統籌城鄉金融發展的重點和難點在農村

應加大財稅政策、貨幣政策、市場準入政策等政策措施的支持，加快推進農村金融改革，完善農村金融服務體系，調整金融資源在城鄉的分配格局，增加對農業和農村的金融供給。

我國城鄉金融發展不協調，其薄弱方面是農村金融。從總體上看，農村金融機構在改革和發展中競爭力不斷增強，經營活力日漸提升，金融服務進一步改進。但同時，農村金融體制還不適應經濟和社會發展的需要，存在體制不健全、金融供給不足、融資成本偏高、信用體系建設滯后等問題。

從筆者對冀晉內蒙三省區36個縣（市、旗，以下簡稱樣本縣）調查的情況看，農村金融服務有些方面得到改進，農村信用社改革取得一定的進展，一些地方出現了金融組織創新和金融業務創新。如山西省平遙市開辦了兩家小額貸款有限公司，呂梁山區臨縣創辦了民辦扶貧基金會；內蒙古赤峰市創辦了昭烏達婦女可持續發展協會，包頭市開辦了微小企業貸款項目等。這有利于填補現有農村金融體系的缺陷，以便從更多方面解決“三農”融資難問題。

農村金融發展現存問題

金融機構網點大量從農村撤出，覆蓋率低。金融機構網點總數大幅減少，同1998年比，36個樣本縣金融機構網點減少1832個，縮減量達44.7%。農村金融機構網點撤并出現“三集中”的特征：工商銀行、中國銀行、建設銀行從縣域大量撤出機構網點，向城市集中；農業銀行從鄉鎮大量撤出機構網點，向縣城和城市集中；農村信用社從村莊大量撤銷信用代辦站，向鄉鎮所在地和縣城集中；村級金融服務成為空白點，鄉鎮以下金融業務幾乎由農村信用社獨家壟斷，縣域金融競爭很不充分，城鄉金融服務的覆蓋率差距拉大（見表）。

信貸資金大量流出，貸款供應不足。36個樣本縣存貸差擴大，貸存比低。存差由1998年末的271億元擴大到2006年末的1871億元，增長5.9倍；貸存比由80%下降到51%，大量資金流向城市。中小企業和農戶貸款需求量大，但受各種因素的制約，貸款滿足率低，現有貸款存量向大戶集中的現象突出。人民銀行呂梁市中心支行2006年對中小企業融資情況調查顯示，120戶樣本企業共向銀行提出貸款申請258筆，實際獲得貸款35筆，貸款筆數滿足率為13.5%，比2004年同期下降11個百分點。

業務和產品單一，服務不足。農村金融市場投資品種少、融資渠道少，貸款方式以抵押擔保為主，信用貸款受到嚴格限制。農村地區缺少擔保中介機構，對農村中小企業的信用評級與城市采用一樣的標準。對抵押物的產權登記、資產評估、物權公證和物權保險等收費偏高、效率偏低。農村金融機構功能不完善，政策性金融作用發揮不夠。據人民銀行呂梁市中心支行調查，2005年該市樣本企業因無法落實抵押擔保而被拒貸的比例為60%。

資產質量不高，金融機構包袱較重。截至2006年末，36個樣本縣金融機構不良貸款占比仍比全國商業銀行不良貸款占比高出11.2個百分點。按貸款五級分類，部分農村信用社不良貸款占比仍在50%以上。此外，一些農村金融機構經營虧損形成的歷年掛賬沒有完全消化，非生息資產占比大，影響金融企業的經營效益和信貸資金的周轉使用。

融資成本普遍偏高，民間借貸活躍。農村信用社貸款利率一邊倒，高位上浮，普遍高于經營城市金融業務的商業銀行。由于農村正規金融供給不足，一些企業和個人轉向民間融資市場，承擔了更高的利息成本。據人民銀行運城市中心支行調查，2007年上半年，全市農村信用社各類貸款均無利率下浮的案例；利率上浮1.5倍以內的貸款發生額占比8.6%；利率上浮1.5～2.3倍的貸款發生額占比91.4%。而從國有商業銀行貸款利率浮動區間看，各類貸款利率下浮在10%以內的占比24.7%，利率上浮1.3倍以內的貸款發生額占比70.8%，利率上浮1.5～2倍的貸款發生額占比1.1%；利率上浮2～2.3倍的貸款比重為零。同期，當地民間借貸利率加權平均為27.5%，比農村信用社平均高出10多個百分點。2006年，50戶被調查農戶的融資總量為32萬元，其中，從農村信用社借入25萬元，民間借貸為7萬元。

