我國農村扶貧政策的協調配套問題研究

[摘要]扶貧是一項系統工程，扶貧效益的最大化有賴于各項政策之間的協調、配套。當前農村扶貧政策的協調配套問題比較突出，無論是財政投入、扶貧信貸資金投放、對扶貧龍頭企業的扶持，還是對貧困地區人口自身發展能力的開發都存在著一些問題，某些惠農政策、生態工程以及社會保障等政策也還存在著對貧困地區關注不足的問題，因此，財政稅收、金融、產業、人力資源、社會保障等各種政策的制定和實施過程中，都應考慮扶貧開發工作的實際需求，做好協調配套。這是提高扶貧效率的必然要求。

[關鍵詞]扶貧政策 協調配套 社會保障

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）02-0049-05

[基金項目]本文是2007年國家社會科學基金項目“農村貧困人口標準與扶貧政策及措施研究”（項目編號:07CJY034）的階段性成果。

[作者簡介]劉傳巖（1981—），山東肥城人，中共河北省委黨校助理研究員，研究方向為產業經濟；趙玉（1971—），女，河北晉州人，中共河北省委黨校河北發展戰略研究所副研究員，研究方向為區域經濟學。

一、現行農村扶貧政策

協調配套中的主要問題

隨著我國綜合國力的提高和政府行政理念的轉變，中央政府的公共支出政策影響逐步增強，政策導向方面的扶貧意識有了加強，各種部門政策對貧困地區和貧困人口的影響越來越大（見表1），產生了積極的扶貧效果，但財政、稅收、產業、金融、社會保障等各項政策協調性不高，尚未形成有機的政策體系。

（一）財政體制和政策中存在不利于貧困地區發展的因素

我國的農村扶貧開發工作一直面臨著投入不足問題。以張家口市為例，1994、2002、2004年的扶貧對象分別是170萬人、95.4萬人、84.9萬人，若按最低標準1600元/人計算，3年的扶貧資金投入規模應分別是27.2億元、15.3億元、13.6億元，但實際投入（含扶貧發展資金、人畜飲水專項資金、以工代賑資金、扶貧信貸資金以及社會幫扶資金）分別為1.1億元、3.3億元、3.7億元①。顯見資金缺口之巨大。當前的配套資金政策也制約了扶貧政策和扶貧項目的落實。貧困縣區工業基礎薄弱，需要投資的領域很多。另一方面，地方財政困難，即便是行政經費也多依賴于上級財政轉移支付，根本無力提供扶貧項目的配套資金。因而，在有發展意愿又沒有能力提供配套資金的條件下，往往會出現一些問題：一是扶貧錯位。據調查，無論是道路、飲水、沼氣池等基礎設施項目，修學校、建衛生所、就業培訓等社會發展項目，還是一些產業開發項目，能受益或受益最大的往往是收入水平處于中等或較高的群體（見表2）。李小云等人的研究表明，在各種到戶項目中，貧困戶受益比重僅為16%，中等戶為51%，富裕農戶為33%①。二是存在弄虛作假現象。部分貧困地區采取夸大扶貧項目規模、減少實際投資規模、或一個項目應付多個資助者等虛假方式，來逃避配套資金支付。三是負擔轉嫁農民。一些地方采取要求農戶多出義務工或直接要求農戶提供配套資金等方式，將配套資金負擔轉嫁給農戶，并且使沒有能力提供配套資金的貧困戶被排除在項目之外。這種現象往往還因地方政府追求項目的直接建設成果而不是扶貧效果而加強。四是增加了地方的債務。貧困縣區往往缺稅少財，可支配資金極少，為了完成扶貧任務或獲取扶貧資金，部分縣、鄉、村不得不舉債籌措配套資金。

