破解西部地區(qū)“兩基”達(dá)標(biāo)后的最大難題

從上世紀(jì)90年代開始，為了實(shí)現(xiàn)“兩基”達(dá)標(biāo)，在財(cái)政投入嚴(yán)重不足的情況下，各地舉債投入義務(wù)教育階段學(xué)校設(shè)施建設(shè)和教學(xué)裝備建設(shè)?！皟苫边_(dá)標(biāo)后，由于政策變動(dòng)等各種原因，建設(shè)所用經(jīng)費(fèi)未能按原計(jì)劃籌集和償還，沉重的“兩基”欠債已成為西部農(nóng)村“兩基”達(dá)標(biāo)后的最大難題。

一

1997年，貴港市在廣西率先實(shí)現(xiàn)了教育“兩基”全面達(dá)標(biāo)。2001年11月，又順利通過了自治區(qū)的復(fù)查驗(yàn)收，榮獲全區(qū)“兩基”工作先進(jìn)地(市)稱號。為了實(shí)現(xiàn)“兩基”達(dá)標(biāo)，從上世紀(jì)90年代開始，各縣市從上到下掀起了“人民教育人民辦、辦好教育為人民”的熱潮。集資辦學(xué)、借資建校，先建設(shè)后還債成為一時(shí)風(fēng)尚。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市“兩基”欠債高達(dá)3.7億元。教育欠債主要是在普及九年義務(wù)教育的過程中形成的，主要原因在于：

(一)落后的地方經(jīng)濟(jì)與超前的教育發(fā)展不相適應(yīng)。貴港市是1996年才建立的地級市，2005年人口達(dá)470萬人，而財(cái)政收入只有17.05億元，人均財(cái)政只有360元，根本無法滿足貴港市教育發(fā)展巨大的資金需求。

(二)義務(wù)教育集資渠道變窄。在教育“兩基”達(dá)標(biāo)攻堅(jiān)戰(zhàn)中，各地政府和學(xué)校敢于舉債投入，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)義務(wù)教育集資的環(huán)境還比較寬松，渠道比較多，除了當(dāng)?shù)刎?cái)政的逐年投入外，還有農(nóng)村教育費(fèi)附加和農(nóng)村農(nóng)民教育集資這兩種重要的補(bǔ)充渠道。如貴港市覃塘區(qū)，1996年，農(nóng)村教育費(fèi)附加740萬，農(nóng)村農(nóng)民教育集資為866萬元，兩項(xiàng)合計(jì)為1573萬元，占了當(dāng)年教育經(jīng)費(fèi)的50％左右。但從上世紀(jì)90年代末開始，國家推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加和農(nóng)村教育集資。同時(shí)，隨著國家治理教育亂收費(fèi)力度加大，各種因擇校產(chǎn)生的社會(huì)捐資助學(xué)資金也明顯減少甚至完全消失。

(三)義務(wù)教育管理體制不夠完善。當(dāng)時(shí)的義務(wù)教育管理體制是縣、鄉(xiāng)、村三級辦學(xué)，分級管理。由于多頭管理，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育的投入機(jī)制不順暢，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)主體不明確，來源渠道不規(guī)范，調(diào)節(jié)機(jī)制不健全，監(jiān)督機(jī)制不到位等。如在教育費(fèi)附加、農(nóng)村教育集資的征收和使用管理上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、學(xué)校管理存在不規(guī)范現(xiàn)象，沒有做到?？顚Ｓ?；在校舍建設(shè)方面，有些甚至沒有設(shè)計(jì)圖紙，沒有經(jīng)過招標(biāo)等規(guī)范程序；在建設(shè)造價(jià)核定上，沒有經(jīng)過建設(shè)部門審批，有的學(xué)校超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)等，這些管理體制的不完善，增加了許多不合理的債務(wù)。

(四)“普九”標(biāo)準(zhǔn)的提高?！皟苫边_(dá)標(biāo)后，每隔兩年要復(fù)查驗(yàn)收一次，標(biāo)準(zhǔn)也提高了，使得舊的債務(wù)尚未還清，新的債務(wù)又在增長。

二

沉重的“兩基”欠債，由于各種原因沒能及時(shí)償還，日積月累，積重難返，成為了農(nóng)村義務(wù)教育最為突出的問題，其負(fù)面作用正在日益顯現(xiàn)出來：

(一)“兩基”欠債嚴(yán)重影響了學(xué)校的正常教學(xué)秩序?！皟苫鼻穫饕腔ㄇ穫诨ㄇ穫?，大部分是欠建筑工頭的債務(wù)。部分工頭在多年討債未果的情況下，采取了封學(xué)校、漫罵、威脅甚至毆打校長等過激行為。特別是在學(xué)校開學(xué)期間，學(xué)校正常的教學(xué)秩序都無法保證。

