解決廣東區域發展不平衡問題需要順勢而為

[摘要]文章基于對多年統計數據的分析，指出了資源、環境因素在區域發展中的重要作用。強調解決區域發展不平衡問題，首先要認真分析區域環境承載力，并在此基礎上制定促進人口合理流動的大政方針。

[關鍵詞]自然資源 承載力 人口 區域經濟

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）02-0077-04

[作者簡介]胡振宇(1968—)，山西祁縣人，綜合開發研究院(中國·深圳)可持續發展研究中心主任研究員。研究方向：區域經濟、可持續發展。

廣東是全國改革開放的排頭兵，但省內發展不平衡問題比其它省份還要大。在廣東，既有位于全國最發達城市序列的廣州和深圳、位于全國經濟最發達區域序列的珠江三角洲，又有位于全國最貧困縣序列的東西兩翼及山區縣。2000年以來，廣東省委省政府為解決發展不平衡問題頻頻發力，但效果不佳，部分山區市縣新增財力有限，收支矛盾十分突出，發展差距仍在拉大。破除這一難題，需要更加重視自然因素的影響，在充分認識本地資源環境制約作用的基礎上，把統籌協調工作做得更實更有針對性。

一、廣東區域發展不平衡現狀與以往統籌路徑評估

對廣東全省23個縣級市、41個縣、3個自治縣、54個市轄區經濟總量和人均狀況的分析表明，2000～2006年，東西兩翼與珠江三角洲人均地區生產總值的差距由3倍擴大到了4倍，山區縣與珠江三角洲的差距仍然保持在5倍，全省的區域發展不平衡趨勢仍在加劇（見表1）。

長期以來，從國家層面到廣東省層面，解決區域發展不平衡問題主要存在著兩種思路。

一種是強調人的轉移。2002年9月，廣東省委、廣東省政府做出了加快山區發展的部署，決定在其后5年內省財政拿出375億元扶持山區加快發展，扶持的領域包括農業、工業、教育、科技、文化、衛生、信息、交通、水利、林業等，重點投向減輕歷史包袱、加強路網建設和職業技能培訓方面。這一部署形成了“路要進去，物要出來，錢要進去，人要出來”的總體思路，明確了有效促進人口轉移的大方向。應當說，這一措施是有效的。

從國家層面看，政策更傾向于人的轉移，即對那些不適宜于人類大規模集聚的區域，通過人口不斷地遷出，緩解當地資源環境緊缺狀況以及生態脆弱性問題，使得整個社會經濟系統達到一個基本均衡。全國主體功能區劃規劃強調，今后我國的城市化要以農村人口進城就業定居為核心，使土地和人口的城鎮化相協調；要以優化現有空間結構為前提，改變過去擴圈攤大餅的城市化發展模式，在不新占用土地的前提下進行空間結構的大調整。

解決區域發展不平衡問題的另外一種思路是強調產業的轉移，這已成為廣東地區近幾年主導的思路和做法。2005年3月，廣東省政府制定出臺關于山區及東西兩翼與珠江三角洲聯手推進產業轉移的意見，正式拉開了廣東省產業轉移工業園建設的序幕，一種旨在解決區域經濟發展不平衡的產業轉移模式在山區及東西兩翼積極推進。2005年8月，廣東省經貿委下發了產業轉移工業園認定辦法，隨后又下發了產業轉移工業園認定辦法有關問題的通知，省政府辦公廳下發了加強山區及東西兩翼與珠江三角洲聯手推進產業轉移中環境保護工作的若干意見，環保和國土部門相繼出臺了環境保護和用地等政策意見，產業轉移工業園的建設逐步推開。

但是這種在本區域內實行產業轉移的思路和做法，越來越受到國家新出臺政策的限制。2006年，中央五大部委（財政部、發改委、商務部、海關總署及國家稅務總局）聯合發出文件，將加工貿易禁止進口的原料由80種擴大至400種，并取消多類商品出口退稅；2007年，商務部、海關總署發布公告，規定東部地區企業從事限制類商品加工貿易，實行銀行保證金臺賬“實轉”管理；2008年1月1日，新《勞動合同法》正式實施。在上述條件下，不僅珠三角地區加工貿易企業的生存空間逐漸緊縮，而且這些產業在廣東地區內向東西兩翼和北部山區的轉移一樣受到影響和制約。

另一方面，就廣東省而言，這種向東西兩翼及山區進行產業轉移的思路和做法也遇到了實際操作中的困難和問題。如企業地區轉移方向分散，沒能與原有行業集群、產品配套以及產業鏈條相銜接，搬遷后反而弱化了行業競爭優勢；產業轉移工業園建設資金缺口較大；勞動力資源不足。山區及東西兩翼地區本來是勞動力資源充裕的地方，但由于經濟不發達，大部分青壯年外出打工，待園區全部建成時，很有可能招不到足夠合適的產業工人。