（二）金融體制和金融支撐不足制約了貧困地區的發展

金融體制問題主要表現為商業銀行政策性扶貧貸款中的利益沖突。目前農村貧困地區的金融支撐主要來自農業銀行。隨著中國農業銀行商業化進程的加快，銀行的商業利益與中央政府扶貧目標上的矛盾越來越突出。扶貧貼息貸款的實際投放、分配和使用情況與《中國農村扶貧開發綱要（2001～2010年）》提出的要求都有一定的差距。首先，其投放總量未按照要求“逐年增加”。中國農業銀行總行在2002年確定了“放得出、收得回、有效益”的放款原則，并明確在獲得省扶貧開發領導小組同意后可向非重點縣貸款。受此影響，2001～2004年每年安排的扶貧貸款總量均是185億元。其次，其資金分配未實現由重點縣到重點村的轉變，而是兩者都呈下降趨勢。2004年，分配到重點縣的扶貧貼息貸款由2002年的111.37億元下降到95.12億元，減少了14.6%，用于重點縣的貸款比重由2001年的73.91%下降到59.45%。同時，分配到重點村的扶貧貼息貸款由2001年的35.84億元下降到28.37億元，減少了20.8%，用于重點村的比重由2001年的23.47%下降到17.57%。再次，“到戶扶貧小額貸款”的力度偏小且呈下降趨勢。2002年有21.32%的扶貧貸款用于到戶扶貧，2003、2004年下降到15.63%。最后，在投放項目方面偏離了“貸款投放的重點是……家家戶戶都能干……有助于盡快解決溫飽的生產項目”的要求（該要求是1986年中國人民銀行、中國農業銀行聯合發布的《扶持貧困地區專項貼息貸款管理暫行辦法》中明確規定的）。農業銀行把大部分貼息貸款發給效率高、風險小的大中型基礎設施項目以及銷路好的鄉村龍頭企業和富裕農戶，有的地方甚至用貼息貸款沖銷農行以往的農戶不良貸款。結果是扶貧貼息貸款中只有46%用于農村和農業發展，一半左右都用于各類物質和社會基礎設施建設。2004年財政貼息方式進行試點改革，將貼息資金直接下劃給貧困縣財政后，扶貧貸款到戶率確實明顯提高，但同時也產生了新問題，諸如金融機構騙取財政擔保金、貧困戶拖欠貸款等。

此外，農行貸款申請和審批程序復雜，貸款申請者需提供實物擔保；農業銀行在鄉鎮一級的機構大多已經撤并和撤銷等問題也制約了扶貧信貸資金的投放和使用。

（三）某些惠農政策和生態環保工程對貧困地區關注不足，使得貧困地區獲得的收益明顯地低于全國平均水平甚至受損

2004年，全國實施了不同程度的農村稅費負擔減免的改革，全國農民人均減負30元，592個扶貧重點縣人均減負19.2元，減負差超過10元，扶貧重點縣政策性減負的力度遠低于全國平均水平。以轉移性收入為例，2004年全國農民得到的轉移性收入人均116元，增長19.3%，而貧困縣農民人均轉移性收入為70元，增長10.8%，無論是人均轉移性收入還是增長幅度均低于全國平均水平。如果以70%的轉移性收入為政策轉移收入估算，貧困縣農民少獲得政策轉移性收入約64億元。此外，農業綜合開發等重大項目也多向農業發展基礎較好的地區傾斜，如糧食、農機、良種直補政策則顯然向糧食主產區傾斜。

生態建設和環境保護工程往往使貧困地區蒙受的損害超過收益。許多貧困地區是生態環境敏感的山區，在這類地區實施的天然林保護、自然保護區建設、退耕還林還草、風沙源治理等工程，限制了貧困地區和農戶的發展權益，但補助微薄，補償機制尚不健全，給貧困人口造成的損害可能超過收益。參照在中部和東部地區實施的森林生態效益補償項目5元/畝的補償標準估算，西部集體林區的農民因天然林保護工程每年共計損失15億元左右，這些受損者大部分是貧困人口。

（四）許多社會保障措施存在一些不利于貧困地區的實施條件，難以落實

隨著經濟發展、勞動力轉移以及扶貧開發工作的進展，將有更多有勞動能力的貧困人口擺脫貧困，而老弱病殘以及無勞動能力的貧困人口在整個貧困人口中的比例會越來越大。開發式扶貧對于這一部分群體是無能為力的，臨時性救助等也不是長久之計，只有注重建立和健全農村社會保障體系和公共服務體系，才能從根本上保證這部分人的最低生活需要。但是，當前我國許多社會保障措施偏向于經濟發達地區或農業生產條件較好的地區，存在一些不利于貧困地區的實施條件，在貧困地區難以落實，如農村最低生活保障、新型農村合作醫療、貧困人口的醫療救助等，盡管理念好且符合農民的實際需求，但都依賴于地方政府的財力，貧困地區往往被排除在外。

（五）對扶貧龍頭企業的政策支持不足，政策落實不夠

與國家農業產業化龍頭企業相比，扶貧龍頭企業享有的資金優惠政策相對有限。農業產業化龍頭企業可以享有稅收優惠和財政資金扶持，而扶貧龍頭企業只能享有中國農業銀行經辦的貼息貸款。而農行放貸與否主要是考慮信貸資金的安全與效益，對“扶貧龍頭企業”很少有特殊關照，因此，即便是貼息貸款這點優惠政策實際也很難落實。據悉，遼寧省2005年53個國家和省級扶貧龍頭企業，只有15個獲得了扶貧貸款，占28.3%。顯然，與農業產業化龍頭企業相比，扶貧龍頭企業面臨著生產要素不足、競爭力薄弱、發展環境落后等諸多問題，同時，卻肩負著“扶貧”的社會重任。這些企業更需要、更應該得到政策的支持。

