對制定我國新時期老齡人口政策的建議

[摘要]中國人口的發(fā)展已經(jīng)快速進入老齡化階段，如何應對“未富先老”的國情，妥善解決人口老齡化問題，已成為關系我國今后經(jīng)濟社會發(fā)展全局的一個重大戰(zhàn)略問題。本文以全新視野和思路，對如何正確制定我國新時期老齡人口政策，特別是發(fā)展老齡人口產(chǎn)業(yè)，有效利用老年人力智力資源提出了建議。

[關鍵詞]老齡化 老齡產(chǎn)業(yè) 政策建議

[中圖分類號]C913[文獻標識碼]A[文章編號]1004-6623（2008）03-0024-04

[作者簡介]李羅力（1947—），河南人，中國經(jīng)濟體制改革研究會副會長、綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）副理事長、南開大學教授，博士生導師。研究方向：經(jīng)濟理論、港深經(jīng)濟和中國改革開放研究；夏汛鴿（1955—）， 山東掖縣人，綜合開發(fā)研究院（中國.深圳）主任研究員。研究方向：宏觀經(jīng)濟社會政策、國際經(jīng)濟政治。

中國人口老齡化發(fā)展進程很快，據(jù)統(tǒng)計，2000年我國65歲以上人口占總?cè)丝诒戎厣袨?.96%，2006年就已達到7.9%。這表明中國人口的發(fā)展已經(jīng)快速進入老齡化階段。如何應對“未富先老”這個新的國情，已成為關系我國今后經(jīng)濟社會發(fā)展全局的一個重大戰(zhàn)略問題。人口老齡化不但使我國的社會經(jīng)濟關系和社會經(jīng)濟政策如產(chǎn)業(yè)結構、投資消費結構、勞動力的年齡結構、人口贍養(yǎng)比以及代際利益關系都會發(fā)生相應的重大調(diào)整和變化，而且對政府的社會管理和公共職能也是一種考驗，因為人口老齡化對社會的文化、教育、衛(wèi)生管理以及社會保障體系都會提出新的挑戰(zhàn)。

對于人口老齡化問題，普遍存在一個很大的認識誤區(qū)，就是認為它只會對社會經(jīng)濟產(chǎn)生負面影響，只會成為社會發(fā)展的包袱和負擔。然而，一些已進入人口老齡化的發(fā)達國家的經(jīng)驗證明，人口老齡化也孕育著極其廣闊的發(fā)展機遇。其中不僅傳統(tǒng)老年產(chǎn)業(yè)如老年服裝、老年食品、老年保健、老年福利設施等領域商機廣現(xiàn)，而且現(xiàn)代老年產(chǎn)業(yè)如老年娛樂、老年旅游、老年住宅、老年社區(qū)服務、老年教育、老年理財?shù)榷喾N行業(yè)在全球也方興未艾。老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅可以滿足老齡人口群體的特殊生活需要，提高老齡人口的生活質(zhì)量，同時也有利于培育新的經(jīng)濟增長點，促進整個經(jīng)濟發(fā)展的結構優(yōu)化，成為啟動和擴大內(nèi)需的重要領域。如果制度安排得當，可以把老齡化的壓力轉(zhuǎn)化為提高經(jīng)濟增長水平的動力，可以更好地促進國民經(jīng)濟健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

此外還應看到，人口老齡化是今后人類共同面臨的問題。中國不僅是人口老齡化發(fā)展最快的國家，也是世界上人口最多的國家，因此中國如果能夠積極、正確、妥善地解決人口老齡化問題，不僅對中國今后的發(fā)展有著深遠的意義，同時也是對世界人類發(fā)展做出的重大貢獻。

因此，科學前瞻地研判老齡人口產(chǎn)業(yè)趨勢，從國家和民族長治久安和物質(zhì)產(chǎn)業(yè)與非物質(zhì)產(chǎn)業(yè)相互辨證關系乃至經(jīng)濟社會制度創(chuàng)新的高度，以及從鼓勵老齡人口發(fā)揮積極作用，促進中國經(jīng)濟、政治、文化等領域蓬勃發(fā)展的深度和廣度，來制訂相關政策與規(guī)范，事關中國今后發(fā)展大計，具有重要的戰(zhàn)略意義。

