兩類外來人口的勞動合同簽訂與社會保險獲得差異

[摘要]近期的城市外來人口社會保障缺失研究把持有非本地城市戶口的外來市民納入觀察對象，城鄉分割因素的解釋范圍縮小到外來市民與外來農民工這兩類外來人口參與社會保險差異上來。為在這一方向上深化研究，本文首先考察城市勞動制度轉型過程，揭示農民工的勞動合同制度缺位問題；在此基礎上分析戶籍身份、勞動合同訂立與社會保險獲取之間的關系，提出研究假設；選取抽樣調查數據，做相應的實證分析；最后形成結論并提出政策啟示。

[關鍵詞]外來人口 城鄉分割 勞動合同 社會保障

[中圖分類號]F249.2;F842 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2008）02-0035-05

[作者簡介]張展新（1955—），河北承德人，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副研究員。研究方向：人口社會學；侯慧麗（1971—），山東鄆城人，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所助理研究員。研究方向：人口社會學。

城市外來人口社會保障缺失研究曾經以城市外來農民工為研究對象，把他們與本地市民之間的社會保障參與不平等歸因于城鄉戶籍分割體制。近期研究開始把持有非本地城市戶口的外來市民也納入研究對象，形成外來人口社會保障缺失的城鄉區域二重分割解釋：由于社會保障的區域分割，外來人口作為一個總體，參與社會保險的機會低于本地戶籍人口；由于城鄉分割體制的遺留影響，在外來人口兩群體中，農民工參保幾率低于外來市民。這樣，城鄉分割因素的解釋范圍縮小到兩類外來人口參與社會保險差異上來。

本文旨在分析外來人口兩大群體的參保差異，以深化對于“城鄉分割體制遺產”的理解。在考察城市勞動制度轉型過程，揭示農民工的勞動合同制度缺位問題的基礎上，分析戶籍身份、勞動合同訂立與社會保險獲取之間的關系，提出研究假設；選取抽樣調查數據，做相應的實證分析；最后，形成結論并提出政策啟示。

一、外來人口社會保障缺失研究動向與新課題

外來人口社會保障缺失研究從開始到最近，城鄉分割模式一直是眾多學者的觀察與分析框架（李強，2004；陳映芳，2005；侯力，2007）①。在這一模式下，研究對象主要是持農業戶口的外來人口—— 農民工及其家屬，分析起點是城鄉分割體制，政策取向主要是改革城鄉分割的戶籍制度。城鄉分割模式一度流行的背景是：從20世紀80年代到90年代中期，只有農村完全突破了計劃經濟體制，城市改革長期局限在“增量”或“體制外”，舊的體制架構一時難以有大的突破；因此，城市社會保障體系也維系了過去的城鄉分割特征，農村人口和勞動力不能象城市居民那樣享受養老、醫療、失業等基本社會保險，即使他們進入城市、成為農民工也是如此。

進入2000年以后，城市各項改革大步推進，外來人口的制度環境和本身構成發生了重大變化（張展新，2007）。首先是城鄉分割體制的沒落：城市勞動和福利體制經歷了一系列根本性改革，城市居民過去享有的相對于農民的就業、保障、住房等權利優勢接近完全消失；新的社會保險以建立勞動關系為準繩，在正式制度層面上不再排斥農民工；戶籍制度改革也取得較大進展，農村人口獲得了小城鎮“農轉非”的通道。同時，新的社會保障體制采取了地方分權管理的方式，以地方政府財政和經濟自主權為基礎的社會保障區域分割不斷強化，對外來人口參保產生了實質性影響。此外，隨著城市勞動力市場改革的深化，外來人口不再只是農民工及其家屬，大量非農業人口也被卷入人口和勞動力流動的洪流，成為城市外來人口的一部分。

