城市化推進中的農戶轉移制度安排

[摘要]擴大貨幣供給并將其投放到進城農戶就業、住房與生活保障問題的解決上，等于開啟了城市化快速推進的引擎。順利推進以戶為單位的農業富裕人口轉移，應同時作出一系列相關的農戶轉移制度安排，這涉及到以戶為單位進行轉移、“三證一協議”的轉移方式、“保護性就業”與公共工程建設的“捆綁”，實行目標城市的“準入”選擇等方面。

[關鍵詞]農戶轉移制度安排“三證一協議”目標城市

[中圖分類號]F291；F249.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2008)01-0074-03

[作者簡介]馬先標(1970-)，江蘇淮安人，南開大學經濟學博士。研究方向：貨幣金融、城市化、教育經濟與管理；孫紅兵（1966-），女，云南宣威人，昆明理工大學管理與經濟學院副教授。研究方向：城市創新等；靳松（1975—），江蘇淮安人，江蘇省質量技術監督局主任科員，經濟學碩士。研究方向：區域經濟。

快速推進城市化，是指主要通過宏觀調控體系的一系列制度安排，加快農村富余人口與其它相關的生產要素向城市轉移、積聚的過程，這種方式有別于自然而然的城市化演變進程。理論與現實都表明，推動我國農村富余勞動力轉移進城應以戶而不是以單個勞動力為單位，這是有別于其他國家的。

一、 以戶為單位的轉移有利于徹底的城市化

改革開放以來，龐大的農民工群體在城鄉間穿梭，結果是催生了大批沒有移交宅基地與農田的“候鳥型農民”，導致假城市化①、不徹底的城市化和依然緩慢的城市化，并進而制約了城鄉的協調發展。

“候鳥型入城”的農民，出于對鄉土的眷念、對城市高成本生活的恐懼與對未來不確定性的茫然，只能“離土不離鄉，腳踏兩只船”。這不是真正有效的農村勞動力轉移，不是真正的城市化。在這種模式下，農村土地依然被零散占用，農業規模經營與機械化耕種施展不開，城市圈發展的地理空間依然沒有改善，城鄉互動協調的引擎開啟不了。根據全國第五次人口普查統計數據，上海2000年流動人口為387萬；相關統計資料也顯示，北京2003年流動人口為386萬。流動人口文化素質偏低，現行的戶籍管理辦法又使得他們在居住、社會保障與子女教育等方面難以被納入城市管理體系，給宏觀經濟與社會管理帶來諸多“兩難”問題，并有滋生系統性風險的可能。

所以，采取組合的公共政策，支持以農戶為單位轉移，是推動龐大的富余農業人口快速轉移進城，實現徹底的城市化的戰略選擇。

從人口、資源與環境保護的國策出發，“以戶為單位”應界定為以三口之家的標準戶為遷移單位。城市化不是簡單的自由經濟演進過程，需要規定合理的“門檻戶型屬性”①。

二、“三證一協議”式的轉移制度安排體現了推進城市化的積極性與穩健性

遷移推力—拉力理論(push—pull theory of migration)認為，遷移最重要的原因是經濟因素，人們為追求生產和生活條件的改善進行遷移。

農民在進入城市前，首先考慮的就是在城市得到的預期受益是否比現在要優，如果就業的概率很低，未來不確定因素太多，那么城市就不會對他們產生多大拉力。加上近30年的改革開放，農村生活條件已有較大的改善。所以，不給農民提供最低工資的保護性就業安排、準公共住房和必要的生活補貼，以農戶為單位的轉移將無法有效進行。

所謂“三證一協議” 式的轉移制度安排，是指農戶領取就業證書、住房證書與補貼發放證 “三證”，交出宅基地與農用地，在限定期限內遷入目標城市；與此同時，政府與農戶簽訂進城協議，明確在城市化推進的20～30年期間由宏觀調控體系逐年發放就業工資和生活補貼（見圖1）。

用擴大的貨幣供給解決龐大的農戶轉移進城后的就業、住房與生活保障問題，體現了城市化快速推進的積極性與穩健性，這是城市化快速推進戰略中最重要的“一著棋”。這“一著棋”運轉不開，城市化的整個進程就無從談起。

