建立生態鎮試點 強化生態涵養功能

北京市大部分山區的功能定位為生態涵養發展區，生態涵養被列為山區首要任務，突出了山區對保障首都生態安全、建設生態文明、實現可持續發展的重要地位。然而由于生態涵養發展區的劃定以區縣為單位，尺度較大，而列入生態涵養區的五個區縣整體對生態涵養的功能是不均質的，因此統一的生態涵養政策與管理模式，一方面限制了有些地區的經濟發展，農民就業增收困難；另一方面生態涵養的功能也不能很好落實，生態環境得不到有效保護。鑒于此，筆者提出建立生態鎮（鄉）試點的建議，即在鄉鎮一級行政單元上細分生態涵養功能（由于村級單位地域較小，且不是一級行政組織，在操作上較困難），設立生態特區，以更好地落實山區生態涵養的功能定位。

生態鎮的政策設計

本文所指生態鎮（鄉）不同于通常所說的生態省（縣、區、市）建設模式下的生態鎮或環境優美鄉鎮建設模式，而是對生態環境建設模式、經濟社會發展模式、生態補償機制、財政體制等方面的重大變革，是一種全新的發展模式。在政策設計上主要突出以下幾點：

完全生態涵養功能定位。生態鎮（鄉）要完全退出資源開采、工業企業等破壞生態或對生態環境有潛在風險的經濟活動；有條件的地方允許發展生態旅游或民俗旅游，但要控制旅游規模，完善生態保護與環境治理措施。進行生態環境建設與保護是生態鎮（鄉）的主要責任，從一般干部到農民群眾，絕大多數人的職責與任務即是植樹砌堤、護林保水、管護垃圾、治理污水等，真正落實生態涵養、環境保護的重要功能定位。

改革財政體制。生態鎮（鄉）不再設立稅務機構，切斷了財政收入來源，成為一級完全財政支出單位。所有經費開支均來自市財政預算，將轉移支付資金、生態林補償資金、生態環境建設資金及各部門下撥的專項資金集中，提高資金利用效率，統籌用于生態環境建設與管護、各類公共崗位人員工資開支及其他公共服務支出。

農民就業與增收主要靠增加公共崗位解決。生態鎮（鄉）籌建生態環境建設總公司，負責全鎮生態建設工程的施工以及農村生活垃圾收集運輸、污水處理設施建設與運營等，吸納當地農民就業；在村組織設立護林員、護水員、管路員、衛生員、保安員等多種公共服務崗位，解決當地農民就業增收。有條件的地方發展旅游產業還可以解決部分農民就業。

統籌解決農民社保及公共服務。農民社保問題一方面由生態環境建設總公司解決，一方面由村組織解決。公共服務由市政府統籌解決，標準不低于全市農村一般水平。

鼓勵人口外遷。在農民社保、教育、住房、土地等方面，制定生態鎮（鄉）移民搬遷的扶持政策，通過教育移民、勞務輸出等多種方式，鼓勵生態鎮（鄉）農民向平原區、中心鎮、新城集聚。

配套績效考核。將生態涵養發展區的考核評價指標更進一步，取消對經濟增長方面的考核，主要考核生態環境建設工程的實施及成效，生態環境質量改善，農民生活水平提高，民主管理、公共服務及精神文明等方面。

生態鎮的認定標準及運作機制

全鎮95%以上的面積為自然保護區或國家森林公園的，可稱為強制保護型；資源開采型經濟占全鎮經濟總量90%以上，現已全部退出的，可稱為資源產業退出型；全鎮面積95%以上位于一級水源保護區的，可稱為水源保護型；全鎮面積98%以上為純山區的，可稱為自然保護型。

生態鎮（鄉）的運作機制可實行“市統籌、區管理、鎮落實”：

市級政府及相關部門負責全鎮財政支出，并制定考核指標，對鄉鎮進行考核監督；

區縣政府負責鄉鎮干部管理及社會事業組織領導；

鄉鎮政府具體落實生態環境建設保護及社會事業管理。

設立生態鎮（鄉）是在鄉鎮區域單元上落實生態涵養功能的重大體制與機制創新，是對生態補償機制的深化與拓展，是對山區生態服務價值的真正體現。2004年，我市實施山區生態林補償機制，使我市在建立生態補償機制方面走在全國前列。如果我市率先設立生態鎮（鄉）試點，將在全國開創建立健全生態補償機制的先河，為全國提供鮮活經驗借鑒，為探索建立生態文明發展模式做出重要貢獻。

（作者單位：北京市經濟與社會發展研究所）