農民工“退保”問題解析

[摘要]本文對靈活就業農民工退保導致的逆向收入再分配、社會保障體系出現漏洞和農民工利益受損等負面效應進行了理論分析；對農民工退保問題提出了政策建議：消除農民工退保導致的逆向收入再分配，設計符合靈活就業人群的社會養老制度。

[關鍵詞]農民工 靈活就業 退保 對策

[中圖分類號]F842 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）02-0046-03

[基金項目]本文是廣東省社科基金項目《高流動性農民工養老制度研究》（項目編號：07E14）階段性研究成果。

[作者簡介]羅鋼（1959—），湖南寧鄉人，深圳職業技術學院企業管理系副教授、經濟學博士，研究方向：養老制度。

近年來，靈活就業的農民工社會保險退保現象十分普遍，留下的問題越來越多，負面影響不斷擴大。本文對農民工退保導致的逆向收入再分配問題做了剖析，提出了改革靈活就業人群社會保險制度的必要性和緊迫性。

一、靈活就業農民工

社會保險拒保退保問題解析

靈活就業是農民工就業的主要形式，成為我國就業的重要部分。各地政府出臺了農民工參加社會養老保險的政策，多數地方將他們納入正規就業者的“城保”，上海搞“養老補貼”，浙江搞“雙低參保”（繳費低、待遇低）。然而，近年來大量農民工拒保退保，成為需要認真對待的問題。

（一）令人震驚的農民工拒保退保現象

民盟重慶市委一項實地調查顯示：83.2%的農民工不愿參加城鎮社會養老保險，接受調查的農民工90%以上沒有進入城鎮社會養老體系。勞動和社會保障部的調查顯示：我國農民工總體社會養老的參保率只有15%，而退保率已經達到40%。一份最新調研顯示，在農民工集中的廣東省，有的地區農民工退保率高達95%以上。深圳市已經參加社會養老保險的外來工總數大概在50萬人左右，而每年退保的人數則高達12萬以上。深圳寶安區沙井社保站曾出現過一天有600多名農民工排隊退保的場面①。在長三角、珠三角等地，每天都有農民工“退保”，甚至出現“退保”人數比辦理參保的人數還多的現象，農民工“退保”儼然已成“風潮”(高書生，2006)。

據深圳市社保局介紹，深圳市2000年的退保人數才2萬多人，2001年就突破10萬人，2002年更達25萬人之多，兩年時間增長了將近9倍，其增長速度遠超過參保人數的增長速度，而2003年和2004年的退保人數更占了深圳市新增加的參保人數的一半左右。2007年深圳累計有493.97萬人參加了社會保險，當年退保的人數為83萬，成功轉保的人數只有9672人，每10000個參保人中成功轉保的只有19人，比例僅為退保人數的1%。

農民工退保，已不是個案，帶有普遍性，成為不可忽視的社會問題。

（二）農民工拒保退保原因分析

老有所養是人們的共同愿望。工作不穩定帶來收入不穩定的常態，使靈活就業的農民工對老有所養的需求更加迫切，然而，他們的現狀和欠科學的城鎮社保制度，使他們很難如愿。

其一，收入過低使得他們不得不首先顧及眼前的生存，無力支付將來養老保險的費用。甘肅政法學院趙蓉教授2005年的調查顯示：城鎮職工月均工資為1335元，農民工為780元，巨大落差使得低收入的農民工很難拿出現金為自己做養老準備。許多職工主動要求放棄社保權益，有的甚至以集體簽名方式拒絕參保。理由很簡單，參保就得“扣”工資，不如把錢裝到兜里實惠（蔡宗治，2005）。

其二，現行城鎮職工社會養老制度地方統籌行業統籌形成了制度約束。由于統籌層次不高，在地方財政分灶吃飯的約束下，我國不同統籌區域之間養老金轉移存在著體制障礙。現階段推行的養老保險區域統籌、行業統籌與農民工跨省區流動存在尖銳矛盾，農民工工作流動時沒有辦法轉移、保持養老保險關系，既使個別的能夠轉移，但費時費錢費精力。各地社保制度規定，農民工在當地連續繳費15年以上，達到退休年齡時，才可以領取養老金。而靈活就業農民工就業的崗位穩定性差、流動性強，他們很難在某一統籌區域連續工作15年。達不到領取條件，到時候，參加養老統籌的農民工就只能一次性領取個人賬戶上的繳費，企業繳費形成的統籌賬戶資金將無償貢獻給當地政府。農民工轉移工作地點時急于退保，是一種無奈。

（三）農民工退保帶來的負面影響

農民工退保帶有普遍性，導致的不良后果是多方面的。

1.農民工的退保給城市社會穩定留下了隱患。農民工是城鎮就業職工中的弱勢群體，在全國城市分布有6000多萬。他們工作穩定性差、流動性強，是收入不穩定的人群。數以千萬的靈活就業農民工游離在社會保障之外，必然留下社會隱患。社會保障制度是“社會安全網”、“減震器”，是穩定社會的制度。大量靈活就業的農民工在城市沒有最低生存保障，很容易形成社會不穩定因素，導致城市犯罪率上升。據對上海、廣州、沈陽三市的刑事犯罪統計，從1990到1999年間，三地農民工作案成員發案率大幅度上升，上升幅度分別達到70.15%、182.27%和99.87%①。筆者在調查中發現，深圳犯罪人員90%以上是外來農民工。

