獨立學院的制度安排審議

摘 要：獨立學院制度是近年來一種新生的高等教育制度。本文從制度倫理學的視角對獨立學院的制度安排進行審視，從獨立學院的制度形成、獨立學院的制度執行、獨立學院的制度創新等方面對其進行“善”的審視和倫理反思。從而，為完善這一新型的制度形式提供一種參照。

關鍵詞：獨立學院；制度安排；制度倫理學

任何一個國家在實現現代化的過程中，都伴隨著高等教育大眾化的進程。我國實行改革開放和市場經濟以來，社會經濟蓬勃發展，經濟大發展推動了教育大發展，而獨立學院正是我國高校擴招政策的產物。在不到十年的時間里，獨立學院迅速實現了規模擴張，目前已發展到300多所。然而，獨立學院制度到底是怎樣的一種制度，它將走向何方卻眾說紛紜、莫衷一是。

從制度倫理學的角度看，一個好制度必定是內涵道德性的，制度本身的善是制度能夠達成善的前提條件。而制度的善的具備又受到具體的制度的形成、制度的執行和制度的變遷過程的影響和制約。因此，本文嘗試從制度倫理學的視角，對獨立學院的制度過程進行倫理審視，為建構理想狀態的高等教育制度提供一個切入點。

一、獨立學院的制度形成——一種制度妥協

在現代民主社會中，制度妥協具有道德合理性，因為制度妥協往往是基于理性法則做出的，是放棄了某些東西而獲得總體利益最大化的一種選擇。“在現代教育生活中，多元主體(包括平等的個體、群體、國家)之間的讓步與妥協，是解決教育制度變革過程中的爭端與分歧、阻力與障礙，推動教育制度變革的重要機制。”［1］獨立學院制度正是這樣一種通過激發各方參與高等教育制度變革興致而緩解高等教育供需矛盾的一種積極的制度妥協。

獨立學院制度是私立高等教育的一種形態。私立高等教育是伴隨著高等教育市場化的進程而逐漸發展起來的。我國在改革單位制度以后，國家作為社會政策提供者的角色不斷減弱，而個人及市場要承擔的責任變得越來越重要，在這種情況下，教育尤其是高等教育的市場化就成為大勢所趨。20世紀80年代中期開始的教育體制改革的基本問題，就是如何協調政府、學校和市場三者的關系，以形成一個既利于政府進行統籌管理，又能調動各種社會力量參與辦學的積極性，學校又有較大的辦學自主權的一種新型的權力關系。這就使傳統的利益格局開始分化，逐步向一個多元化的利益結構過渡。

獨立學院的產生源于1999年開始的一些公辦高校內部以民辦機制運行的二級學院，其直接誘因是我國高等教育的大眾化和擴招政策在經濟因素上的準備不足。為此，很多地方便嘗試利用現有普通高校的資源及社會資金辦學，進行舉辦國有民辦二級學院的大膽探索。2003年4月，教育部印發《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），《若干意見》的出臺一方面是對處于混亂狀態的獨立學院進行規范，另一方面也以制度形式承認了獨立學院的合法性，從而實現了制度妥協的第一步。由于長期精英化的高等教育政策造成的人們被抑制的高等教育需求得到空前釋放，由于為擴充高等教育資源并使高等教育資源得到最大利用，使公立高校的資源投入和社會力量的資本注入得到制度許可，獨立學院的數量如雨后春筍般獲得迅猛發展。這是一個多方面利益博弈的結果，最大限度的實現了社會、公立大學和投資主體的三贏，暫時實現了利益平衡。可以說，在我國民辦高等教育發展嚴重不足并且質量參差不齊的條件下，這種依托公立大學的資源優勢（尤其是品牌優勢），同時充分吸收社會資本彌補教育投入不足的獨立學院是高等教育發展新格局的一種現實選擇。