城鄉分割與區域分割的此消彼長和外來人口多元化呼喚著新的研究模式。近年來，一些外來人口集中的城市和區域出現了參保農民工大量退保現象，這類現象與農民工的農業戶籍身份沒有直接關系，是城鄉分割所無法解釋的。一些學者認為，這是由于地方統籌的社會保險不能跨地區轉移，反映了社會保障地方性與農民工流動性的矛盾（崔傳義，2006；彭宅文、喬利濱，2006）。這樣，城鄉分割觀點與社會保障地方性觀點并列起來，構成了農民工社會保障缺失的多因素解釋。此外，本地戶口、非本地戶口差異對勞動者經濟地位的一般影響也開始受到重視（陳映芳，2006；李春玲，2006）。參照這類觀點，張展新等（2007）在明確區分外來市民和外來農民工、擴大外來人口外延的基礎上，提出解釋外來人口社會保障缺失的城鄉、區域二重分割思路。這一思路的基點是：第一，社會保障的區域分割體制已經形成；第二，城鄉分割作為一種體制已經終結，但還在很多方面保留著體制痕跡。因此，存在著影響外來人口參加城市社會保險的區域分割效應和城鄉分割因素：在區域分割體制下，外來人口，不論是農民工還是外來市民，在社會保障參與上處于與本地戶籍居民不對等的境地；外來農民工既受制于區域分割，也受到城鄉分割因素的影響，參保率低于外來市民。對經驗數據的實證分析支持了本地居民、外來市民、外來農民工三者之間參保率差距的假設。

對于外來人口社會保障缺失研究而言，城鄉區域二重分割思路提出了一個新課題，就是如何更加令人信服地用城鄉分割體制痕跡來解釋兩類外來人口參與城市社會保險的差異。從正式制度安排上看，城市社會保險已經不再歧視農村人口，外來人口的不利地位總體上來自區域分割而不是城鄉分割。因此，對于外來人口兩大群體在參與城市社會保險差異的解釋就自然而然地轉向城鄉分割體制的“遺產”上來。城市依然存在著輕視農村人口的意識或觀念，農民工的教育文化素質和維權意識不高等，這些都可以視為長期持續的城鄉分割體制的遺留影響。但是，理論解釋不能停留在這種觀念化的水平上。我們需要深入考察兩類外來人口的城鄉戶籍差別與城市社會保險差異，尋找聯系二者的中間變量，從而增強對城鄉分割體制痕跡問題的認識和理解。

二、勞動制度改革的部門差異

與農民工的勞動合同制度缺位

與城鄉戶口、城市福利密切相關的是城市勞動制度。改革前的勞動制度具有明顯的城鄉戶籍分割特征：由于其農業戶口，農村勞動者不能在城市就業，因此也不能獲取任何形式的城市勞動保障，包括養老、醫療等。這是一種完整意義上的正式的制度分割，城鄉勞動者的戶籍差別決定了獲取城市就業和保障的根本性的權利差異。1994年，《勞動法》的頒布揭開了大規模改革城市勞動制度的序幕。《勞動法》以勞動合同制度為核心設計了新的勞動法律制度。該法規定，勞動者與用人單位發生勞動關系時，雙方要訂立勞動合同并參加社會保險。這里，“勞動者”沒有戶籍身份約定，“用人單位”沒有所有制或部門限制。因此，作為一種正式制度體系，以《勞動法》為基礎的新的勞動制度是普適性的，沒有排斥農村戶口勞動者，不再具有城鄉分割的特征。這意味著，進城農民工與城市的其他勞動者是平等的勞動法主體，享有同樣的簽訂勞動合同權利和相關勞動權益，包括參與社會保險權益。正因為此，來自政府主管部門的一種觀點是，《勞動法》實施后，城市基本社會保險制度對農民工是敞開的（勞動與社會保障部調研組，2006）。

但是，實際情況是，農民工在很大程度上被排斥在新的勞動合同制度之外，或者說面臨著勞動合同制度缺位問題。2004年全國性抽樣調查結果顯示，農民工勞動合同簽訂率僅為12.5%，與他們的基本養老保險參保率（約為15%）和基本醫療保險參保率（約為10%）非常接近（總報告起草組，2006）。農民工的勞動合同意識非常淡薄，對最近新頒布的《勞動合同法》沒有多大反響①。農民工勞動合同制度缺位問題比農民工社會保障缺失問題更具有一般性：不能取得勞動合同主體身份，不僅難以獲得與就業關聯的社會保險權益，其它合法的勞動權益也得不到基本保障。

