歐美發達國家，雖然農業在國內生產總值中所占的比重并不大，但他們一直都非常重視農業的發展，尤其重視對農業生態的保護。在對農業生態的保護方面，各國早已不再局限于傳統的消極保護，而更多的是主動對農業生態采取保護措施，不僅對顯性的農業生態問題進行保護，同時也對隱性的、潛在的農業生態問題進行預防性保護，比如鼓勵休耕等。這主要是基于對農業生態保護正外部性效果的考慮。因為耕地保護作為一項經濟活動，它不僅能給農民帶來一定的經濟效益，而且也能夠產生廣泛的社會效益和生態效益，具有較強的“積極的”或“正的”外部性。

農業生態保護的正外部性就是農業生態保護的邊際私人成本或邊際收益與邊際社會成本或邊際社會收益相偏離，個人對農業生態保護所帶來的收益可以被其他社會成員分享。農民對農業進行的生態保護，可以給無關的他方帶來收益。農業生態保護是種正外部性很強的公共物品，農民受收入較低和短視性的影響，往往不會主動為農業生態保護進行付出，從而造成了農業生態保護這種公共物品的生產嚴重不足，有時甚至會出現供給為零的局面。

通過農業生態保護本身的正外部性分析，農業生態保護所帶來的經濟、社會、環境效益是全社會都可以享有的，要使農業生態保護長期進行，必須要靠國家的投入，而不能單純依靠農民的保護投入。同時在對農業生態保護進行法律制度架構時，也要明確國家的農業生態保護責任。

三、法律制度回應：我國農業生態保護法律制度體系的架構

(一)基本原則：我國農業生態保護法律制度架構的基石

1．目標性原則：協調發展

我國農業生態保護法律制度的目標性原則是實現社會經濟與生態保護之間的協調發展。協調發展原則的具體內容是指農業生態保護要與人口的增長規模、農業生態環境資源的容量和承載能力以及整個社會的經濟發展水平相協調。在農業生態保護上也并不是投入越多就越好，成本的投入量要達到一個合適的水平，農業生態保護不是一項孤立的計劃，要考慮社會經濟生活中各個方面的因素，要與社會經濟的發展狀況相適應。

2．基礎性原則：預防為主

農業生態保護的根本在于預防，法律制度的基礎性原則就是以預防為主。在農業生態問題產生后，更確切地說應該是一種治理，而非保護。所以，農業生態保護更應該把防止產生農業生態環境問題放在首位，事前采取防范措施保護農業生態環境。同時，農業生態環境問題具有負外部性，這種負外部性會損害社會的整體公共利益，會給整個社會帶來很多其他負面的影響，因此，在預防階段的投入會實現以較小的成本換取更大的經濟、社會效益的目標。

3．關鍵性原則：公眾參與

農業生態保護的關鍵是公眾參與，在法律制度中應建立公眾參與原則。農業生態保護是以整個社會的利益及后世利益的實現為出發點的，既涉及現實的、當代人的利益，也涉及潛在的、后代人的利益，在具體實施的過程中擴大公眾的知情權，使農業生態保護理念深入人心，并使公眾對具體制度規劃的實施情況有所了解，才能真正獲得公眾對農業生態保護措施的支持。農業生態保護可以帶來的經濟、環境等多方面效益，有的并不是能及時顯現，因此應該保證公眾都能夠參與其中，加強對環境保護目標和措施的了解，對各項具體措施予以監督，以提高成本投入的效果。

(二)具體制度：我國農業生態保護法律制度體系的內涵

1．基本前提：國家責任制度

在農業生態保護過程中，國家要承擔起主導作用。國家責任的明確是我國農業生態保護的基本前提。第一，農業生態保護也是全球環境保護的一個重要組成部分，與其他各國農業生態保護構成一個完整的保護體系，國家應該承擔起農業生態保護責任，發揮主導作用。第二，農業生態問題具有負外部性影響，基于人們一味追求經濟效益的短視性，農業生態保護必須由國家來予以引導，彌補市場調節的不足，這也要求在法律制度中體現出國家責任。第三，這也是農村經濟發展水平落后和農民收入相對較低的客觀要求。雖然農業生態保護主要是在廣大農村地區進行的，但由于農業生態保護具有正外部性效果，農業生態保護所產生的環境、社會效益是全社會都可以享受到的，因而不能將農業生態保護的責任全部轉移到農村、轉嫁給農民，國家應在其中承擔主要責任。