(二)“兩基”欠債影響了“兩基”工作成果的鞏固和提高。首先，沉重債務(wù)嚴(yán)重影響了危房改造工作。貴港“普九”達(dá)標(biāo)比較早，但質(zhì)量并不高，大部分中小學(xué)校舍是在當(dāng)年攻堅(jiān)戰(zhàn)中采取群眾獻(xiàn)工獻(xiàn)料、投工投勞、自行設(shè)計(jì)、自行施工建造的，校舍質(zhì)量較差。十年過去了，由于債務(wù)的壓力，大多數(shù)學(xué)校由于缺乏資金不能及時(shí)維修，校舍變得十分殘舊，有不少已變成了危房。其次，沉重債務(wù)影響了農(nóng)村中小學(xué)教師安居工程的實(shí)施。為了應(yīng)付“兩基”達(dá)標(biāo)后的債務(wù)，農(nóng)村小學(xué)幾乎沒有資金安排教師住房建設(shè)，導(dǎo)致教師住房十分緊張，有的學(xué)校2-3名教師擠住在一間平房，有的學(xué)校外地教師無法安排在學(xué)校內(nèi)住宿，只能到附近農(nóng)房寄居。這種狀況如果不及時(shí)改善，將嚴(yán)重影響到教師隊(duì)伍的穩(wěn)定，“兩基”成果的鞏固和提高也無從談起。再次，沉重債務(wù)影響了農(nóng)村中小學(xué)遠(yuǎn)程教育項(xiàng)目的實(shí)施。由于缺乏資金的投入，不少農(nóng)村學(xué)校的電化教學(xué)器材還是老式的，使用率也不高。

(三)“兩基”欠債影響了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。教育欠債所造成的負(fù)面影響，已不僅僅局限于教育界內(nèi)部，還逐漸的成為了一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題。(1)“兩基”欠債影響了社會(huì)的穩(wěn)定。表現(xiàn)之一，不少工頭除了經(jīng)常到各級政府上訪、鬧事外，還準(zhǔn)備采取一些過激行為。表現(xiàn)之二，部分債權(quán)人因債臺(tái)高筑，無力支付民工的工資，便將責(zé)任全部推給政府，鼓勵(lì)民工聯(lián)合起來向政府發(fā)難，或鼓勵(lì)民工哄搶學(xué)校的財(cái)物，造成巨大負(fù)面影響。(2)“兩基”欠債影響了民營企業(yè)的發(fā)展和壯大。由于多年欠債，不少債權(quán)人因欠債過重而破產(chǎn)或陷入困境。十年前，在西部的農(nóng)村，能夠墊支幾百萬或幾十萬來支持學(xué)校建設(shè)的人，基本上都是非公經(jīng)濟(jì)的精英，如果他們不是陷入教育欠債的困境中，他們的事業(yè)還會(huì)有很大的發(fā)展，可以在縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。(3)“兩基”欠債嚴(yán)重影響了政府的聲譽(yù)和威信。從對外招商引資方面來說，外來客商會(huì)從中擔(dān)心當(dāng)?shù)卣恢v信用而覺得投資環(huán)境太差不敢來投資；對本地私營企業(yè)主來說，同樣也會(huì)因?yàn)檎牟恢v信用而將資金投向外地，這些更是直接影響了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三

“兩基”欠債問題是在“農(nóng)民辦教育”轉(zhuǎn)向“政府辦教育”過程中出現(xiàn)的，主要是因政策改變造成的，是政策性問題，也是全國農(nóng)村義務(wù)教育存在的普遍問題，但這一問題在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)的農(nóng)村中小學(xué)校中較為嚴(yán)重。為此，從國務(wù)院到各級地方政府都十分重視。國家教育部2005年下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好教育項(xiàng)目拖欠工程款清欠工作的通知》。2006年，自治區(qū)人民政府下發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅(jiān)決制止發(fā)生新的鄉(xiāng)村債務(wù)有關(guān)問題的通知》，將清理教育欠債和堅(jiān)決制止新的教育債務(wù)作為各級人民政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。清理“兩基”欠債，已經(jīng)不可避免的進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。

(一)全面核查，界定欠債的準(zhǔn)確數(shù)額。這是積極、穩(wěn)妥化解“兩基”欠債的基礎(chǔ)工作。由于“兩基”欠債時(shí)間長，數(shù)額大，管理不規(guī)范，所以整個(gè)貴港“兩基”的欠債數(shù)額還沒有一個(gè)權(quán)威的數(shù)字。缺乏準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，政府無法進(jìn)行債務(wù)清償工作。有些縣區(qū)著手開展這項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作，多是從審計(jì)局、財(cái)政局、教育局抽調(diào)人員組成工作組進(jìn)行清核。但效果并不佳。一是工作組的成員是臨時(shí)從各單位抽調(diào)，工作時(shí)間很難確保；二是由于專業(yè)知識的局限，對部分工程項(xiàng)目大、欠債多、資料不全的債務(wù)難以審核；三是部分債權(quán)人對政府工作組的審核結(jié)果不認(rèn)同，認(rèn)為政府“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”，不公平，也不可信。而桂平市卻做得比較好。他們除了從市紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政、教育等部門抽調(diào)20人，分為4個(gè)小組到鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行審核外，還聘請了廣西眾益工程造價(jià)咨詢公司進(jìn)行全面審計(jì)，效果比較好。在確定債務(wù)的準(zhǔn)確數(shù)額后，由縣市區(qū)人民政府發(fā)文確認(rèn)，并作出具體還款方案以及相應(yīng)的處置方案。