農村金融問題原因解析

農村經濟社會發展的特殊性因素。我國農村經濟社會發展水平遠遠落后于城市。2006年，冀晉內蒙三省（區）城鄉居民年平均收入之比分別為2.71∶1、3.15∶1、3.10∶1。農村企業主要依托當地資源，一般生產規模小，技術含量低，市場競爭力不強；農產品收益穩定性差。農村經濟社會發展的特殊性直接影響金融交易成本。金融企業從資產流動性、安全性、盈利性的角度出發，更愿意把資源配置到效益較高的城市。

農村金融體制不適應農村經濟體制的發展變化。一是組織結構不適應。縣域經濟以中小企業、農戶為主，點多面廣和競爭性強是縣域經濟的突出特點。但從縣域金融組織結構看，組織形式單一、網點少、服務面縮窄、競爭不充分是其突出特點。由此產生金融產品價格扭曲，金融創新不足，經營管理方式滯后，資產質量和盈利水平不高。二是產權結構不適應。農村信用社改革取得重要進展，但體制和機制方面深層次的問題仍不少，發展動力不足，活力不強。三是管理體制不適應。農信社省級聯社既是地方農村信用社出資成立的金融企業，又是省政府管理農村合作金融的管理機構，具有政企合一的雙重屬性，利益沖突對其健康發展有一定影響。在一些農村信用社，理事長、聯社主任、監事長“三長”職責不清，決策、經營、監督不能相互制衡，激勵和約束機制不健全。農村金融服務還不適應農村經濟社會發展的需要。

現行農村金融管理制度安排不適應農村經濟社會發展的要求。從內部管理制度安排看，商業銀行縣支行除存單質押和一般個人消費貸款外，沒有貸款審批權，需逐級上報地市分行、省分行審批，有的貸款項目甚至報總行審批。農村信用合作社省聯社產生后，農村信用社有的貸款項目也需報省聯社進行貸款咨詢，實際是貸款審批。對農村企業的信用評價標準與城市大中型企業的信用評價標準一樣。在資金配置政策上向大城市、大企業、大項目傾斜，對縣域機構貸款營銷的激勵不夠，控制過度，加劇了縣域金融供給的不足。從外部管理制度安排看，農村金融市場準入門檻較高，尤其是缺乏引導金融企業和業務進入農村的配套政策措施。對民間融資重視不夠，缺乏規范和引導民間融資的政策和法律依據。

政策措施協調配合不夠。農村產業布局和投資項目變化較大，為規避政策風險，金融機構對縣域貸款項目更加謹慎，有的干脆不介入。在一些地方，財政和金融部門溝通不夠，也沒有創新的融資平臺，很多投資項目因為資金不到位難以發揮效用。

農村信用環境建設有差距。對農村企業財務制度管理責任不明確，缺乏有效的管理和監督，很多農村企業沒有完整的賬表，使銀行無法全面準確地評價貸款申請和發放貸款。農村企業、個人信用信息還未納入征信管理體系。農村企業信息分散在人行、工商、稅務、銀監、環保、經貿等多個部門，且各自為政，封閉運行，缺乏必要的信用資源整合。由于農村信用體系建設滯后，借貸雙方信息不對稱，金融機構難以對信貸交易對象做出準確的判斷，致使農村金融機構不愿貸、也不敢貸款。

政策建議

加快農村金融發展，必須站在統籌城鄉協調發展的高度，按照“多予、少取、放活”的方針，著力解決城鄉金融發展中的難點和重點問題。通過金融機構自身努力，同時加大財稅政策、貨幣政策、市場準入政策等政策措施的支持，加快推進農村金融改革，完善農村金融服務體系，調整金融資源在城鄉的分配格局，增加對農業和農村的金融供給，不斷滿足“三農”對金融服務的多層次、多元化需求，促進農業和農村經濟的可持續發展。