從1996年10月全國人大頒布實施《中華人民共和國老年人權益保障法》，到2006年2月國務院轉(zhuǎn)發(fā)《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》，中國老齡人口政策已開始逐步實現(xiàn)從“權益保障”向“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”轉(zhuǎn)型，但我國目前在這方面存在的問題還很多，一是對人口老齡化的認識仍有較大誤區(qū)，只看到挑戰(zhàn)、壓力和矛盾，沒有看到它對啟動和擴大內(nèi)需以及構建和諧社會的重要戰(zhàn)略意義；二是對老齡化問題研究不深入，十分表面和膚淺；三是研究與決策聯(lián)系不緊密，研究只停留在理論層面，沒有進入國家的決策層面。對于如何把中國經(jīng)濟社會的發(fā)展，調(diào)整到與人口老齡化相適應的階段上來，既沒有正確的認識和深入的研究，也沒有實質(zhì)性的行動。

為此，2008年4月19日，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）及《開放導報》雜志與全國老齡工作委員會辦公室在北京聯(lián)合舉行了“中國老齡人口產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)部研討會”。國務院研究室、國家發(fā)改委、國務院發(fā)展研究中心、國家衛(wèi)生部、國家教育部、國家人力資源和社會保障部、國家建設部、中國老齡事業(yè)發(fā)展基金會以及其他機構相關的官員和專家參加了會議，并展開了熱烈和深入的討論?，F(xiàn)根據(jù)會議上有關專家的意見及我們自己的研究，提出以下政策建議：

（一）社會要關注老年群體多元的利益需求，國家也要考慮老年人口政策的區(qū)別和差異

目前無論是學術界還是決策部門，對老齡化問題更多考慮的是其作為社會負擔的負面影響，對其正面的積極意義估計不足。發(fā)展老齡事業(yè)、促進老齡產(chǎn)業(yè)的積極意義至少包括：一是在新的平臺上啟動市場消費；二是在新的領域擴大人力資源；三是在新的層面創(chuàng)建社會和諧。因此，需要具體關注和分析不同的老人社會群體及其利益差別。過去我們一提到“老人”，似乎就定義為是高齡老人、病殘老人和貧困老人。但實際上現(xiàn)在已經(jīng)有了另外一個很大的群體，例如目前已經(jīng)60歲左右的這個群體，他們基本上都是共和國的同齡人，這些人雖然按國家標準已經(jīng)作為“老人”退休，但是他們中的相當一部分人身體健康、年富力強、收入也較高，因此他們是年輕老人、知識老人、健康老人和富裕老人。當然前一種老人群體屬于國家社會保障的范圍，應得到政府高度關注；但不能忽視后一種老人群體，他們更具有理想，更愿意繼續(xù)學習和繼續(xù)發(fā)揮作用，也更注重退休后的生活質(zhì)量和方式。顯然，過去那種簡單的養(yǎng)老和社會保障模式，已遠遠不適應他們的實際需求。所以，社會要關注老年群體多元的利益需求，國家也要考慮老年人口政策的區(qū)別和差異。

（二）要把發(fā)展老齡事業(yè)作為國家長遠戰(zhàn)略進行制度安排

我國從1987年提出重視老齡化問題，到現(xiàn)在已經(jīng)過去了20多年。但是，老年事業(yè)的發(fā)展目前還沒有作為國家長遠戰(zhàn)略問題得到應有的重視，而是受限于一些當期的政策。實際上，完全應該像給低收入群體制訂提供廉租房和經(jīng)濟適用房等特殊優(yōu)惠政策一樣，對老齡人口群體也應制訂促進老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特殊優(yōu)惠政策，從而在各個領域都能促進我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。這些特殊政策主要的作用，一是最大限度發(fā)揮人口紅利期效應，為應對老齡化做好充足的物質(zhì)準備；二是完善養(yǎng)老保險制度，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險體系；三是完善基本醫(yī)療保險制度，健全養(yǎng)老保健體系；四是發(fā)揮家庭養(yǎng)老的主導作用，構建多元養(yǎng)老模式；五是大力發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，擴大消費需求和社會就業(yè)；六是完善與我國老齡化進程相適應的老齡就業(yè)政策，適時推遲高技術人才退休年齡；七是穩(wěn)定生育政策，減緩老齡化所產(chǎn)生的生育期調(diào)整問題；八是進一步完善老齡工作體制機制，鼓勵發(fā)展為老年人服務的公益性中介機構和民間組織。