不止于此，第二種方式還有一個更嚴重的后果，那就是對環境和生態資源的破壞。盡管省政府出臺了一系列環境保護的意見，但對這些轉移的產業可能在江河上游和綠色生態屏障地區帶來的負面影響，上上下下都缺乏足夠的認識。

二、影響區域發展的因素分析

一個地區能否實現可持續發展，很多人都相信“事在人為”，總認為是人為的因素在起著影響和制約作用，與我們的先民相信“天災”影響著人類部落的生存與延續相反，現代人總是傾向于把區域生態系統退化與環境惡化的原因歸咎于“人禍”即人類活動。因此，一旦地球生態系統出現問題，就從人類活動上找原因:全球氣候變暖就認為人類排放的二氧化碳太多;南極臭氧層出現空洞就認定人類排放的氟利昂是元兇;北京出現沙塵暴，就認為是內蒙古草原放牧的山羊太多。總認為，如果沒有人類的活動，地球的生態就是平衡的，環境問題就不會出現。

事實并非完全如此。人類活動確實對自然生態的破壞起了重要作用，但是也必須認識到我們居住的地球是一個正在演化的活的地球，也有它自身的演化運動規律。地球自身的運動及其所處環境的變化必然對地表生態系統產生影響。影響生態系統穩定和區域人類社會可持續發展的因素既有“人禍”，也有“天災”，即除了人類自身活動的影響外還有自然因素。“事在人為”的判斷有其正確的一面，那就是人的主觀能動性確實可以對客觀世界的運動產生影響，但其另一面的邏輯延伸就是“人定勝天”，而這一點正是導致人類生態系統出現危機的重要根源，是與可持續發展的原理背道而馳的。對區域人類生態系統發展面臨的問題，必須區分人為因素和自然因素的影響，只有找到了真正的原因，制約區域可持續發展的問題才能得到徹底解決。沙塵暴困繞北京的問題已有20多年了，為了防治與沙塵暴有關的荒漠化問題，三北防護林工程一期接一期地建，退耕還林和退耕還草的范圍還在不斷地擴大，可沙塵暴發生的頻率卻沒有絲毫減少的跡象。

顯然，驅動人類生態系統演化的動力包括自然和人類活動兩個方面，只有當兩個方面的積極因素形成合力的時候，區域可持續發展才成為可能。

三、自然因素在廣東區域發展

不平衡中所起的主導作用

通過對廣東省1980～2006年經濟發展狀況的分析，我們發現欠發達地區受生態環境因素的制約明顯，多屬于生態脆弱地區，一類是河源那樣的生態敏感區（東江水源保護區），一類是梅州那樣的生態脆弱區（水土流失嚴重），一類是湛江那樣的水資源短缺地區。這些地區環境容量非常有限，同時這些地區又是全省的河流上游和綠色生態屏障（見表2）。這幾年各項資源在這些地區的投入不可謂不大，但效果卻不是十分明顯。

2000年，全省人均地區生產總值低于4000元的縣（市）全部分布在韓江上游（五華縣、豐順縣、興寧縣、大埔縣）、東江上游（和平縣、東源縣、紫金縣、龍川縣、連平縣）、粵北石灰巖地區（連南縣、陽山縣、清新縣、英德市、連山縣、連州市）、粵北山區（樂昌縣、翁源縣、佛岡縣）、粵西干旱區（雷州市）以及粵西沿海（吳川市）和粵東沿海（陸豐市），面積54377平方公里，其中除粵西沿海的吳川市和粵東沿海的陸豐市外，均是生態脆弱區或生態敏感區。其中，五華、龍川、興寧、大埔和紫金是全省水土流失最嚴重的五個縣，其水土流失的面積將近3000平方公里，占該地區陸地面積的20.5%，占全省水土流失總面積的26%，其生態環境十分脆弱。東江上游是珠江三角洲東部和香港的飲用水源，是生態環境十分敏感的地區。而粵北石灰巖地區和雷州半島則地表水源嚴重不足，自然條件惡劣，制約了區域工農業生產的發展。吳川市是湛江市人口密度最大的地區，第五次人口普查人口達1107人/km²，是全省平均水平的2.8倍，比湛江市區人口密度（930人/km²）還高19%。陸豐市的人口密度比全省平均水平高58.2%，其土地面積只有汕尾市（包括二縣一市一區）的40%，卻集中了汕尾市49%的人口，耕地面積只有汕尾市的48%，農業人口卻占了整個汕尾市的50%多。

