論區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的地方政府行為

摘 要：在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中，作為獨立利益主體的地方政府從各自的利益出發(fā)，紛紛發(fā)展行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。要打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，促進(jìn)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展，必須從地方政府行為出發(fā)，轉(zhuǎn)變地方政府職能、建立地方政府行為的剛性約束機制、以“科學(xué)發(fā)展觀”為基礎(chǔ)確立科學(xué)的地方政府政績考核機制。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化；地方政府行為；職能轉(zhuǎn)變

中圖分類號：F061.5文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2008）02-0078-02

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需求，隨著我國市場化進(jìn)程的不斷加快，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化成為必然的趨勢。但是，目前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的程度還很低，發(fā)展的速度還比較慢，尤其是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展與行政區(qū)劃存在矛盾和沖突。在現(xiàn)有的行政體制內(nèi)，每一個行政區(qū)劃就是一個政治經(jīng)濟(jì)實體和地方利益主體，這樣就勢必構(gòu)成貿(mào)易壁壘和行政壁壘，影響生產(chǎn)要素的自由流動，阻礙了區(qū)域統(tǒng)一市場和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成和發(fā)展。打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的形成，必須優(yōu)化地方政府的行為。

1 發(fā)展行政區(qū)經(jīng)濟(jì)給區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化造成嚴(yán)重的負(fù)面影響?yīng)?/p>

（1）導(dǎo)致地方保護(hù)主義的盛行，妨礙統(tǒng)一、競爭、有序市場的建立。打破計劃經(jīng)濟(jì)條件下市場的行政分隔，建立統(tǒng)一、競爭有序的市場體系是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。而當(dāng)前地方政府出于自身利益考慮，搞地方主義，大力發(fā)展行政區(qū)經(jīng)濟(jì)直接成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一大障礙。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的一個主要特征就是企業(yè)競爭中滲透著強烈的地方政府經(jīng)濟(jì)行為。市場經(jīng)濟(jì)下的分權(quán)使地方政府成為相對獨立的利益主體，有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和增加地方財政的責(zé)任，成為地方政府積極主動地推動地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力機制，但同時各地方政府紛紛采取地方保護(hù)的政策實現(xiàn)自身利益的最大化。地方政府為保護(hù)本地企業(yè)，會以政府行為介入市場競爭，運用行政手段防止資源流出，從而限制統(tǒng)一市場的形成和市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用。有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)，目前地方保護(hù)行為已經(jīng)由過去禁止本地資源外流主要轉(zhuǎn)變?yōu)橄拗仆獾禺a(chǎn)品進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌鰹橹鳎槐Ｗo(hù)手段則由直接下發(fā)“紅頭文件”為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄒ恍┊?dāng)?shù)禺a(chǎn)品才具備的所謂的技術(shù)、質(zhì)量、環(huán)保和安全標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到限制外地產(chǎn)品的目的；保護(hù)范圍從產(chǎn)品擴大到勞動力、資金等生產(chǎn)要素。地方政府為了自身利益，各自制定所轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)政策，為了自身利益封鎖市場，導(dǎo)致“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象愈加突出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局難以形成。

（2）地方政府的短期行為造成重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同化現(xiàn)象嚴(yán)重。地方政府的行為取決于擁有實際決策權(quán)的地方政府官員，他們追求的是政績的最大化。而行政性分權(quán)與地方政府職能的加強把地方政府培育成強有力的投資主體，同時又缺乏行之有效的制度約束。于是，在政績最大化而又缺乏約束的條件下，各地方政府掀起了“投資熱”、紛紛上項目、搞形象工程。各地方政府在效果上急功近利，熱衷于周期短、效益快的項目投資，而農(nóng)業(yè)、交通設(shè)施等設(shè)施建設(shè)相對滯后，這就必然造成了重復(fù)建設(shè)、結(jié)構(gòu)趨同和效益低下。