（三）發(fā)展老齡人口產(chǎn)業(yè)要解放思想

所謂解放思想，就是要突破過去那種簡單的養(yǎng)老社會保障由政府民政部門全包，不允許民間力量參與，不允許按照市場化原則組織資源和運作資源的思維方式和運作模式。今后應當一方面要研究政府老齡人口社會保障方面需要承擔什么責任，另一方面也要研究如何動員社會力量來發(fā)展老齡人口產(chǎn)業(yè)，同時在政策上劃清兩者應承擔的不同責任和解決的不同問題。換言之，要認真研究政府今后對老齡人口事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，可以“放”到什么程度、制訂什么樣的管理辦法。必須承認，由民間組織創(chuàng)辦的這類公益事業(yè)或產(chǎn)業(yè)，盡管追求的不是利潤最大化，但肯定會追求成本最小化，同時也必須能夠創(chuàng)造足夠的收入來維持機構的運轉(zhuǎn)和擴大，因此它必然具有經(jīng)營性和產(chǎn)業(yè)化的特點。此外，在轉(zhuǎn)變思路的基礎上，應當積極爭取非政府組織、非營利組織、非法人組織參與老年公益事業(yè)和老齡人口產(chǎn)業(yè)，鼓勵社會組織和個人從各個方面、各個領域和各個層次，為我國的老齡人口事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供支持和服務。

（四）要把“健康老齡化”作為應對人口老齡化的一個戰(zhàn)略措施

“健康老齡化”有兩方面的含義：一方面，要使進入老齡化的社會成為健康發(fā)展的社會，也就是使一個老齡化的社會依然可以科學、協(xié)調(diào)地發(fā)展；另一方面，要使老齡人口群體有文明、健康的生活方式和生存狀態(tài)。如果占中國人口比例很大的老齡人口生活方式和生存狀態(tài)不是很好，就很難說中國已經(jīng)是現(xiàn)代化社會。我們不能改變老齡化的發(fā)展趨勢，但必須采取積極應對的姿態(tài)，從新的理念和視角促使老齡化成為健康的社會發(fā)展因素。比如要把我國經(jīng)濟由外向型經(jīng)濟調(diào)整為內(nèi)需型經(jīng)濟，龐大的老年群體就是非?？捎^的消費市場；同時中國剛剛進入老齡化階段，如果大力發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)，可以帶來大規(guī)模的社會經(jīng)濟發(fā)展及就業(yè)的新空間和新機會。此外，由于中國現(xiàn)在人口狀態(tài)已經(jīng)得到改善，退休以后可以繼續(xù)工作的人很多，且這些“年輕老人”年富力強、經(jīng)驗豐富，其就業(yè)領域和方式可以與年輕人有很大不同，因而創(chuàng)造合適的方法和政策，延長他們參與社會活動的時間，實際上也是在增加社會人力資源儲備，降低教育成本。

（五）要把“老有所學、老有所用、老有所樂、老有所享”作為積極老齡人口政策的核心內(nèi)容

如上所述，我國新的老齡人口政策，不能僅僅局限于對高齡老人、病殘老人和貧困老人群體的醫(yī)療、贍養(yǎng)及社會保障方面，而且還要制訂針對健康老人、知識老人、年輕老人和富裕老人群體的積極的老齡人口政策。其核心內(nèi)容就是“老有所學、老有所用、老有所樂、老有所享”。在“老有所學”方面，應認真總結目前老年大學、老年培訓等實踐經(jīng)驗，加以提高和推廣。在“老有所用”方面，應創(chuàng)造各種方法，制訂相應政策，促進老年人繼續(xù)進行科學研究、開展咨詢活動，以及通過企業(yè)及社會機構“返聘”等形式實現(xiàn)老人的“再就業(yè)”。在“老有所樂”方面，應通過創(chuàng)辦“老人樂園”、完善社區(qū)服務、建立“托老所”及建立現(xiàn)代居家養(yǎng)老等模式，使老人能夠愉快地學習、交流、娛樂、休閑、旅游、度假等，快樂瀟灑地享受晚年生活。在“老有所享”方面，應鼓勵和積極支持與老齡人口需求相適應的住宅、服裝、食品、保健器械、電子用品、影視產(chǎn)品等行業(yè)、產(chǎn)業(yè)以及酒店、旅游、保健等相關服務業(yè)的大力發(fā)展。

