盤活存量建設用地 促進發展方式轉變

[摘要]發達地區的現有耕地保有量的大幅減少和征地成本的上升，將促使地方政府改變土地利用方式，推進發展方式轉變。而大量國有和集體存量建設用地的存在，為政府實現這種轉變提供了機遇。本文認為，盤活存量建設用地的關鍵在于形成政策合力，并提出了有針對性的政策建議。

[關鍵詞]存量建設用地 土地政策創新 轉變發展方式

[中圖分類號]F293.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2008)01-0020-02

[作者簡介]蔣省三(1953—)，江蘇南京人，供職于國務院發展研究中心辦公廳，研究領域為土地制度與民法；劉守英（1964—），湖北洪湖人，國務院發展研究中心農村部研究員，研究領域為制度變遷、土地制度與發展經濟學。

一、盤活存量土地是

發達地區推進發展方式轉變的需要

廣東省現有耕地保有量4323．8萬畝，比耕地保有控制量少了279．8萬畝。建設用地規模已達2629．2萬畝，突破控制規模255．3萬畝。以廣東省2006年每增長1億元GDP消耗新增建設用地147畝計，要實現2011年GDP4萬億元的目標，平均每年需新增建設用地41萬畝。而2007年國家下達的用地指標只有24萬畝。在全國耕地保護總目標18億畝紅線下，用地指標量不會有大的突破。

2002年以來，廣東省每年新增建設用地50萬畝左右，主要靠土地征用完成，為經濟高速增長起到了重要保障作用。近年來，隨著土地價格的飛漲，農民的土地財產權利觀念和維權意識大大增強。政府征地越來越困難，珠三角一些基層干部反映，前些年搞成片開發區還能征到土地，現在搞一個項目征幾畝地都困難。但是，應該看到，大量空、閑置及低效利用土地的存在，為政府轉變土地利用方式提供了巨大空間。廣東省目前空、閑置的土地主要是國有存量建設用地，既有抵押在銀行的，也有政府歷年儲備的，還有企業囤積的。據初步摸底，該省這三類土地總量約為70萬畝，是目前國家下達給該省全年用地指標的3.5倍。集體建設用地的主要問題是低效利用，這些土地占沿海發達地區建設用地的半壁江山。這兩類用地的盤活，將為產業升級、增加農民收入、轉變發展方式提供歷史性機遇。

二、盤活國有空、閑置建設用地的

關鍵在于形成政策合力

國有閑置建設用地久盤不活的原因，一是銀行擔心形成新的呆壞賬。據統計，廣東省2006年抵押在四大國有商業銀行的土地貸款約占全部貸款總額的60%。其中不少土地大多是在上世紀90年代初房地產開發熱時在銀行辦理的抵押手續，存在著虛高抵押和重復抵押問題，銀行擔心處置會出現賬面虧損。二是被查封土地涉及的債務大，處置難度大。由于土地市場不規范，有的被查封土地估值過高，即便按當前該地區最高基準地價計算，也不足以抵債。有的地塊出現被法院查封，到期又續封和輪候查封、甚至幾個法院輪候查封的情形，要徹底處置，須多家法院協調。三是錯綜復雜的關系網成最大干擾源。