城市化中龐大的農戶能否順利轉移，一個具體問題就是在農戶進城后，如何安排其就業。芝加哥大學的喬治.托利和威克森林大學的約翰.克瑞菲爾德認為最低工資安排其實就是一種保護性就業，在欠發達國家，保護性就業吸引工人從農村流向城市。“保護性就業”應與公共工程建設“捆綁”實施，以在低通脹中實現宏觀經濟向上的良性運行。

轉移農戶生活補貼的對象，指除已安排就業的主勞力外，未就業的其余家庭成員，應由管理當局按月發給最低生活補貼，其標準可以因區域、城市不同有一定的差額。

而住房的提供，則是針對整個農戶家庭所有成員的。進城農戶屬于低收入者家庭，并已將農地與宅基地移交，失去了絕大部分生活資料，所以，政府為轉移農戶提供基本住房是非常必要的，而且還應該提前建好這類安置房。這類房屋的產權性質可以作出一些附加的規定，但是，至少有一點應該界定：對農戶來說，在未來的城市生活中，不得將該類房屋出售給社會投資者，只能用于中低收入者居住；對政府來說，在農戶沒有搬遷房屋的意愿時，不得收回房屋居住權。

為進城農民提供準公共住宅是有國際經驗可以參照的。城市化成功的國家，政府均承擔了建設準公共住宅的任務。無論是以市場力為主導城市化的美國，還是以宏觀調控力與市場力并重的日本，在重視公共住房政策，解決中低收入者住房問題上，具有一致性。主要是由政府建造“公屋”、“廉租房”，推行“居者有其屋”計劃。1949年美國國會通過了《全國可承受住房法》，1968年的住房條例規定“包括計劃修建或修復2600萬套住房，其中600萬套用于低收入或中低收入家庭；并且作為提供公共住房的選擇方式，政府提供購房成本中80%的抵押擔保金和補助來擴大不富裕者的住房擁有”，聯邦政府意欲確保每一位美國公民擁有一套舒適的住房。

20世紀80年代后，美、日、英等國城市化已經完成，住房尖銳問題有所緩解，但美國政府在1990年仍然投入40億美元建設公共住宅，用以解決城市發展中可能出現的新的住房短缺問題。新加坡的差別房價和香港的公屋建設，對于解決城市化中的房困，保證城市化的質量，也發揮了積極的重要作用。

三、“保護性就業”與公共工程建設的“捆綁”效應，既可穩定進城農戶的心里預期，又可使宏觀經濟在低通脹中良性運行

將進城農戶的“保護性就業”與提高城市承載力的公共工程建設“捆綁”起來，可以使宏觀經濟在下移的菲利普斯曲線中運行，同時沒有惡化原有的通脹率。

這與菲利普斯曲線的移動規律有關。凱恩斯主義者坦誠，緊縮性的政策治理通脹，無論是財政政策，還是貨幣政策，都可以降低總需求，縮小供求缺口，但這會進一步減少對勞動力的需求，產生更多的失業。而新凱恩斯主義則認為，如果采取適當政策措施，使曲線向下移動，就可以既不增加失業，又能降低通脹水平。貨幣擴大供給以支持城市化中的農戶轉移，就是這樣的一個有效的政策措施。實施這一措施必然充分拉動目前閑置的資本、鋼材、勞動力、土地等生產要素就業。 轉移農戶過程中實行的“保護性就業”與公共工程建設的“捆綁”，還可以穩定農戶的心里預期，減少工作流動性的風險。這些效應，使得經濟在下移的菲利普斯曲線中低通脹地良性運行，有效防范與遏制因貨幣擴大供給可能帶來的宏觀經濟風險。

我國城市的勞動力數量龐大，為遷移農戶主勞力提供就業機會只能靠創造新的就業集合實現，重點可放在為提高城市承載力的公共工程建設項目上。農戶參加這樣的工程，既解決了工程建設的用工問題，也解決了農戶主勞力的就業問題，還不擠占原有的城市就業機會，政策效果可謂“一石三鳥”。

