我國政府投資項目推行代建制的發展對策研究

摘 要：代建制是具有中國特色的政府采購制度，是提高政府投資項目效益的重要手段。本文對我國政府投資項目推行代建制提出了一些建議。

關鍵詞：代建制 對策

一、加強法制意識，完善代建制相關法律法規

代建制這項制度的推行首先需要國家應盡快制定法律來保障、規范它的實施。經驗告訴我們，固有的計劃經濟模式及權力部門利益的影響，沒有一部代建制法律來保駕護航并上升為國家行為，是不能徹底推行好這項制度的。同時為項目實施各方(業主、承包、咨詢、代建、設計、監理)提供了法律保障，各施其能，各盡其責，使項目內部控制機制真正的發揮作用。

二、培育一批專業化、實力雄厚的項目代建公司

為了適應代建制的需要，必須盡快培養和發展一批具有競爭力的項目代建公司。通過改制、強強聯手、合并、兼并等形式，在政府指導下，依靠市場競爭，培育一批專業化、實力雄厚的項目管理公司，參加國內項目代建，走出去參與國際工程管理的競爭。

為滿足業主對項目代建服務的需求，項目代建服務必須對實現項目建設的整體目標負責，貫穿于項目建設的全過程，而不是只承擔其中一部分或某個階段的管理。這將從根本上推動我國建設項目過程管理從分段交接、總責模糊、管理水平低下的現狀向全過程建設項目管理轉變，加速與國際水平接軌。

面對我國巨大的代建市場，國內企業具有某些階段的項目管理能力，但沒有構成項目全過程所需的服務能力，在項目融資和構成保險方面，我國的金融體制改革基本是尚處于初期發展階段。隨著國際金融體制改革的不斷深化，向WTO承諾開放服務貿易市場的時間表以及為業主對多元化融資的實際需求，項目融資和工程保險方面的咨詢服務將很快成為業主的基本需求。因此，國內項目管理咨詢企業應早做準備。

另外，根據市場目標配置資源、調整組織結構。委托代建應當是項目管理咨詢企業的一個重要市場目標，主要原因是：政府委托代建的市場容量很大，穩定性和規范性程度高；具備全過程項目管理咨詢服務能力的企業才是項目管理咨詢市場中的主力軍。

中小型工程咨詢企業可采用優勢互補、聯合投標的方式進入委托代建市場。這些企業一般是特長突出、組織靈活，但資源十分有限，它們把自身的特長打造精良，通過聯合體中的相互依賴和密切協作，形成整體競爭能力。其中，能力配套、項目管理服務的質量和協作效率應當是聯合體中資源配置和組織結構中考慮的三項首要問題。

大型工程咨詢企業則應注重能力的拓展，形成全過程項目管理服務的競爭能力。可考慮的資源配置方式有：企業資源重組、外聘專家組成團隊、企業并購、構成戰略聯盟、中外合資或合作等。在組織方式上應注重綜合激勵和柔性應變。

人才、團隊是企業競爭力的核心，雖然其它資源也是不可缺少的，但人才團隊是項目管理咨詢企業頭等重要資源，是企業資源配置中的中心任務，也是人力資源部門服務的主要對象。因為項目代建服務是綜合知識運用加經驗積累和智力勞動，是一個人才協作團隊的合作能力。雖然我國目前達到根據公認標準的項目管理人才(例如PMP)十分短缺，但具有某些知識和經驗的人才很多。所以，只要真正實行以人為本、用人之長、報酬合理、知識產權清晰的企業用人制度，就可以聚集企業所需的各類人才，打造實現企業市場目標的人才團隊。

三、推行代建制必須依靠制度創新，盡快建立統一規范的代建制的市場

代建制的實質就是政府投資工程項目的市場化運作模式。我國是一個發展中國家，伴隨經濟的增長，政府投資工程項目逐年猛增。現在我國已擁有了世界上最龐大的建筑業，從業人員數量高達3700萬。其中不乏世界級水平的建筑企業和人才。政府除培育代建市場外，還應利用職能作用重點扶持具有國際水平的跨地區跨行業的代建公司。