（六）現有相關政策對貧困人口自身發展能力的開發重視不足

體能和智能是人類最基本的發展能力。醫療衛生、科技教育等公共產品供給的不足直接制約著貧困人口兩大發展能力的提高。據統計，2004年在592個國家扶貧開發重點縣中，有27.5%的行政村沒有衛生室，25.7%沒有合格衛生員，28.5%沒有合格接生員。由于貧窮，小病舍不得醫治，大病又無錢醫治，貧困地區因病返貧的農戶占相當比例。在當年的返貧農戶中，有殘疾人或重病、大病患者的戶占26%。貧困地區面臨著科教落后，人口素質普遍較低的問題，同時貧困地區工資待遇低，工作條件差，發展空間小，大量高素質人才流失。貧困地區往往陷入了一種惡性循環。因此，醫療和教育類公共產品的缺乏不僅會阻礙貧困人口的個體發展，而且會制約貧困地區的區域經濟發展。

二、促進農村扶貧政策協調配套的對策建議

扶貧是一項系統工程，扶貧效益的最大化有賴于各項政策之間的協調、配套，這是提高扶貧開發工作效率的必然要求。

（一）財政體制和政策的協調配套

進一步完善財稅體制和財政間轉移支付制度，公共財政支出繼續向農村傾斜，尤其要加大對農村貧困地區的財政轉移支付力度。在繼續利用財政資金進行貧困地區基礎設施建設的同時，應將財政扶貧的重點向貧困地區基本的教育、衛生、科技推廣和城鄉一體化社會保障等公共服務集中。各項農業補貼政策逐步與科技扶貧政策結合，向貧困農戶傾斜，使得貧困農戶從增加產出和勞動生產率中獲得收益，繼續降低與農牧業產品相關的增值稅稅率。

改進資金配套政策，消除貧困地區資金短缺的“瓶頸”。一方面要調動各級政府的扶貧力量，乃至貧困人口的自有資源，齊心協力進行反貧困斗爭；另一方面也要根據各個地方的實際情況，根據當地財政收入與實際生活水平（參照當地的最低生活保障線）分類確定貧困縣的資金配套要求，不搞一刀切。由此產生的資金缺口，可以通過如下方式解決：一是由中央和省級財政通過貼息貸款或直接代為承擔的方式幫助解決；二是區域相近經濟體幫扶。部分毗鄰中心城市，由于種種原因而陷于貧困的區域和人口，如環京津貧困帶的32個貧困縣、272.6萬貧困人口①。可考慮要求與貧困地區一定距離內的大中城市負擔一定的財政及其它方式的幫扶責任。三是注重政策的適時調整。對于少數因自然資源開采或其它原因而快速發展、財稅猛增的貧困縣，應相應提高其資金配套比例乃至取消其貧困縣資格。

（二）金融體制和政策的配套

金融信貸在許多發展中國家被證明是最有效的扶貧方式之一。小額信貸則是最適合扶貧的金融形式之一，并且純商業的小額貸款機構不會對貧困地區大規模貸款，不以營利為主要目的的公益性、準公益性的小額貸款機構才能更好地滿足貧困地區經濟和社會發展的金融需求，全世界眾多的專門為貧困人群服務的小額信貸機構的成功實踐充分證明了這一點。因此，要放寬對公益性、準公益性的小額貸款機構的金融準入，加快村鎮銀行、資金互助社、小額信貸公司的發展，拓寬民間資金對農村金融的準入途徑。逐步放松利率限制，允許政策性銀行或商業銀行等金融機構給予批發貸款，并在稅收上給予一定的優惠，為公益性、準公益性的小額貸款機構創造更寬松的市場環境。

著力增加貸款向農村投放的力度。通過法律手段引導并約束貸款的投向。在泰國、印度等發展中國家都有對金融機構把20%左右的貸款貸到農村去的規定。美國也有社區投資法，規定一定比例的資金要投到本社區。我國要借鑒國際經驗，把農民的儲蓄用在新農村建設中，用在扶貧開發上。調整扶貧信貸資金投放方向和要求。將扶貧信貸資金優先用于支持各行業龍頭企業的發展，條件是這些企業負責為無力獨自獲得扶貧信貸資金的特困戶或低收入戶提供一定的就業崗位。這種扶貧信貸資金投入模式有利于增強扶貧的針對性，借助企業的市場競爭力優勢實現貧困戶增收目標。也可以較為有效地保障信貸資金的安全，符合“放得出、收得回、有效益” 的扶貧信貸資金發放原則。