著力在“多予”上下功夫，增加農村金融有效供給。“多予”就是要增加對縣域的機構網點配置、增加信貸資金和金融產品的投入，著力解決農村金融有效供給不足的問題。

增加對農村的信貸資金投入。基本思路是把農村地區的資金主要留在農村，把農村以外的資金吸引到農村。具體措施是：農業銀行、農村信用合作社和郵政儲蓄銀行在縣域吸收的存款，應有75%的資金運用于縣域經濟，其他存款類銀行機構在縣域吸收的存款，應有60%的資金運用于縣域經濟。在具體操作時實行“新舊劃斷”，新增加的存款按規定比例留在農村，原吸收的存款可以區別不同類型的銀行機構，采用分年達標的辦法逐年達到規定比例的要求。對資金運用達不到規定比例的，要求其或者增加信貸資金投入，或者減少存款，或者自動退出農村存款市場。金融機構按規定比例留在農村的資金，其使用應由金融企業按市場原則運作，自主經營、自負盈虧、自擔風險，也就是在縣域經濟和社會的范圍內，信貸資金的投放由金融企業自主決定，不受任何干預。采取各種有效措施吸引農村以外的金融機構和資金到農村來，支持和服務“三農”。

增加農村金融機構網點。基本思路是市場配置、政策引導、分別監管。市場配置就是適度放開社會資本投資設立農村金融機構，允許企業和個人投資參股設立在縣城、鄉鎮和行政村的金融機構。政策引導就是由政府和金融監管當局在市場準入條件、財政稅收和收益補貼等方面出臺激勵和約束政策，引導各類資本到農村投資開辦金融機構及網點。分別監管的原則是，在縣域設置存款類銀行機構由金融監管當局審批并監管；在縣域設置不吸收公眾存款的專營貸款的機構網點，由省級政府審批并監管。堅持誰審批、誰監管；誰投資，誰承擔風險。

增加農村金融市場產品。關鍵是鼓勵競爭，鼓勵創新，規范經營。農村金融業務和產品創新的市場準入一般實行備案制，少數實行核準制，個別的實行審批制。要加強監管，及時依法糾正農村金融業務運行中發生的問題。

在落實“少取”上求實效，增強農村金融實力。“少取”就是采取政策和利益導向措施，減少農村金融資源外流。一是中央銀行繼續實行差異化的存款準備金政策；繼續堅持支農再貸款的政策，保持適當資金規模，在利率等方面給予優惠。二是金融監管當局對金融機構系統內的資金交易價格進行“窗口指導”，實行有利于農村資金留在縣域使用的定價機制。三是對縣域金融機構適當減免營業稅、所得稅和其他行政性收費，通過財稅政策引導縣域金融增加“三農”投入。四是對縣域金融機構網點的撤并，金融監管當局要審慎評估，必要時進行“道義勸說”。

在“放活”上做文章，搞活農村金融市場。鼓勵多種金融組織參與農村金融服務。加快培育競爭性的農村金融市場主體，實現農村金融機構多元化。通過完善和落實市場準入政策措施和財稅政策措施吸引各種類型、各種所有制的金融機構到縣域開辦金融業務。進一步深化農信社改革，完善法人治理結構，真正發揮股東（社員）代表、股東（社員）代表大會、監事會的作用。加快推進農業銀行股份制改革，完善其功能定位和運行機制。加快推進郵政儲蓄銀行功能作用的展開，利用其在農村網絡分布廣泛的優勢，積極為“三農”服務。積極穩妥地推進財政支農資金與信貸、保險等資金的業務組合，實現支農資金效益的最大化。

重視、規范和引導民間借貸。首先，應重視民間借貸的存在和發展。民間借貸對農村金融的補充和輔助作用明顯，同時也存在諸多問題和弊端，必須興利除弊。其次，對民間借貸要積極引導。發揮產業政策的作用，通過環境、能源、土地等政策手段引導民間借貸投向。金融機構可以開辦委托存貸款業務，通過信托等辦法引導民間資本。第三，對民間借貸要積極規范。加強對民間借貸活動的監測，掌握其規模、流向、問題及影響等，為宏觀調控提供決策支持。政府有關部門要及時發布產業政策、金融政策指引和風險提示，規范和引導民間借貸行為。要堅決取締非法吸收存款、非法集資和高利貸等非法融資活動，抓緊規范民間借貸行為的立法。

加強農村金融環境建設。依法督促農村企業建全財務制度，嚴格財務管理。農村金融企業要從貸款的安全性出發，通過“信用村鎮”、“信用農戶”評定等行之有效的方法，把改進金融服務，增加貸款投放與企業和個人信用評定緊密結合，推動農村信用環境建設。加強信用信息基礎設施建設，建立和完善縣域企業和個人信用信息數據庫。完善信息搜集、整理、交流和信用評價機制。進一步加強法制建設，依法保護企業和個人債權，依法治理逃廢金融債務行為。加快建立存款保險制度，形成有效的市場退出機制。

（作者單位：中國人民銀行天津分行）