農民工游離于勞動合同制度之外的首要原因是，在《勞動法》實施過程中，存在著明顯的國有/非國有部門差異。新的勞動制度需要在兩個就業部門中得到實施：在以國有企業為主的國有部門，如何徹底改革舊的勞動制度，建立新的勞動合同制度；在新興的非國有企業和個體經濟中，如何把勞動關系規范到勞動合同制度的水平上。而在實際操作中，建立勞動合同制度在很大程度上只是國有企業改革的一個組成部分，建立的手段也具有濃厚的行政色彩。1992年，全國合同制職工占職工總數僅為17.2%，以后逐年增長，1994年達到25.9%，1997年已達到52.6%，而國有企業的這一比重更高，達到71.4%①。而在“體制外”——非國有部門，由于缺乏強有力的實施措施，勞動合同制度的推進速度緩慢。2005年，非公有制企業中的勞動合同簽訂率約13%，個體經濟組織更低（中華全國總工會，2007）。這樣，一方面，在國有企業中，普遍建立了勞動合同制度，國有企業職工實現了從過去的“固定工”身份向勞動合同關系主體轉變②；另一方面，在完全市場化的新興部門，勞動者與用人單位的勞動關系長期不能按照勞動合同制度規范，他們的合法權益得不到充分保護。正是在城市新興部門，外來農民工集中就業，因此多數農民工不能簽訂勞動合同。

此外，農民工的特有的就業方式和渠道也是造成他們低勞動合同簽訂率的原因。在一些農民工集中的行業，“包工頭式”用工方式和勞務公司派遣盛行，而前者的勞動用工主體資質不明，后者的勞動關系不清，因此難以實施勞動合同制。農民工進城就業缺乏正規的聘用渠道，大量依靠親朋、老鄉的關系網絡，這也影響到他們就業的規范化和合同化。

城市勞動制度改革的國有部門偏向和進城農民工的就業特點與長期持續的城鄉分割體制有著密切的關系。在計劃經濟時期，只有城市才建立了集中統一的勞動力管理體系，政府主管部門和企事業單位承擔著保障城市勞動者就業的責任；在農村，勞動力管理是分散的，在城市短期打工的只是個別現象，也不能納入正規的城市勞動力管理。這樣，城市體系和資源用于城市人口，就成為一種指導思想上和操作方式上的定式。在深化企業改革和勞動制度改革階段，這一定式實際上延續下來，貫徹實施《勞動法》的重點是國有部門和國有企業職工。進城農民工不僅不是新的勞動制度的主體，甚至一度出現了與《勞動法》基本精神背道而馳的排斥農民工在城市就業的地方法規。另一方面，由于城市勞動力管理正規體系的主旨是為城市職工服務，“包工頭制”、勞務派遣、非正式社會網絡等成為農民工就業的主要渠道和手段。因此，農民工在勞動合同制度中處于地位缺失，這反映出在城市改革與當代城市勞動力管理中，依然保留著“城鄉有別”這一城鄉分割體制的固有屬性。

三、戶籍身份、勞動合同簽訂

與外來人口社會保險獲取:一個分析框架

作為外來人口不同群體，外來市民和外來農民工在城市勞動力市場有著不同的處境。前者已經深深卷入勞動制度改革之中，合同意識比較強烈；他們也不大可能走“包工頭”、勞務公司等非正規渠道。這樣，在其它條件相近時，同農民工相比，他們更可能簽訂勞動合同。這就是說，兩類外來人口的戶籍身份不同，勞動合同簽訂率也會不同。在我們看來，這是二者社會保險獲取差異的一個重要原因。

城鄉區域二重分割思路認為，具有城鄉戶籍身份區別的外來市民與農民工參與城市社會保險的概率不同，這反映了城鄉分割體制的遺留影響，但沒有指出這種影響的具體形式。另一方面，個人特征也會影響社會表現獲取，如人力資本的正作用，不同社會保險也將受到個人的某些具體特質的影響。這兩個方面的作用可以用圖1來表示：