二、獨立學院的制度執行——兩種制度缺失

雖說有制度總比沒制度好，但制度的好壞制約著制度執行的效果，因而，獨立學院的走向必須由好的制度逐步引導。從制度與倫理的關系來看，任何一種制度都是一種物化的倫理，制度是物化的倫理，倫理是制度的內核，兩者無法剝離。因此制度建設的關鍵在于制度背后的價值觀念的建立。德國政治經濟學家認為，好的或者有效的制度應遵循三個準則：第一項準則是制度應具有一般性。換言之，制度不應在無確切理由的情況下對個人和情境實施差別待遇。第二項準則是，有效規則必須在兩種意義上具有確定性，即它必須是可以認識的（顯明的），它必須可為未來的環境提供可靠的指南。因此，確定性意味著：正常的公民應能清晰地看懂制度的信號，知道違規的后果，并能恰當地使自己的行為與之對號。第三項準則是制度應當具有開放性，以便允許許多行為通過創新行動對新環境作出反應。［2］概括起來就是一般性、確定性和開放性。參照這幾條準則，我國目前獨立學院的制度設計突出的表現出缺乏確定性的問題，具體而言，表現為兩種性質的制度缺失，一種是顯性缺失，另一種是隱性缺失。

獨立學院制度的顯性缺失主要表現在兩個方面。一方面表現為，缺乏獨立學院的制度規定和相關配套措施規定。例如，對于獨立學院的管理問題就缺乏相應的地方性制度規定，除浙江、上海、廣東、遼寧等省市出臺了地方性的獨立學院管理的法規條例以外，其它多數省市基本上是沿用公辦高等學校的管理辦法［3］，這種制度規定的滯后性是與獨立學院辦學規模的快速發展要求不相適應的。另一種情況的顯性缺失是由于相關配套的制度沒有跟上而造成制度的完整性無法實現。例如，雖然有《若干意見》等獨立學院制度，但是缺乏有力、具體的配套保障措施，對獨立學院發展中的一系列問題，如土地征用優惠、提供優惠稅收、學生國家助學貸款、招聘教師、職稱職務評定、學院專業設置及招生等問題，都沒有配套的制度規定和支持。

獨立學院制度的顯性缺失另一方面表現為，已出臺的獨立學院制度規定與相關法律法規或上位法的規定相矛盾。如《中華人民共和國憲法》中的“社會力量”和《中華人民共和國民辦教育促進法》中的“社會組織或者個人”是在同一意義上使用的概念，他們都意味著學校經費來源是“非國家財政”，也就是民間資本。但是《民辦教育促進法實施條例》中規定：“參與舉辦民辦學校的公辦學校依法享有舉辦者權益，依法履行國有資產的管理義務，防止國有資產流失。”該規定明確告訴我們，公辦學校可以利用國有資產舉辦民辦學校。這顯然與《憲法》和《民辦教育促進法》的規定相矛盾。［4］

目前對于獨立學院討論最多的矛盾之一恐怕就是獨立學院的營利性（或市場化）和公益性的關系問題。因為獨立學院這種帶有明顯市場化的高等教育制度安排似乎沖擊了公益性這一高等教育的內在規定性。問題的根源在于我國1995年頒布的《教育法》規定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校和其他教育機構。”有學者認為：“這一規定試圖表明我國教育與市場的基本關系。但是，教育能否介入市場，如何介入市場，政府在市場介入的情況下又如何發揮自己對學校的調節功能，問題的復雜性遠不是上述簡略的規定就能解決的。因此在實踐中，這樣一個規定不僅沒有能夠有效地調節政府對教育的制約關系，反而導致在貫徹中發生諸多認識上和適用上的混亂。”［5］2003年《民辦教育促進法》中對民辦教育投資者可以取得合理回報的規定更加重了這種認識上和適用上的混亂，我們一方面無法阻擋由政府和社會力量(包括營利性機構)共同向社會提供教育產品這一當前中國教育發展的趨勢；另一方面，我們又要堅定捍衛教育的公益性。為此，有的學者對教育的公益性做了學理解釋①，以澄清誤解，化解矛盾。但學理解釋的效力必定不如法定解釋，也許要對上位法做必要的法定解釋可能才不會有下位法踐踏上位法之虞。

還有一種容易為人忽視的制度缺失是隱性缺失。隱性缺失是指表面上某方面的制度十分“齊全”，而實際上卻毫無效果。可以說，2003年的《若干意見》確實刺激了獨立學院數量的增長，但與此前的獨立學院沒有實質性的差異。“五獨立”、“三原則”并沒有成為政府規范獨立學院發展的有效手段，假獨立和違反原則的獨立學院還大量存在。因而，《若干意見》呈現出某種程度的制度缺失。這很可能是制度設計本身的不合理所致，當然還有其它各種原因。