(二)統(tǒng)一規(guī)范“兩基”債務(wù)的內(nèi)容，擠去水分和剔除不合理的債務(wù)。農(nóng)村中小學(xué)教育“兩基”欠債應(yīng)該主要是指在實(shí)施“兩基”達(dá)標(biāo)攻堅(jiān)戰(zhàn)中，各地投入義務(wù)教育階段學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施及教學(xué)裝備所形成的債務(wù)。從這個(gè)定義出發(fā)，第一，與“兩基”達(dá)標(biāo)無關(guān)的債務(wù)，如歷年拖欠教師的工資特別是各種補(bǔ)貼，不能算為“兩基”欠債；第二，學(xué)校集資所建的教師宿舍樓的欠債也不應(yīng)該算為“兩基”欠債。如果將這部分債務(wù)剔除，全市將可以減少幾千萬元的債務(wù)。至于所欠教師的集資款，則另行解決。同時(shí)，應(yīng)該參照解決“兩會(huì)一部”欠債的做法，科學(xué)確定“兩基”欠債的利息。由于“普九”212作中，各地、各校、各工程的投資協(xié)定不同，利息率的高低不一，有不少地方是按1分、2分、3分計(jì)算利息，借基金會(huì)的錢甚至更高。如果全市有一個(gè)統(tǒng)一約定，按當(dāng)年銀行同期的利率來計(jì)算，全市也可以減少幾千萬元的債務(wù)。

(三)建立配套的教育投入機(jī)制，拓寬教育資金來源渠道。從歷史上看，“兩基”欠債是由于政策性變化引起教育資金來源渠道變窄而形成的。因此，必須堅(jiān)持“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制，在這一體制構(gòu)架上實(shí)施有關(guān)保障農(nóng)村義務(wù)教育投入的具體措施：

1．在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，逐年加大財(cái)政對義務(wù)教育的投入力度。明確各縣市區(qū)在財(cái)政預(yù)算中每年安排一定額度的資金用于償還“兩基”欠債。

2．確保教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)能全部用于義務(wù)教育。在縣市區(qū)，每年征收上的“三稅”教育附加費(fèi)和地方教育費(fèi)附加都有幾百萬元，這筆專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)如能用好，可償還不少債務(wù)和化解不少的矛盾。

3．嚴(yán)格政策要求，確保稅改轉(zhuǎn)移支付資金用于農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的足額到位和專項(xiàng)使用。從目前西部農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來看，這是償還“兩基”債務(wù)的主渠道。自治區(qū)人民政府明確規(guī)定，農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金中，除已下達(dá)的農(nóng)村中小學(xué)教師工資轉(zhuǎn)移支付資金須按規(guī)定用于確保農(nóng)村中小學(xué)教師工資發(fā)放外，其余資金用于農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的比例應(yīng)高于65％，而在這65％的總額中，30％用于償還“兩基”欠債。這是償還“兩基”欠債最穩(wěn)定的資金來源。但農(nóng)村稅費(fèi)改革后轉(zhuǎn)移支付的資金到地方后還不能全部彌補(bǔ)原來資金支出的缺口，使得大部分資金都是用來發(fā)放農(nóng)村中小學(xué)教師工資了，建議自治區(qū)相關(guān)部門進(jìn)一步明確稅改轉(zhuǎn)移支付使用的具體規(guī)定。

4．加強(qiáng)思想政治工作，加大宣傳解釋力度。大多數(shù)的債權(quán)人對政府還是信任的，對政府暫時(shí)存在的困難也是理解和支持的。雖然不少債權(quán)人為“兩基”欠債而陷入困境甚至破產(chǎn)，但采取過激措施的還是少數(shù)人。而少數(shù)人之所以采取過激行為，也因?yàn)楫?dāng)?shù)卣?、教育主管部門特別是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)沒有及時(shí)與債權(quán)人溝通，沒有做深入細(xì)致的思想工作，沒有真誠為債務(wù)人解決一些實(shí)際困難而引起的。如果各地能及時(shí)開展“兩基”欠債清理的實(shí)際工作，做出具體可行的還債計(jì)劃，直接與債權(quán)人對話并對有特殊困難的債權(quán)人采取有效的措施，“兩基”達(dá)標(biāo)后留下沉重債務(wù)的這道難題，完全是可以破解的。

(責(zé)編 韋春艷)