四、對轉移農戶實行目標城市的“準入”選擇與社會管理，可以減少對城市經濟社會秩序的沖擊和風險，減少資源浪費

目標城市的“準入”，是有特定含義的，市場機制主導的城市化，應該給轉移農戶選擇城市的自由權，但是，目前由遷移農戶自由選擇城市是不現實的。重力模型表明，遷移距離越大，距離摩擦效應①越大，對農戶來說遷移成本也越大，龐大的遷移農戶會對有限的交通資源形成沖擊，并造成不必要的浪費。

我國城市分布極不均衡，人口基數相當龐大，這是不同于其它任何一個國家的特點。韓國的首都集中了近一半的全國人口，但是韓國的總人口只有4882萬，首爾及其所在的大都市圈是可以吸納并承載近2500萬人口的，所以韓國不必要對遷移作目標城市的限制。但是，在我國城市化中，無目標城市限制的自由政策取向就面臨嚴重的危機，如果全國有1/10的人口，也即1億3千萬人口（是首爾及其所在的大都市圈承載能力的5倍多）涌向北京、或上海或天津，會給城市經濟秩序和社會秩序帶來多大的沖擊和風險?

城市經濟學家普遍認為，大城市確實存在規模優勢，城市規模增長的平均成本成“U”形曲線，當人口在一定的范圍內時，隨著人口的增加，大城市的公共實施利用效率不但不降低反而提高，即城市規模增長的平均成本在合理規模的人口范圍內是下降的，但是隨著人口進一步增加，超過城市承載力時，平均成本上升，交通、公共安全、就業與社會服務成本的上升將使城市單位資本的支出大大上升，導致經濟環境、社會環境惡化，擁擠與污染加劇，生活成本必然加大。但是由于信息不對稱，發展中國家的人們往往選擇繼續涌向已經不堪重負的大城市，所以，政府必須對城市的規模進行適度的控制。

20世紀90年代，辜勝阻先生曾談到城鎮化進程三步走的戰略構想，其一，到下世紀初，達到城鎮化轉折點，即城鎮人口占總人口的50%，非農業勞動力占到60%，以縣域城或縣域首位城鎮為據點基礎，向農民打開“城門”;其二，城鎮化達到70%的比率基本完成后，人口不限于縣域流動，增強縣域城市的功能，擴大其規模;其三，逆城鎮化階段，非農人口從城市中心向城市周邊和非都市地帶擴散， 城鎮化達到80%，城市文明普及。這這種思路基于國情，是具有前瞻性的戰略構想。

[參考文獻]

[1] K.J巴頓著.城市經濟學：理論和政策[M]. 商務印書館，1984.

[2] R.科斯，A.阿爾欽，D.諾斯.財產權利與制度變遷[M].上海三聯書店，1994.

[3] 阿瑟· 奧沙利文.城市經濟學(第四版)[M]. 蘇曉燕等譯，中信出版社，2003.

[4] 愛德溫.S.米爾斯主編. 區域和城市經濟學手冊(2)，郝壽義等譯[M].經濟科學出版社，2003.

[5] 保羅·貝羅赫.1900年以來第三世界的經濟發展[M].上海譯文出版社，1979.

[6] 保羅·貝爾琴，戴維·艾薩克，吉恩·陳.全球視角中的城市經濟[M].吉林人民出版社，2003.

[7] 蔡日方，林毅夫.中國經濟[M].中國財政經濟出版社，2002.

[8] 辜勝阻.非農化與城鎮化研究[M].浙江人民出版社，1991.

[9] 柳欣.經濟學與中國經濟[M].北京：人民出版社，2006.

[10]張敦富.城市經濟學原理[M].中國輕工業出版社，2005.

[11]胡欣，江小群.城市經濟學[M].立信會計出版社，2005.

[12]馬先標等.五大著力點——淺議和諧的中國經濟體構建[J].國民經濟管理，2007 ，(3).

(收稿日期: 2007-12-14 責任編輯: 垠喜)