（3）地方政府的“反宏觀調(diào)控”行為阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)發(fā)展。如果說地方保護(hù)主義是地方政府橫向上對區(qū)域市場分割的話，那么，反宏觀調(diào)控行為則是在縱觀上對經(jīng)濟(jì)權(quán)限的限制。為了保證國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，中央政府根據(jù)不同時期和不同地區(qū)制定了不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，如產(chǎn)業(yè)布局政策，財政政策、稅收政策以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。在目前市場經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)的情況下，中央政府的宏觀調(diào)控政策能夠彌補市場缺陷，促進(jìn)市場體制的完善和市場機制的健全。國家的宏觀調(diào)控政策對于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展乃至全國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重大的作用。但是地方政府出于自身利益的考慮，利用自己能調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)力，對中央的政策予以“變通”，實行有利于發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的政策。地方政府這種經(jīng)濟(jì)行為嚴(yán)重影響國家的宏觀調(diào)控政策在地方的有效貫徹實施，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，地方政府以行政區(qū)劃為界發(fā)展“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”逐漸成為我國經(jīng)濟(jì)一體化的障礙。阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的根本原因，不是行政區(qū)劃而是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的地方政府經(jīng)濟(jì)行為異化。

2 打破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，優(yōu)化地方政府經(jīng)濟(jì)行為的對策

（1）轉(zhuǎn)變地方政府職能，建立服務(wù)型地方政府。地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中要有自己準(zhǔn)確的角色定位，使地方政府從傳統(tǒng)的角色中解放出來，從“全能政府”到“有限政府”、從“管制政府”到“服務(wù)政府”、從“權(quán)力政府”到“責(zé)任政府”。當(dāng)前地方政府職能轉(zhuǎn)變主要是弱化地方政府的經(jīng)濟(jì)職能，強化政府的社會職能。

地方政府的基本職責(zé)是在中央政府的政策框架下推進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用竦睦妗５胤秸畱?yīng)該通過提供各種公共物品，間接地達(dá)到促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，而不是直接推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府必須擺脫運用行政手段直接干預(yù)市場的做法，盡快退出經(jīng)營、競爭性的投資領(lǐng)域，建立面向市場、以市場為導(dǎo)向的服務(wù)型政府。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，各種社會事務(wù)不斷增加，地方政府社會管理的要求也不斷提高，必須迅速、有效地增加社會管理和服務(wù)職能。

在地方政府與企業(yè)關(guān)系上，地方政府不應(yīng)該對企業(yè)進(jìn)行直接的管理與控制，地方政府的主要職責(zé)是制定符合市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的“游戲規(guī)則”和公平的競爭機制。地方政府主要通過區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制定、區(qū)域經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的發(fā)布、重大競爭性項目的落實來對企業(yè)進(jìn)行宏觀的指導(dǎo)。地方政府還應(yīng)該督促有關(guān)部門依法維護(hù)當(dāng)?shù)氐氖袌鼋?jīng)濟(jì)秩序，建立有效的具有市場競爭力的激勵機制、監(jiān)督機制和契約機制來確立地方政府與企業(yè)的委托-代理關(guān)系，努力克服自身的“準(zhǔn)市場行為”，減少各地行政力量對企業(yè)的控制。

地方政府應(yīng)大力發(fā)展第三部門，充分利用社會力量治理和服務(wù)社會。第三部門的發(fā)展使轉(zhuǎn)變政府精簡和職能轉(zhuǎn)變變得容易。由于社會的復(fù)雜化，地方政府必須縮小職能范圍，做好自己的應(yīng)做的基礎(chǔ)性工作，而第三部門的非營利性、組織性、自愿性等特點成為地方政府理想的合作者以及地方政府分離出去的職能的承擔(dān)者，可以代替地方政府對企業(yè)活動進(jìn)行監(jiān)督和提供服務(wù)等。地方政府要加快向社會組織轉(zhuǎn)化政府的一部分職能，將政府目前所承擔(dān)的技術(shù)性、行業(yè)性、服務(wù)性、協(xié)調(diào)性職能轉(zhuǎn)交給社會中介組織、社會公共服務(wù)組織和社會自治組織，合理地界定政府和社會的功能“邊界”。這樣就使地方政府?dāng)[脫了很多具體事務(wù)，提高宏觀調(diào)控的和監(jiān)督管理的能力和效率，還能協(xié)調(diào)政府與社會、政府與企業(yè)的關(guān)系。由此，地方政府要在給予第三部門適當(dāng)?shù)馁Y助和進(jìn)行必要監(jiān)管的基礎(chǔ)上，充分利用社會力量治理社會和服務(wù)社會。

（2）加強對地方政府行為的剛性約束。在當(dāng)前市場作用還不盡完善的情況下，地方政府在本地區(qū)內(nèi)做出一些不合理的經(jīng)濟(jì)行為，大力發(fā)展行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，其原因除了一些制度性的因素外，還和地方政府的約束機制不力有關(guān)。為了規(guī)范地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不合理行為，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，必須建立地方政府的剛性約束機制。