現在我們考慮把勞動合同簽訂納入上面的框圖。外來市民比農民工更容易獲得勞動合同，這是戶籍身份對勞動合同簽訂的作用因素。早已經歷過勞動合同制度“洗禮”的來自其它城市的外來市民則不同，同時，教育、年齡等個人特征也會影響勞動合同的簽訂。另一方面，由于依照《勞動法》，勞動合同與社會保險之間存在連帶關系，簽訂勞動合同必然有助于獲得社會保險。把這些因果關系加入到圖1中，就有下面的圖2：

與圖1相比，圖2多了與“合同簽訂”相連接的三條因果關系線。這樣，圍繞著本文的研究主題，我們開發出解釋外來人口兩大群體社會保險參與差異“戶籍身份 - 合同簽訂 - 保險獲得”因果鏈條。將這一因果鏈條的內容完整表述出來，就有以下一對研究假設，回答為什么與外來農民工相比，外來市民參加社會保險的可能性更高這一問題。

假設1：在其它條件相同時，外來市民與外來農民工相比，勞動合同簽訂的概率更高。

假設2：勞動合同簽訂對社會保險獲取具有正作用。

在圖2中，戶籍身份與保險獲取之間依然有一條關系線。在將戶籍身份和保險獲得用合同簽訂串聯起來之后，可能還有一些城鄉分割體制“遺產”起作用，這類作用并不借助勞動合同簽訂。據此判斷，這條因果關系線應該繼續存在。但是，我們目前還不能觀察到這一作用渠道的具體形態，因此不能定義連接兩端的中間變量，該關系線依然采用了直線的形式。不過，在引入勞動合同簽訂變量之后，該條因果關系線所代表的作用強度應當明顯降低了。另外，同圖1相比，個人特征對社會保險獲取的作用也拓寬了，既有直接影響，也有以勞動合同簽訂為中介的間接影響。

四、 數據分析與結果

本研究采用中國社會科學院人口與勞動經濟研究所2004年對北京市豐臺區外來人口抽樣調查數據，對前面提出的假設做一個初步檢驗。豐臺區是北京的城八區之一，位于城區南部，三分之二的占地面積處于西、南二環到五環路之間，大部分地區屬于城鄉結合部，是北京市外來人口聚居的主要地區之一，2004年7月，辦理了暫住證的外來人口有338009人。豐臺區外來人口具有典型性，很好地代表了外來人口的主要特征。在調查中，雖然沒有對社會保險各參險險種進行全面的調查，但對社會醫療保險參與率的信息搜集比較多，因此本文以基本醫療保險的參與進行數據分析。這樣，可以在城市基本醫療保險這一具體領域，率先檢驗前面提出的關于外來人口參與社會保險差異的基本假設。

另外，本文研究的主要對象是與單位或雇主發生勞動關系的外來勞動人口，因此，我們刪除了沒有發生勞動關系的雇主和自雇人員。分析樣本中主要包括有下屬管理的被雇者和沒有下屬管理的被雇者。

從描述性統計來看，豐臺區外來人口調查顯示，2004年外來市民與農民工分別占25%和75%；外來市民的社會醫療保險參與率為29.70%，農民工的社會醫療保險參與率為14.1%①。而2004年全國城鎮職工的社會基本醫療參保率為47.1%②，“十五”期間北京市社會基本醫療保險覆蓋率為90.6%（圖3）。

全國與北京市的城鎮職工參保水平都遠遠高于豐臺區的外來市民和農民工的參保水平。僅從參保率來看，不論農業戶口還是非農戶口，外來人口的參保率與城鎮職工的參保率都有比較大的差距，本地人口與外來人口參保率的差異要遠遠大于外來人口兩大群體之間的參保差異。

雖然城鄉外來人口的參保率都不高，但是在實際調查中顯示，外來市民比農民工還是要高出15.6%，這個差異是如何造成的？城鄉戶籍身份是否真的直接造成了外來市民和農民工在社會醫保獲得上的差異? 勞動合同的簽訂對其發生了多大的作用？表1是外來人口整體的戶籍身份和個人特征在社會保險參與率和合同簽訂率的基本分布。