在國家實行土地嚴控后，廣東省政府已將著力點轉向存量用地上，截至2006年底，全省累計處置閑置土地13702宗，面積470160畝，保障了重大項目供地，城市布局更加合理。廣東省的基本經驗一是政府主導，部門配合。政府主要負責人掛帥，國土、發展改革、建設、稅務、紀檢監察等相關部門共同參與，形成工作合力，不為“關系網”所牽扯。二是依法進行，明確政策。從1998年至今，省政府出臺了一系列文件，指導存量國有建設用地的盤活工作，涉及對閑置土地的界定、消化利用，土地閑置費的征收和使用管理，金融機構抵債土地的處置等。三是摸清家底，科學規劃。廣東在全省范圍內，對閑置土地進行拉網式清查，逐宗查明閑置土地的位置、數量和原因，制定工作方案。東莞市采取“圖斑、實地、批文”三結合方式，建立閑置土地臺賬，細化了處置方案。四是分類處理，“一地一策”。對于閑置土地采取分類處置，凡滿兩年未動工開發的，經原審批機關批準，無償收回該土地使用權；對已繳清地價款及相關費用，符合規劃要求的，明確限定動工期限；對已繳交部分或全部地價款的，按以錢折地原則，直接在異地調整同等價值的土地；對在土地利用總體規劃制定前批準、但不符合現行規劃要求的，與土地權利人簽訂協議，以掛賬形式收回，由政府統一規劃出讓后，按協議給土地權利人補償；對已辦理集體建設用地手續但限期未開發的，撤銷原批準用地文件，由原集體經濟組織恢復耕種等等。

三、集體存量建設用地的改造

和提升重在給出路

上世紀90年代以來，珠三角地區以集體建設用地和廠房出租，啟動了農村的工業化。但是，由于缺乏規劃和資金不足，這些舊物業大多系單層建筑，廠容廠貌差，環境污染嚴重，容積率低，佛山平均建筑容積率只有0．61。這些舊物業占地面積大，僅佛山市“十一五”規劃納入舊物業改造的就有18萬畝，其中舊廠改造9．1萬畝。對這些集體舊物業全面改造將帶動珠三角地區的產業升級。在一些地方，舊物業的租金還停留在10多年前的水平，尤其是臨城區、臨街、臨交通要道的土地價值被嚴重壓抑，帶來農民分紅收入增長減緩。近年來，農民集體已自發進行物業改造，改造后的單位租金至少提高4至8倍。佛山測算“十一五”通過舊物業改造，物業租金將增加25.38億元，由此帶來農民分紅收入的增加是顯而易見的。

盤活存量土地政策創新是關鍵，目前需要解決兩個問題，第一，未完善手續用地的確權問題。這些土地大約分為三類。一是“無證用地”，涉及建筑物或不同產權人地塊之間的通道、公共空間、間隙、邊角地。二是“歷史用地”，早在土地管理法頒布前，甚至國土部門成立前，村里利用空閑地蓋廠設鋪，當時不存在辦理農轉用手續問題。三是“違法用地”。據調查，這三類未確權土地約占改造用地的40%左右。隨著舊物業改造的推進，這一敏感問題便會完全浮出水面。第二，舊物業改造的稅費較重，集中交納，農民集體難以承受。據了解，舊物業改造涉及的稅費共9項，約3～5萬元/畝。如果不對這些土地確權，按現行政策法律行事，改造難以推進，一方面，補辦手續要占地方用地指標，政府沒積極性，另一方面，要補交土地出讓金及相關費用，村集體沒有積極性，因而需要適時調整政策。

四、政策建議

1.出臺政策統一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。要抓住當前土地資產價格上漲的有利時機，以盤活閑置土地為目的，由國務院盡快出臺關于處置國有閑置建設用地歷史遺留問題的規定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機構抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關稅費等作出明確政策規定。同時，加強土地利用制度改革，加大對土地腐敗的處罰力度，進行土地保有環節的稅收征收試點，提高房地產商持有土地的成本，防止土地投機。

2.對存量集體建設用地的確權進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情況給予專項指標支持和減免稅費，由登記機關直接按歷史用地進行確權發證。屬于舊廠房改造，須根據有關規定完善用地和規劃報建手續后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷，應適情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設用地范圍，建議國土部門在珠三角地區進行存量集體建設用地確權試點。

3.尊重農民土地財產權利，構建利益共同體。政府應主要從舊物業改造帶來的產業升級和物業的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應留給農民集體；在物業改造中，尊重農民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業給農民集體，讓農民集體長期享有物業出租的收入。