“代建制”的試點和推行時間雖然不長，實踐已充分證明，它較好地克服了政府投資項目實行的“財政投資、政府管理”的單一模式，即投資、建設、管理、使用多位一體的，普遍存在“超規模、超標準、超概算”的“三超”現象，及滋生腐敗的土壤，是一種控制建設規模、建設工期和建設投資的行之有效的管理方法。同時，也是轉變政府職能，有效地改變投資管理部門重投資審批、輕投資管理的狀況，對促進投資管理部門加強管理和規范市場具有重要意義。為了代建制深入開展起來，國家應總結經驗，盡快出臺代建制的相應法規，建立全國統一的、規范的大市場，真正體現公平、公正、公開的原則。

四、完善各種配套制度

改革開放迅速增長的同力，使我國政府在公益項目的投資上每年都以驚人的速度增長，而政府作為這些項目的出資人及改革的策劃者，在該領域進行了各項制度的改革。從監理工程師制度、職業資格制度、企業資質準入制度、招投標制度、項目法人制到工程造價管理制度，都形成了一套具有中國特色的項目管理制度。這些制度改變了過去與社會發展不相適應的管理方式，形成了較規范的管理模式。但是這些制度的執行情況還有待進一步完善和提高。應結合同外先進經驗及代建制的宗旨，盡快制定一套與之相適應的工程監理制度、工程造價管理制度、專業人事管理制度、嚴格規范的政府監管制度及明晰的產權制度。

(一)在監理制度方面

雖然監理工程制度在我國已有近20年的實踐，但是由于習慣勢力、認識不足及制度不健全等因素，使得這項制度的優越性在我國沒有得到真正的體現。監理在許多領域僅是業主的擺設，職能錯位，權利、義務、責任不清是普遍存在的現象。代建制作為我國公益投資領域里的一項基本制度，必須有一套與之相適應的、嚴格的、完善的施工監理制度。監理工程師的職責應得到真正的體現，并用法律去保證其正當地行使權利。通過監理工程師，按照嚴格的程序，運用嚴格的手段對工程進行監理，以防范代建單位利用自己的私人信息，通過偷工減料、虛報價量，或不正當的合同變更來謀取節余分成的行為。

(二)在工程造價管理制度方面

改革開放后，我國結束了計劃經濟時代的造價管理模式，已形成了一套全方位的管理體系。但是由于現有中央和地方發改委系統和財政系統的分級管理，又有中央部委到地方政府的專業工程造價機構的管理，造成了多頭、分散的管理局面，不能有效降低工期與投資的不確定性，容易造成失控的狀況。同時，我國還沒有完全擺脫過去全國采用統一的標準預算定額的工程造價編制辦法的影響，有的建筑施工企業缺少系統的企業內部造價估算定額體系，對自己的生產成本不了解等。因此我國現有的造價管理的市場化程度比較低，工程預算容易大幅度偏離市場形成的工程成本價，這就可能使工程節余很大而誘發串謀風險。所以，完善現有的工程造價管理體系是代建制推行過程中量化管理成本，正確核算工程成本，編制概預算的重要手段。國家應盡快建立統一的跨行業、跨部門的并能準確反映市場信息的造價管理體系，為代建單位提供準確的造價信息。

(三)在專業人事及企業資質準入制度方面

我國已形成了監理工程師、造價工程師、咨詢工程師、建造師等專業人事的從業資格制度及各行業的施工企業準人制度，為代建制的市場化運作提供了支持。但是還沒有對建筑業各類專業人士建立一套有較的約束機制，以使其保持敬業、嚴謹、清廉、公允的職業操守。我國應盡快建立一套在建筑法規約束、專業人士組織、專業人士工作條例、職業道德標準的市場約束及信譽約束等機制。在企業資質準入制度方面徹底改變重領證、輕管理的局面，將專業人士及專業公司的管理納入正規化、法制化的軌道，才能為代建制的運行提供物質基礎。

(四)在政府監管制度方面

我國在法制化建設的道路上已取得了巨大的成就。在政府公益建設管理領域也制定了不少的法律法規，為政府依法行政提供了法律保障，但是由于一些法規制定滯后，諸如政府工程預算審校制度、合同變更審查制度、索賠及反索賠審查制度、預算支付審查制度、嚴格的竣工驗收和后評價制度，以及嚴格的工程項目審計制度、責任追究制度等方面還需有關部門盡快制定嚴密的法規來加強政府的監管力度，讓政府有關部門對項目實施的全過程做到監管到位，有法可依并嚴格執法，讓代建制市場規范化、程序化、法制化，并有效地運用輿論監督、舉報制度來約束代建單位、施工、監理單位，以及中介機構和各類專業人士共同串謀分享工程節余的風險。