在這方面需要認真研究的問題是，這類積極的人口政策的實現(xiàn)主體和途徑，與國家目前主要針對弱勢老人群體所制訂的統(tǒng)統(tǒng)由國家包起來的政策有很大的不同。積極老齡人口政策的實現(xiàn)，應當主要依靠社會力量、民間組織、企業(yè)和其他公益組織機構來完成。為了鼓勵社會各方積極參與和進入。國家應在就業(yè)、工商登記、稅收、信貸、保險、土地使用等各個方面制訂有效的積極扶持的政策。

（六）依托社區(qū)完善老年服務業(yè)是當前加強老齡工作的重要措施

發(fā)達國家經(jīng)驗證明，沒有完善的社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)，具有現(xiàn)代意義的“居家養(yǎng)老”模式就無法實現(xiàn)；發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務業(yè)不僅可以提高老年人的生活質(zhì)量，同時可以帶動大量就業(yè)。首先，國家應該依法保障老年人不依靠子女也可以生活，為此要逐步、務實、系統(tǒng)地研究制定出臺具有法律效力、可操作的政策規(guī)定。其次，應積極開創(chuàng)老齡就業(yè)渠道，帶動和擴大社區(qū)就業(yè)領域，鼓勵確有一技之長的健康老年人開辦私人咨詢機構、私立學校和私人診所；所制訂的相關政策措施及實施細則，可以通過調(diào)研在條件較成熟的（省、市）社區(qū)試點，并逐步在全國推廣。第三，圍繞發(fā)展社區(qū)服務產(chǎn)業(yè)需要制訂相關有效的政策進行扶持，要建立公平、公正、規(guī)范的養(yǎng)老服務準入；在批準用地、小額貸款、行政收費等方面給予更多優(yōu)惠；對愿意短期從事老年服務工作的人員進行免費培訓，政府負擔培訓職責；要加強職業(yè)化、專業(yè)化的養(yǎng)老工作隊伍建設；要吸引專業(yè)社會工作人員、高校畢業(yè)生到社區(qū)養(yǎng)老服務機構工作。

（七）通過整合公共服務資源促進長期養(yǎng)老照料機構的發(fā)展

在深化衛(wèi)生體制改革進程中，應充分利用社會公共資源如閑置的廠房、學校等，積極興辦長期養(yǎng)老照料機構。在此類公共資源的整合中，應當明晰產(chǎn)權界定、規(guī)范登記注冊，并注意總結經(jīng)驗、制定相關措施、發(fā)揮政策優(yōu)勢。同時，應當繼續(xù)扶持民辦養(yǎng)老機構。據(jù)有關統(tǒng)計，2006年底全國各類養(yǎng)老機構中公辦機構只占8.2%，床位只占17%；而民辦機構則占50.5%，床位占57.8%；還有41.3%的機構沒有登記，床位占25.2%，實際上也屬于社會民辦。且各類養(yǎng)老機構80%以上在農(nóng)村，很多是鄉(xiāng)村養(yǎng)老院。鞏固民辦養(yǎng)老機構，提高其服務水平，實現(xiàn)寓養(yǎng)于民，是促進長期養(yǎng)老照料機構發(fā)展的重要內(nèi)容。因此，統(tǒng)一養(yǎng)老照料機構服務標準，制定相關養(yǎng)老照料機構技術等級，加強養(yǎng)老照料機構管理，應及時提上工作日程。此外，要通過推行政府購買服務措施，加大政府財政支持力度；要探索采取貼息、公建民營、民建公助等方式，促進民營養(yǎng)老基礎設施建設；要積極營造平等競爭環(huán)境，發(fā)展多元化長期養(yǎng)老照料服務。