積極引導民營資本參與扶貧開發。運用市場機制， 從經濟效益較好的項目入手，以有償轉讓等方式，引導民營資本參與貧困地區的基礎設施等項目建設。具體思路是“建設—轉讓—再建設”，在這方面，浙江、江蘇、上海等省市都有先例，如318國道吳江段、湖州至海鹽一級公路等黃金路段90%以上的權益掌握在民營企業手中。

（三）社會保障政策方面的配套

繼續推進農村最低生活保障制度的建設和完善。據民政部最新統計，截至2007年6月底，全國31個省、直轄市、自治區已初步建立了農村低保制度，有2068萬農村貧困人口得到保障①。這項工作需要繼續推進，并逐步實現農村低保制度規范化和透明化，建立一套管理嚴格、有社會監督的資金管理體系，提高資金使用效率和保障效果。同時，將進城務工的農村流動人口納入社會保障體系，根據農村貧困人口的統計分布，按照行政區劃調整生活費用指數，根據指數的高低，制定保障標準，使低保覆蓋面不至于過高、過低和出現區域間過大的不平等。

繼續推進農村合作醫療制度，解決農村貧困人口中病、殘、老群體的醫療保障問題，為他們提供基本的醫療服務。一些傳染性疾病應得到救助性診治，一些地方性疾病，如高氟水誘發病癥，應及早采取措施遏制病源。

（四）人力資源政策的配套

科教文化的不發達，既是一些地方欠發達的一個表現，也是造成一些地方貧困的重要原因。《中國農村扶貧開發綱要（2001～2010年）》指出“提高貧困農戶自我積累、自我發展能力。這是貧困地區脫貧致富的根本出路，也是扶貧開發工作必須長期堅持的基本方針。”扶貧工作的實踐證明：教育水平對就業和居民收入有非常顯著的影響，普及教育對于減少貧困，防止貧困世代相傳具有非常積極的作用。因此，要實現貧困人口的穩定脫貧，必須改變其科教文化落后的現狀，提高貧困者的就業和創業等發展能力。

第一，要加大財政投入， 保障貧困地區基本的教育資源供給。落實對貧困家庭學生的書本費、寄宿生活費實行免除或補貼的政策，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，保障貧困地區少年兒童受教育權利的實現。此外，針對兒童的營養不良問題，許多國家都實施了營養補助計劃，取得了良好的效果，應借鑒他國經驗，關注貧困地區的兒童營養問題。

第二，通過轉移支付等方式幫助貧困地區發展低收費職業技術教育，切實增強貧困人口的就業競爭力。從貧困地區財力、物力有限的現實出發，集中資金和優秀師資，采取幾個縣區合辦或在市區辦學的方式，建設規模大、科目全、班次多（含職業技術高中與成人職業技術教育）、學制短、實用性強、收費低的職業技術教育機構。該機構還應兼具聯系市場、定向培養、輸出勞務的職能。

第三，針對貧困地區教師和其他專業人才嚴重流失的現狀，建議國家的財政扶貧資金中單列一項“貧困地區人才資源補貼”，用于補助投身貧困地區教育事業和經濟社會發展的各級管理人才和技術人才，提高貧困地區的人才吸引力，穩定和壯大人力資源隊伍。

（五）產業政策方面的配套

貧困地區往往處于小農自給經濟的發展階段，工業基礎薄弱，缺乏先進的生產技術和管理大生產的傳統，而且沒有可靠的市場來發展商品經濟。在這種地區要他們一步跨入工業時代難免困難重重。因此，從農業到發展工業之間要有一個過渡，產業政策要有利于培育當地的經濟活力，調動貧困地區最重要的資源稟賦——勞動力資源，鼓勵貧困地區從有傳統基礎的一家一戶能生產的副業搞起，讓貧困群體參與到當地的經濟發展中，以“公司+農戶”、“一村一品”或“一鎮一品”等專業村、鎮的形式，把貧困地區資源開發和社會經濟發展結合起來，逐步改變貧困地區經濟相對落后的狀況。這是中國農村發展的歷史實踐所證明的規律。

此外，各種直接用省級以上財政投資或用各類政策性貸款、國際金融組織低息貸款、外國政府貸款的項目，應有一定比例安排在貧困地區。省級以上政府也要優先在貧困地區安排一些骨干性技術項目，并在項目審批權、地方配套資金比例等方面給予優惠政策。對扶貧龍頭企業可嘗試實行免交土地出讓金，市政基礎設施建設費用減半征收等優惠政策。

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