2.加大了靈活就業農民工與城鎮正規就業者之間的貧富差距。農民工退保只能領取個人賬戶中個人繳費的積累現金。企業為退保農民工繳費的積累資金，全部無償地貢獻給了統籌基金，出現了靈活就業者低收入階層向正規就業者高收入人群的逆向轉移再分配，出現了社會養老制度“劫貧濟富”的現象。企業給農民工交納的養老費用，實際上是農民工獲得的總報酬的一部分。企業每月為農民工交納養老保險費用，將直接影響農民工的月工資水平，在一定程度上可以理解為，企業交納養老保險費用，是對工資的一種扣除。而農民工退保后，這種對平常工資扣除形成的企業養老繳費，就被無償地轉移給統籌基金，最后進入城鎮正規就業退休職工的錢包。中國城鎮企業職工養老制度將靈活就業農民工納入后，實際操作的結果演變成“劫貧濟富”的再分配機制。扭曲了社會養老保險向弱勢群體進行救濟的收入再分配功能，拉大了靈活就業農民工與城鎮正規就業者之間的貧富差距。

3.政府的社會責任在這里出現了漏洞。社會保障制度是以國家立法的形式確定的、國家和社會的一種責任和制度，是國家和社會通過國民收入的分配與再分配，依法對社會成員的基本生活權利予以保障的社會安全制度。孫中山先生在《民生主義》中強調：“衣食住行是人的基本需求，一定要國家來擔負這種責任，如果國家做不到這一點，任何人都可以向國家要求。人民之于國家，休戚相關，患難與共，其于救濟事業，自當視為政府對于人民應盡責任。”農民工退出政府舉辦的社會養老統籌制度，實際上是退出了政府應該承擔的社會穩定、社會公平的責任體系。政府需要反思現有的社會統籌養老制度，制訂適合靈活就業農民工的社會養老制度，修補政府責任體系出現的漏洞。

4.大量農民工退保、利益受損，對政府社保的聲譽產生負面影響。社會養老制度是一種公共物品，其目的是通過統籌養老基金，實現政府“濟貧幫困”的收入再分配功能，保證社會和諧穩定。但是大量退保的低收入農民工，不僅沒有享受社會養老制度的益處，反而損失了企業為他們交費形成的養老金。退保農民工將這種因參加社會養老制度受損的體驗在社會上交流、傳播，社會養老制度的聲譽將受到損害。

二、靈活就業農民工退保問題的對策

（一）合理處理農民工退保中的逆向收入再分配問題

退保農民工既不能享有就業企業為他們交納的養老待遇，更不能分享統籌基金向弱勢群體傾斜的養老收入再分配。這有悖于社會保障保護弱勢群體的基本準則。中央政府需要從靈活就業的特點、發展趨勢來考慮社會養老體系的設計和調整，妥善處理靈活就業農民工退保出現的逆向收入再分配問題。

中央政府可以統一將退保后不能轉移、帶走的統籌賬戶資金集中起來，作為將來政府補助靈活就業者養老保障的資金儲備。消除目前農民工退保統籌賬戶資金無償奉獻的不合理現象。具體操作可以由國家社保基金理事會代表中央政府來協調各統籌區域、行業，將因退保不能轉移、帶走的企業繳費部分資金集中起來，專款專用。從國家層面上解決靈活就業農民工退保后產生的逆向收入再分配問題。

農民工進城打工，為城市的發展做出了貢獻。當他們因工作流動不得不離開參保區域時，當地政府應給予適當的養老補助，在一定程度上讓退保農民工享受社會養老給弱勢群體的幫助。

（二）從靈活就業發展的大趨勢考慮，設計適合這一就業形態的養老制度

靈活就業者的主體是農民工。他們就業的特點是流動性強、穩定性弱和變化多。這類人員群體大，基數穩定，發展態勢是持續增長。在中國經濟轉軌、國有經濟比例逐步下降、市場化程度穩步提升和產業結構調整、升級的過程中，靈活就業者占就業人員的比例將越來越高，成為我國就業人員的重要部分。他們不是過渡人群，他們將在我國長期存在下去。為龐大的靈活就業者群體設計單獨的養老制度勢在必行。

城鎮企業職工養老制度是在計劃經濟、國家保險的基礎上改革而成的。參加這一養老體系的以國有企業正式員工為主體。推行社會養老行業統籌的行業主要是國家壟斷行業：如民航、石油、電力、鐵路、郵電等。養老制度是在市場化程度不高、勞動力流動性不大的背景下推出的。因此，該制度對繳費年數和享受資格的規定都是按照正規就業的模式設計的。正規就業者與靈活就業者在某種意義上體現為兩大階層。不考慮中國的這種特色是行不通的。靈活就業農民工大量退保的現實和他們利益受損的教訓，說明在我國不能簡單地套用發達國家的一些做法。需要針對靈活就業人群設計適合這一特殊群體的養老制度。

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