（八）通過規(guī)范發(fā)展個人理財業(yè)務來防范養(yǎng)老風險

目前中國老人理財?shù)闹饕獎訖C，一是應對健康狀況發(fā)生變化時高昂的醫(yī)療和康復費用支出；二是希望現(xiàn)有資產(chǎn)能保值增值；三是積累財富降低子女負擔；四是希望享受舒適的晚年生活。盡管他們的個人財產(chǎn)積累并不多，但對中國高儲蓄率的影響不應低估。由于缺乏相關的金融理財知識，他們的理財行為有一定的盲目性。所以，應借助相關權威機構如國家老齡委的社會影響力，組織老年代表學習相關理財知識，并通過各種形式傳遞給更多的老年人。在企業(yè)層面，應積極建立企業(yè)補充養(yǎng)老保險，增加員工的退休收入；加強風險共擔意識，使職工在職時盡早積累醫(yī)療基金和退休基金。在國家層面，應加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，擴大社會基本保障的覆蓋范圍；積極鼓勵個人采取措施籌集醫(yī)療基金和退休基金，對個人購買商業(yè)保險，在稅收方面給予更多鼓勵和支持；鼓勵金融企業(yè)積極開發(fā)適合老年人參與的風險低、回報穩(wěn)的理財產(chǎn)品，如資產(chǎn)性證券產(chǎn)品；鼓勵商業(yè)保險公司進一步細化、開發(fā)老年人短期醫(yī)療保險和特種重大疾病保險，同時給予這類公司一定的政策扶持。此外，應當繼續(xù)研究反向抵押貸款問題，使保險公司與相應的商業(yè)保險養(yǎng)老產(chǎn)品相結合。老年人可以把自己的房產(chǎn)抵押給保險公司，保險公司以繳費方式通過老年服務機構每月提供各項服務。

（九）建設老年健康城或老年樂園 探索中國社區(qū)養(yǎng)老新路徑

老年健康城或老年樂園，是集老齡公寓、老齡度假、老齡學習、老齡休閑、老齡娛樂、老齡保健、老齡康復、乃至老齡餐飲、老齡食品業(yè)、老齡服裝業(yè)、老齡服務業(yè)等于一身、主要針對健康、富裕和有文化的老人人群創(chuàng)辦的一種社區(qū)養(yǎng)老新模式，是一種與傳統(tǒng)居家養(yǎng)老模式和傳統(tǒng)社區(qū)養(yǎng)老服務互補的新路徑。在美國、日本等發(fā)達國家，這種老年健康城和老年園區(qū)模式已經(jīng)取得成功并得到推廣，我國現(xiàn)在也有少數(shù)地區(qū)正在進行試辦。因此，應當注重學習國外相關成熟的實踐或業(yè)態(tài)經(jīng)驗，認真把這件事情辦好，國家也應在政策上給予大力的鼓勵與支持。

（十）借鑒國際經(jīng)驗并結合國情有效發(fā)展臨終關懷事業(yè)

一些發(fā)達國家從“選擇與尊嚴”的理念出發(fā)，對即將離世的老人開展生前預囑工作，讓他們在尚仍健康的狀態(tài)下與醫(yī)療保險機構或法律工作者討論選擇何種歸宿問題。這一過程盡管非常復雜、涉及諸多因素，但仍值得借鑒。例如，可以通過互聯(lián)網(wǎng)進行宣傳，可以通過問卷調(diào)查開展調(diào)研，使“選擇與尊嚴”的現(xiàn)代觀念逐漸為中國民眾所接受。也可以通過試點，使“安樂死”與“自然死”的概念在我國逐漸轉(zhuǎn)化為機構性可操作的過程。因此，從現(xiàn)在起就應在大學或相關培訓機構里，系統(tǒng)地開設有關專業(yè)和課程；應對所有相關人員如律師、養(yǎng)老照料機構工作人員及社會工作者，進行生前預囑、臨終關懷相關知識的系統(tǒng)培訓。同時通過國家相關負責部門和基層社區(qū)組織機構，不斷總結實踐經(jīng)驗、及時推廣成功案例，努力在不太長的時間內(nèi)，提高我國臨終關懷事業(yè)的專業(yè)化水平。為此，也應研究制定相關政策措施，并及時發(fā)布、適時修訂。