從描述性統計看，在不控制其他變量的情況下，外來市民的合同簽訂率（54.3%）和參保率（29.70%）均遠遠高于農民工的合同簽訂率（36.10%）和參保率（14.10%）。這與已有的調查結果和本文的假設相一致。合同簽訂與醫保參與的關系，我們初步看到，沒有簽訂合同的人中94.50%都沒有參加社會醫療保險，也就是說在沒有簽訂合同的情況下，參加社會醫療保險的可能性非常小，合同簽訂成為是否能夠參加社會醫療保險的必要條件之一。但同時，我們發現，在簽訂了勞動合同的人中，參加社會醫療保險的人卻只有37.20%，簽訂合同的人中仍以沒有參加社會醫療保險的為主。這暗示出，除了勞動合同簽訂之外，還有一些因素影響著社會醫療保險的獲得，比如教育、性別、就業身份等等。因此，要分析合同簽訂對兩種不同戶籍身份的外來人口的參保率的影響，必須在控制了性別、教育程度等個人特征之后，才能觀察外來人口的城鄉戶籍身份與勞動合同簽訂和醫療保險獲得的關系。下面分別以勞動合同簽訂和醫療保險獲得為因變量，做logistic回歸分析（見表2）。

勞動合同簽訂的回歸分析顯示，在控制了性別、教育程度和就業身份之后，外來市民簽訂勞動合同的發生比（p/(1-p)）是農民工的1.523倍。這意味著，同農民工相比，外來市民更可能簽訂勞動合同。因此證明了假設1。此外，這一分析還顯示了一些與以往研究發現類似的結果：女性與男性相比，不易簽訂勞動合同；教育程度越高越可能簽訂勞動合同；有下屬，即位于管理職位的勞動者更有可能簽訂勞動合同。

關于社會保險獲取，我們通過兩個模型的比較來進行分析。模型一控制了性別、受教育程度和就業身份，但沒有引入勞動合同簽訂變量。在這一模型中，戶籍身份的回歸系數是正的且具有統計推斷意義（在0.01水平上顯著），外來市民獲得社會醫療保險的發生比是農民工的1.533倍。這顯示著城鄉戶籍身份對醫療保險獲得的影響作用，但沒有提供關于這種作用的渠道的信息。

模型二在模型一的基礎上，又加入了勞動合同簽訂這一自變量。這時，勞動合同簽訂的回歸系數是正的且具有統計推斷意義（在0.001水平上顯著），簽訂合同的人是不簽訂合同的人的參保發生比的7.902倍。這意味著，簽訂勞動合同對參加醫療保險具有非常明顯的正作用，因而證明了假設2。這一結果，與勞動合同簽訂回歸模型的戶籍身份對勞動合同簽訂影響的分析結果聯系在一起，就可以推斷：同農民工相比，外來市民更可能參加醫療保險，是因為他們更可能與雇主簽訂勞動合同。這樣，我們通過引入勞動合同簽訂變量，發現了“戶籍身份——合同簽訂——保險獲得”這樣一條城鄉分割因素的重要的作用渠道。

社會醫療保險的分析結果還顯示，戶籍身份的回歸系數從模型一的0.427減小到模型二的0.279，而且不再具有統計推斷意義。這是一個需要深入討論的結果。我們認為，城鄉戶籍身份對醫療保障獲得的影響，除了勞動合同簽訂這一渠道外，還應該有其它的尚未明確觀察到的渠道，因此在引入勞動合同簽訂變量以后，“戶籍身份”變量的回歸系數會減小，但仍應是正的且保持統計推斷意義。然而，現有分析結果只滿足前者。那么，是否可以據此推斷，就其對社會保險參與的影響而言，外來人口的城鄉戶籍身份只通過勞動合同簽訂來發揮作用呢？還不能下這樣的結論。由于還不能將戶籍身份對醫療保險獲取的其它影響具體化、操作化，還無法構造這樣的變量，回歸模型只能采取目前的形式，這可能低估了這方面的影響。因此，需要對戶籍身份的影響做更廣泛深入的研究。