2．邏輯起點：規劃和影響評價制度

在農業生態保護的法律制度中，要以規劃和影響評價制度為邏輯起點。農業生態保護只有以合理的規劃和影響評價為起點，并在此基礎上制定合適的保護措施，才能發揮出最大的保護效益。農業生態保護規劃，是指根據國家或各地區的具體農業生態條件、自然資源狀況和社會發展的需要，對一定時期內所要實現的農業生態目標及采取措施的總體安排。不同地區的農業生態環境往往需要不同的規劃，例如我國北方的旱地和南方的水田的生態保護規劃就應該針對各個地區的實際情況，不能一概而論。通過以法律化的形式將農業生態保護規劃制度固定下來，可以對這些制度予以有力保障，不但能使農業生態保護的相關措施具有實際可操作性，而且也可以避免因規劃不當導致的農業生態環境問題及其帶來的負外部性影響。農業生態保護影響評價制度是農業生態保護影響評價的法定化，是指通過農業生態保護的影響評價，對某項可能影響農業生態保護措施的人為活動的環境影響、可行性等提出報告，依法定程序予以監管的法律制度。農業生態保護措施的實施前、實施過程中以及實施后，應該及時對已經或者可能造成的農業生態環境影響進行評價，以確保農業生態保護的有效性。

3．核心目標：綜合利用制度

農業生態保護的核心目標是實現各種農業自然資源之間的綜合利用。農業生態體系是一個相對完整的生態環境系統，各種資源之間的關系具有特定性，而所謂的綜合利用，就是要根據各種資源的不同特性、功能、貯存形式以及具體分布情況，通過適宜的保護措施進行符合實際的合理保護。根據綜合利用的要求，不但要考慮各地區的農業生態環境的差異性，更要考慮各種資源問的互生、共存關系，在此基礎上予以相應的農業生態保護，否則不但會造成成本投入的浪費，更有可能造成農業生態環境的進一步破壞。所以，加強法律引導，實現農業生態保護綜合利用制度的法定化，可以更好地針對農業生態系統中各種不同的農業生態資源，制定切實可行的保護措施，避免保護成本的不當增加。

4．重要保障：專家監督制度

農業生態保護是針對不同的資源進行不同利用的綜合規劃，其效果的顯現是一個長時間的過程，并不是可以即時顯現的，因此對具體措施的監督有一定的技術性要求，這就需要由具備相關專業知識的農業生態專家對農業生態環境進行相關的調研、考察，以此得出農業生態保護措施的合理性和有效性。因而將相關專家的這種定期對各項措施的實施情況予以評價，并根據農業生態環境的不斷變化來指導進行新的規劃措施的實施等不同的監督形式以法律化的方式予以固定和規范是很有必要的。專家監督制度的建立是我國農業生態保護有效進行的重要保障。

5．關鍵內容：利益分享制度

在農業生態保護中，關鍵內容是建立合適的利益分享制度，實現農業生態保護利益的協調分配。農業生態環境作為一種公共產品，對這種社會公共產品的保護會帶來社會整體利益的增加，同時也存在利益分享問題。比如，在河流上游的人們為農業生態保護付出了成本，卻由下游未付出成本的人們享受收益，這顯然是不公平的。這也是農業生態保護的正外部性效應，農業生態保護不僅能給保護者帶來一定的經濟效益，而且也能夠產生廣泛的社會效益和生態效益，會給其他無關的社會主體帶來效益。這其中就會對相應的社會主體產生一種不當激勵，即農業生態環境利益分享主體在無環境利益成本的約束下盡可能獲取自身環境利益的最大化。因此在架構利益分享制度時，要切實保障農業生態環境保護者的利益，從公平原則出發，在法律制度中要求收益者根據自己的收益情況承擔相應的保護成本，以彌補保護者的成本投入，這樣，不但有利于社會公平，更有利于激發保護者的積極性，以使農業生態保護能長久實施。

6．和諧運行：糾紛解決制度

在農業生態保護的過程中，各方主體圍繞利益分享、成本分擔等問題不可避免地會產生一系列糾紛，如何及時解決糾紛是保障農業生態保護和諧運行的基礎。在糾紛解決制度中，首先應劃清各方應承擔的責任，再根據各方承擔責任的大小、付出成本的多少來享有收益；其次要注重保護好弱勢群體的利益，在制度方面予以適當的傾斜。在具體的糾紛處理方式中，應以和解為主，兼采其他方式，力爭使各方在一個和諧的氛圍中，平息紛爭，化解矛盾，促使爭議得到公正、徹底解決。這不但可以促進我國農業生態保護的和諧運行，而且對維護社會穩定，緩和社會矛盾也是有積極作用的。

四、展望

在生態文明建設的時代契機下，我們要勇于突破傳統思想，站在一個更新、更廣、更高的視角下探究我國的農業生態保護問題，通過農業生態保護外部性分析以及我國農業生態保護法律制度體系的研究，不但可以使人們更加理解進行農業生態保護，并加強法律保障的現實意義，更重要的是可以使農業生態保護理念深入人心，促進我國農業生態保護措施得到真正貫徹。

[責任編輯 張桂霞]