近日，中華人民共和國教育部第26號令——《獨立學院設置與管理辦法》正式下發，并從今年4月1日起正式施行。對照26號令與此前發布的《若干意見》，26號令具有如下特點：確定了獨立學院的法人地位；明確了獨立學院屬于公益性事業，舉辦者可以取得有限定的合理回報；獨立學院可以獨立頒發學位證書；獨立學院設置條件從嚴掌握。可以說26號令在制度的明確性上又進了一大步，但獨立學院的制度設計要實現高等教育的制度“善”還有很長的路要走。

三、獨立學院的制度創新——三種制度“善”

不管是人們對獨立學院這種具體的制度安排的倫理評價是“不應該”、“不合理”，而對其上位的基本教育制度的倫理評價是“正當”、“合理”，還是正好相反，這兩種情況都為制度變遷提供了空間，為制度倫理創新提供了可能性。制度倫理之于制度創新的意義在于，人們從制度倫理的角度對某一制度作出“不好”（“不應該”、“不正當”）的道德評價，進而形成一定的輿論壓力，是誘發制度創新的群眾基礎。因此，可以將制度倫理看做制度創新的內生變量，它可以降低制度創新的社會成本，促進制度創新的順利完成。因此制度倫理的建設應該受到人們的重視。獨立學院制度既應有它作為一般制度的一般“善”，也應有它作為高等教育制度和私立高等教育制度的特殊“善”。具體而言，獨立學院的制度倫理應遵循如下三個原則。

（一）促進教育公平和社會公正

公平與正義是社會制度的首要價值，這應該是毋庸置疑的。而隨著市場對教育的介入，原有的利益和社會價值分配格局被打破了，“社會的教育資源在物與物、人與物、人與人幾個方面的結合能否最大程度地體現教育機會的公平，這必然成為人們普遍關注的問題”［6］。

當前對獨立學院公平性問題的討論主要集中在兩點，一是認為獨立學院是制度性尋租的結果，獨立學院具有既不像公辦高校那樣背負沉重的公共責任期待，也不承擔民辦高校那樣的辦學風險的雙重優勢地位，這雙重優勢地位是依靠政府的政策傾斜來實現的。依靠政策傾斜發展壯大起來的獨立學院損害了高等教育辦學主體之間的平等競爭，這對民辦高校而言是一種不對稱、不公平的競爭。表面上看，的確如此，但是這種不將具體制度放在作為系統整體意義上的制度當中的做法，很可能會滑向機械論的深淵。因為“一個或數個具體制度單獨地看可能是不合理的，但是，在一個更為完整、更高層次的制度系統中，它卻可能是合理的”［7］。可以說，正是這種靠政策傾斜發展起來的高等教育機構增加了教育資源，增加了民眾接受高等教育的機會，也因而在較大程度上贏得了社會的認可。何況，其它民辦高校的發展雖然受到了獨立學院的威脅，但并沒有在獨立學院的“擠壓”下而有顯著萎縮，反而會在這種壓力狀態下設法提高自己的競爭力。

對獨立學院公平性議論頗多的另一個問題，就是現在部分獨立學院成為母體的創收單位，成為母體高校以公共資產獲取小集體利益的工具。這種假獨立的獨立學院嚴重侵害了公共利益，是必須嚴肅對待的。26號令也正針對這種情況對獨立學院的投資方條件做了嚴格的規定。

（二）利于個體自由全面發展

人的自由全面發展是各級各類教育目的制定的依據，也是各種各樣教育制度背后的倫理基礎。“對于任何一條教育制度來說，它若想成為有意義的和有成效的教育制度，就必須以一種明確的、深思熟慮的、富于理性的哲學或世界觀為基礎，還必須依據這樣一些方面的有關信條行事：即人性和全人類的本性、個人和社會的價值觀念體系、被人們認為最值得掌握的知識體系。”［8］目前存在的阻滯獨立學院實現個體自由全面發展目的的主要癥結在于，其辦學模式和師資隊伍嚴重依賴母體學校。