五、結論與啟示

近期研究把兩類城市外來人口群體之間的參加社會保險差異歸因于城鄉分割體制的歷史遺留因素，戶籍身份變量與社會保險獲取變量之間的統計關系也對這一觀點給予了實證支持。本文在這一方向上取得新的進展：提出了農民工的勞動合同制度缺位問題，并把這一問題視為城鄉分割體制痕跡的一個重要表現；在此基礎上，把勞動合同簽訂分別作為戶籍身份的因變量和社會保險獲取的解釋變量引入回歸分析，并利用城市外來人口參與基本醫療保險的抽樣數據檢驗了該路徑的存在性。這樣，我們初步連接了“戶籍身份、合同簽訂、保險獲取”這樣一條因果鏈條，為城鄉分割體制的歷史影響說找到了一個實證性的注腳。

農民工的勞動合同制度缺位是一個比這一群體的社會保障缺失更一般的問題，其原因在于城市勞動制度變革的部門差異。由《勞動法》定義的勞動合同制度，從法理本身的角度上說，是對城鄉分割的勞動及福利制度的全面否定。但是，由于沒有一個相對完善的法制環境，由于城市改革本身的國有企業導向傾向，勞動制度變革只能在舊的城市偏向的體制框架下進行，這就是國有部門為主的推進方式。因此，勞動合同制度首先覆蓋的是城市職工，非正規部門的勞動者并沒有納入這一制度的范圍，而農民工正是這一城市部門的勞動者主體。這一背景，加上對農村勞動力“另類”管理的傳統，就使得農民工實際上被排斥在勞動合同制度之外。得不到勞動合同制度的保護，農民工不僅難以獲得社會保險，也無法有效維護其它基本勞動權益。這種制度普適性與制度實施結果的偏差的根源依然可以歸結到長期持續的城鄉分割體制，是這一體制的歷史痕跡的表現。

以上關于農民工勞動合同制度缺位的制度變革“路徑倚賴”解釋可能遇到一種批評，就是農民工缺乏簽訂合同愿望的觀點。有研究認為，農民工簽訂合同率低是由于自身的勞動合同關系意識差造成的。農民工缺乏簽訂勞動合同的主觀愿望固然是可以觀察到的現象，但隱藏在這一現象背后的基本事實是：勞動合同制度在其建立和發展過程中，已經把適用主體局限在城市職工上，農民工看不到簽訂合同對自身的意義。這就是農民工對勞動合同的主觀意識差的制度基礎。從另一角度說，勞動合同制度作為一種制度安排，應當是強制性的，不存在誰“愿意”或“不愿意”的問題。如果勞動合同制度是全方位實施的，那么農民工及其雇主都要依法簽訂合同，就象該制度在國有企業中最初實施的那樣。因此，農民工勞動合同缺位的主要原因還是在制度實施層面上，而不是在主觀意識上。

本文結論對于新的《勞動合同法》實施的啟示是：勞動合同主體身份的認定不能局限于舊的“城市職工”的含義。管理體制上要打破原來城鄉分割路徑依賴，實施措施和管理手段應該滲透到每一個部門和每一個勞動者，才能確保勞動者的平等法律主體地位，才能把農民工真正納入城市的勞動管理體系。目前，我們看到，盡管《勞動合同法》已經開始實施，但在農民工集中的城市非正規部門，沒有勞動合同的現象依然是司空見慣的。因此，必須加大《勞動合同法》的執法力度，讓該法律的陽光照耀到城市的每個勞動群體，從根本上扭轉農民工勞動合同缺位以及社會保障缺失和其它勞動權益受損的局面。

本文關于城鄉分割遺留因素對城市外來市民與農民工間參保差異影響的結論是初步的，還需要更加深入的理論研究和實證探索。我們使用的數據來源于北京市一個區，而且只對醫療保險獲取這一個領域做了假設檢驗，還需要更多的數據分析。同時，除了勞動合同簽訂，還需要考察戶籍身份的其它影響并使其可操作化。圍繞著這一視角，需要進一步深入研究，也需要更廣泛的學術對話。

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