①法律約束。即通過健全法律法規(guī)，運用法律手段對地方政府進(jìn)行強有力的約束。當(dāng)前，隨著地方政府職能的擴張，地方政府具有在現(xiàn)有的制度體系內(nèi)實現(xiàn)自身利益最大化的動力和手段，如果不對地方政府的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行約束，極易導(dǎo)致地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的非理性行為。當(dāng)前，造成我國地區(qū)壟斷的主要原因則是缺乏對地方政府的經(jīng)濟(jì)行為有效的法律約束。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國應(yīng)盡快制定出若干針對地方政府經(jīng)濟(jì)行為的有關(guān)法律、法規(guī)。

②風(fēng)險約束。在我國，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為一般不必承擔(dān)因決策失誤而帶來的風(fēng)險成本。我國地方政府的官員作為中觀決策者與市場經(jīng)濟(jì)條件下的企業(yè)機構(gòu)的決策者有著本質(zhì)的不同，企業(yè)的決策者必須對企業(yè)的生死存亡負(fù)責(zé)，企業(yè)的利潤關(guān)系著決策者的前途，而地方政府官員的不必負(fù)擔(dān)經(jīng)濟(jì)上的盈虧責(zé)任，個人的升降獎懲也不是依靠市場來評定，這就助長了地方政府在處中央和地方關(guān)系、地方與地方關(guān)系中的博弈心理。于是在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)中，各地方政府總是選擇自認(rèn)為對本地區(qū)最有益的經(jīng)濟(jì)行為，而不顧區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整合發(fā)展。因此，在當(dāng)前的體制轉(zhuǎn)軌時期，必須構(gòu)建一種有效的風(fēng)險約束機制，防止地方政府因風(fēng)險約束不力而采取的博弈行為。

③組織約束。推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的形成必須突破行政區(qū)劃的限制，建立跨行政區(qū)的行政組織，避免各地區(qū)追求短期利益的行為，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整體利益。當(dāng)前，由于地方政府的職能轉(zhuǎn)變并不到位，市場經(jīng)濟(jì)體系的完善也是一個長期的過程，有必要組建由地方政府組成的跨行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，并以法律的形式規(guī)定其職責(zé)和權(quán)限，使地方政府的相關(guān)職能向經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)管理機構(gòu)轉(zhuǎn)移。比如區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的制定、市場規(guī)劃、重大項目決策方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；統(tǒng)一規(guī)劃和管理區(qū)域公共資源；統(tǒng)一進(jìn)行開發(fā)項目融資和投資管理，統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)域內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施體系和生產(chǎn)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)等。

3 以“科學(xué)發(fā)展觀”為指導(dǎo)，進(jìn)一步完善政績考核機制

在過寬的政府職能下形成的地方政府官員考核機制在很大程度上是導(dǎo)致地方政府發(fā)展行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的原因。因此，要在“服務(wù)型政府”的前提下，根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，改進(jìn)現(xiàn)有的政績考核機制，打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的快速形成。

以往我國地方政府及其官員考核中過分注重經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的考核辦法，不可避免地導(dǎo)致地方政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動，過分追求任期內(nèi)直接的、看得見的短期經(jīng)濟(jì)效益，大力發(fā)展“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”，而忽視區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，應(yīng)以“科學(xué)發(fā)展觀”為指導(dǎo)，建立科學(xué)的地方政府考核指標(biāo)體系。不僅要關(guān)注區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)量指標(biāo)，更應(yīng)該關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量、社會效益、社會公正和環(huán)境保護(hù)等方面的指標(biāo)；應(yīng)該把促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、減少地區(qū)之間矛盾和沖突列為對地方政府官員進(jìn)行政績考核的重要指標(biāo)，以避免地方政府短期行為，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。地方政府必須把人民群眾的關(guān)注點作為地方行政的著力點和政績考核的側(cè)重點，唯有如此，政府才能取信于民，鞏固自身存在的民意基礎(chǔ)，在不同的發(fā)展階段，人民群眾的關(guān)注點會有所轉(zhuǎn)移，因此，地方政府的政績考評的具體內(nèi)容必須作及時相應(yīng)的調(diào)整。

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