獨立學院的培養目標定位應為本科應用型高級復合型人才，培養的是直接面向市場和生產第一線的既懂理論、又善于實踐，具有本科學歷的高級職業性、技術型專門人才，這與其所依托的母體學校的培養目標完全不同。理論上獨立學院應該與母體學校有不同的辦學模式和師資隊伍，以適應培養目標。但一個現實的困境是獨立學院與母體的“依托模式”使其不可避免地“移植”了所依托公辦高校的相關專業和人才培養體系，致使其在辦學模式上與母體沒有多大差異，結果是使獨立學院成為母體高校的劣質贗品，大批量生產同一規格的“人才”，抹殺學生的個性，從而成為“克隆人”、“復制人”的加工廠。這正是人們呼吁摘掉獨立學院紅帽子的一個重要原因。然而，探索一個適合于獨立學院的辦學模式和建立一支適合于獨立學院的師資隊伍都不可能是一日之功。因而獨立學院的制度變遷也只能是在陣痛中前進，但其發展方向是明確的，那就是實現真正的獨立，以其特色獨立。

（三）改變重學輕術的傳統文化

獨立學院的出現以及獨立學院之所以不能按照人們理想的樣子運作，原因主要在于我國的現實政治經濟國情和重學輕術的傳統文化。人們往往過于強調制度的文化適應性，而忽視制度的改變文化功能。鄧小平同志曾經說過，好的制度可以使壞人變好，壞的制度可以使好人變壞。獨立學院的制度創新應該考慮的一個重要價值是，改變落后的意識形態和不適應時代發展的傳統文化。

在我國，重學習、重做官的思想根深蒂固。“財富本身并不受重視，因為財富不具有精神力量。財富給人以舒適的生活，但不給人以智慧，因而在中國靠富裕帶來的威望相當少。每個商人之子的愿望就是成為一位學者，參加科舉考試，在官場中步步高升。”［9］正是這樣的一種意識形態和傳統文化使我國在由精英教育邁向大眾化教育的道路上步履維艱，與此相關的考試制度、高等教育制度和就業制度的改革都難以推進。但是我們不可低估制度的力量，獨立學院的制度創新可望挑戰這種落后過時的文化，重建一種新文化。

獨立學院是我國高等教育大眾化進程中的一種特殊的高等教育形態，雖然其在發展過程中與教育公益性有種種抵牾，存在著種種必要的“惡”，但其所能實現的更大“善”正是其存在的道德合理性基礎。對此，我們要保持兩點清醒的認識：一是獨立學院絕不可喪失其公益性。高等學校不同于企業和其他組織的組織特性，單純依賴市場不足以平衡社會對教育的供求關系，政府對市場的介入要做適當的限制。二是獨立學院的制度創新任重道遠，如果 “把高等教育市場化理解為高等教育發展過程中的一個歷史階段，或者說是高等教育進程中的一個必然階段”［10］，那么獨立學院逐漸發展成為名副其實的民辦高校、并與公立高等教育形成公平競爭的二元格局將是必然的趨勢，這期間，制度倫理的建設必須受到高度重視。

注釋：

①“不得以營利為目的舉辦學校和其他教育機構”不是教育公益性的內在規定性，不是教育公益性所固有的一種性質，而是法律賦予它的一種外加的性質。教育的公益性質并不必然排斥營利性行為的存在。我們可以把通過市場進行的辦學行為叫做市場化公益行為，可參見勞凱聲的《面臨挑戰的教育公益性》。

參考文獻：

［1］李江源.論教育制度變革中的妥協機制和妥協程序［J］.清華大學教育研究，2007（8）.

［2］［德］柯武剛，史漫飛.制度經濟學［M］.商務印書館，2000.

［3］［4］費堅.當前我國獨立學院“獨立”的困境研究［J］.高教探索，2008（1）.

［5］［6］勞凱聲.面臨挑戰的教育公益性［J］.教育研究，2003（2）.

［7］高兆明.制度倫理與制度“善”［J］.中國社會科學，2007(6).

［8］[尼日利亞]杰阿基比魯.教育哲學導論［M］.董占順等譯.春秋出版社，1989.

［9］李約瑟.轉引自楊光斌.制度變遷與國家治理——中國政治發展研究［M］.人民出版社，2006.

［10］戴曉霞等主編.高等教育市場化［M］.北京大學出版社，2004.