2006年數據顯示，經過6年的發展，這些縣（市）中除清新、佛岡依靠緊鄰珠三角的區位優勢、連平依靠和深圳共建產業園、連州依靠碳酸鈣礦產資源，人均地區生產總值超過山區平均水平外，其余縣（市）仍處于落后水平，2000～2006年地區生產總值年均增速，比全省水平低3.08個百分點；人均地區生產總值低2.62個百分點（見表3）。這一方面意味著這些地區的經濟總量和人均水平與省內發達地區的差距仍在擴大，另一方面也提示我們，造成這些地區貧困落后的根本原因是受生態環境因素的嚴重制約，這些自然因素在區域發展不平衡中占到了重要的甚至是主導的地位，因此解決廣東省內區域發展不平衡的問題不能主要依靠產業轉移，而應當有新思路。

四、破解區域發展不平衡應順勢而為

由前面的分析可知：

1．自然資源條件制約了區域資源的開發和利用，決定了經濟發展的不平衡性。目前廣東全省農村貧困人口大部分居住在生態環境惡劣的地區，在貧困人口與生態環境之間正在形成一種“環境脆弱——貧困——掠奪資源——環境退化——進一步貧困”的惡性循環，需要結合全省實際制定總體規劃和具體措施，尋求符合國情省情的現代化實現方式。

2．區域間的發展差異是不可避免的，也是合理的。應根據區域承載的功能制定相應的發展評價指標，不能一刀切。

3．政府作用至關重要，因為市場機制并不具有自動削減貧富差距、促進社會公平的功能，要實現市場導向作用下的區域經濟協調發展，離不開地方政府對市場運行的合理調控。但政府的調控要建立在對資源、環境充分認識的基礎上。

4．由廣東省20多年來的區域經濟發展軌跡可以初步判斷，省內經濟的發展具有混沌特征，因為混沌系統的顯著特征之一就是對初始條件的敏感性，早期微小的差異可能引起巨大的變化，改革開放之初的自然條件差異構成了區域經濟發展不平衡的初始條件，并在其后的發展過程中不斷強化其作用，形成了區域發展的路徑依賴。

因此，解決廣東區域發展不平衡問題，可以進一步加強以下幾個方面的工作。

1．尊重欠發達地區自然資源承載力弱的事實，引導生態脆弱和生態敏感地區的人口逐步自愿平穩有序轉移，推進以農村人口進城就業定居為核心的城市化。首先，通過實行全范圍、均等化的公共服務（社會醫療保險等）引導勞動力這一生產要素跨區域合理流動，如可在全省范圍內實現社會醫療保險統籌，使社保醫保由“地方糧票”變成“全省糧票”，并為其變成“全國糧票”提供經驗，率先在全省范圍內開展社保、醫保的“異地續保”。其次，嘗試土地指標隨人走，實行按一定比例折算的“地票”制度。第三，加大教育投入力度，對不發達地區勞動力實施無償就業培訓，增加其就業機會。

2．實行全省（進而全國）范圍的彈性績效評價和政績考核體系。首先，對作為優化開發區的珠三角地區，要強化經濟結構、資源消耗、自主創新等的評價，適度弱化經濟增長的評價。其次，對東西兩翼和山區的生態脆弱及生態敏感地區，要突出生態環境保護等的評價，弱化經濟增長、工業化和城鎮化水平的評價。第三，要高度關注全省3300公里海岸線的充分利用，增加這一地區的基礎設施投入，把眼光由山區、兩翼投向土地利用價值更高的沿海地區，引導人口轉移，減少當地人口分母，提高人均經濟水平。

3．設立包括生態補償基金、產業補償基金、人口就業補償基金、困難補償基金等在內的綜合補償基金，建立生態脆弱和生態敏感地區的長效補償機制。

4．加強廣東省產業轉移工業園宏觀規劃。首先是要做好總量規劃。遵循逐步推進，成熟一批，建設一批的原則，分批次、分階段審批省級產業轉移工業園，切不可一哄而起，導致數量過多，建設太濫。其次是要做好區位布局規劃。省級產業轉移工業園的總體布局，要跳出行政區劃的界限，從經濟區域的角度，充分考慮土地資源、招商資源等在空間上的合理配置，同一區域相鄰的縣可以合建一個產業轉移工業園，實現利益共享和共同發展，這樣更有利于發揮園區的規模優勢。再次是要做好園區產業定位規劃。園區招商引資時，要按照產業規劃目標，根據本地的資源、交通等特點，發展專業化的特色產業集群，形成主導產業和產業優勢。

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