政府投資項目代建制實施分析

摘 要：在國家推行投資體制改革的浪潮下，政府投資項目領域開始引入“代建制”，以期取得良好的經濟效益和社會效益。以此為背景，從市場、管理和制度等方面研究了代建制試行以來取得的成效、遇到的問題并提出了相應的解決辦法。

關鍵詞：政府投資項目；代建制；市場化；專業化；法制化

中圖分類號：F830.592文獻標識碼：A文章編號：1672-3198（2008）02-0037-02

0 前言

投資項目按不同的投資主體可分為政府投資項目和非政府投資項目，政府投資還可進一步分為經營性政府投資項目和非經營性政府投資項目。對于經營性的政府投資項目，按國家規定實行項目法人責任制。對于非經營性政府投資項目實行代建制，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。推行代建制可以實現對現行投資體制改革，推行政府投資項目的專業化管理，并且有效地防止腐敗浪費問題的發生。

1 政府投資項目實施代建制的優越性

我國從2000年開始，陸續在上海、寧波和重慶等城市進行了代建制試點工作。實施的幾年來，可以看到，代建制在市場、主體和管理三方面都有其獨特的優越性。

1.1 市場交易的優越性

從市場的角度看，代建制是獨立于項目之外的市場主體，確保了項目的投資決策者和實施者的分離，從而有效地抑制超投資和腐敗行為。代建機構作為建設工程市場的中間人在與業主和供應商的聯系過程中發揮其重要的作用，如制定價格、協調交易和簡化合同程序等，猶如錢德勒所說的“看得見的手”，以引導和規范市場行為。其次，代建制可以促進工程建設市場交易。代建機構根據業主支付意愿和供應商的價格回應來制定合理的交易價格，從而促進交易，減少了反復溝通而造成的大量人力、物力、財力消耗。最后，代建制能夠改善工程建設市場的微觀結構，減低市場風險。在代建制的背景下，代建機構可以制定合理價格尋求供求平衡，提高了市場運作和交易效率，從而改善微觀結構。此外，代建機構特有的專業優勢（材料、設備及智力產品等）可以實現對業主和供應商的有效配給，平抑需求和供給的波動。

1.2 主體分工的優越性

從主體角度看，各參與方角色發生了轉變?，F行體制下的政府業主與使用單位的行政關系被政府業主、代建機構和使用單位三方的合同關系所取代，各方的權、責、利得到清楚界定。代建制打破了“投資、建設、管理、使用”四位一體的管理模式，建立起了有效的政府投資項目約束機制。政府投資部門成為獨立的項目決策者和監督者，主要負責簽訂委托代理合同及與供應商的一些關鍵合同，確定項目的建設范圍和功能要求，監督代建機構的實施過程，進行驗收等。另外，其他政府監督部門如計劃、建設、財政、審計等相關部門也從不同角度對代建項目進行管理和監督，負責審批可行性報告，審核設計規模、標準，計劃并及時撥付工程資金，依法查處建設工程中的違法亂紀現象。代建機構受業主委托，履行委托合同中所規定的職責，一般包括項目定義和策劃、協調各個參與方、組織和管理施工、監控項目的實施和管理等。具體關系如圖1所示：

1.3 管理實施的優越性

從管理角度看，代建制可以從投資、質量和工期上優化施工過程，實現專業化管理，有效防止腐敗浪費。

首先，自建制模式下的工程項目的實施過程中，由于使用單位受利益驅使，往往會提高建設標準，從而導致三超現象。代建制受政府業主委托代理項目的管理權，嚴格控制投資規模、建設范圍標準，保證投資計劃的切實履行。其次，舊模式下的項目單位往往由臨時抽調的人員組成，其中大部分人員缺乏工程建設和管理的專業知識和技能，邊學邊用，導致低效率和低質量。代建機構具有相應專業的資質，可以對項目的可行性研究、勘察、設計、施工等全過程進行專業化的管理，可以保證工程質量、加快建設周期、提高投資效益。最后，由代建機構作為使用單位的代理人選定設計單位、建筑公司、設備供應商，等于設置了防止腐敗的隔離墻，可以從源頭上防止腐敗，充分發揮招標投標制度的積極作用。 

2 實施代建制的問題分析

近年來，從各地區試行代建制的情況來看，代建制發揮了積極的作用，帶來了良好的經濟和社會效益。然而不可否認代建制仍是新興的管理模式，在某些方面在試行的時候也暴露了一些弊端，仍需不斷探索和完善。

2.1 委托代理的問題和風險

代建制的委托關系尚不明確，造成了一種困難的局面：代建機構作為委托人必須負責工程的質量和處理施工管理中的一切問題，而一旦發生重大工程問題，業主投資單位還是要負全責，因為國家規定的建設單位在工程項目上的責任和義務不會因為實施代建制而轉移。這樣就造成了風險無法正常分擔和轉移，確切地說是代建機構只承擔了民事風險，而業主仍承擔著行政以及刑事責任。日后若遇到工程問題，可能會引起扯皮、糾紛和推卸責任的現象。

2.2 制度層面的缺陷

代建制在制度上的缺陷包括制度空白和制度交疊。制度空白的原因是代建制作為新出臺的政策，還不是一個法定制度，需要的法律環境尚不完善。法律地位不明確，加之社會對代建制的認識和接受需要一個過程，大大增加了代建機構工作的難度，特別是涉及行政審批問題，使之無法獨立決策和解決。

我國的建設工程管理體制存在嚴重的條塊分割的狀況，從而帶來管理制度和機制的分割和交疊，如工程咨詢管理制度、工程監理制度、設計咨詢制度以及其他各類工程中介服務等。推行代建制相當于增加了一項中介服務，也可能影響到工程建設的效率。此外，代建機構與監理單位的管理范圍有相當大的重疊部分，例如承擔工程的質量、進度、投資和合同管理，雙方需進行協調。

2.3 代建市場的不完善

代建制依然缺乏明確市場規則。代建機構的取費標準眾說紛紜，沒有統一的規定。目前，代建費通常從管理費中劃撥，而實際代建機構的工作（以全過程代建為例）包括了項目前期策劃、準備、實施、驗收及保修等，取費時應考慮這些過程的成本和必要的稅費和利潤，而不僅是從階段性的管理費中扣除。

現階段，具備良好條件的代建機構仍是稀缺的。由于舊模式和制度的原因，建筑企業專業化很明顯，大多數卻缺乏整合管理，從機器設備到人員配備都不能滿足代建制要求。例如，工程總承包類公司雖具有豐富的施工管理經驗，卻對項目策劃、設計及后評價階段經驗較少。相反，工程管理咨詢類公司具有良好的全過程管理經驗，尤其是在前期策劃階段，但是在資金投入較大的施工階段優勢就明顯不如施工總包類公司。

3 解決對策和展望

針對代建制在實施過程中暴露出來的問題，本文提出以下解決思路：確立代建制合法地位，實現風險轉移，加強管理和分工。在這三個環節中，前一個環節的實現直接決定后一個環節的有效運行，具有制約作用。

3.1 確立代建制的合法地位

保證代建制的合法地位是根本，需要通過立法手段和必要的行政手段。在法律建設方面，國家可以加強立法調研，通過法規及相關配套政策，對代建制涉及的監管主體、資格審查、實施范圍和業績評價等做出明文規定或參考。同時，代建管理費用應明確合理，需考慮無形資產（經驗及智力投入）及風險因素。

必要的行政手段可以確保項目前期工作的順利完成。項目的前期風險主要涉及拆遷、征地、安置和補償等一系列社會問題，單靠代建機構的市場行為尤顯單薄無力，而且耗費不必要的成本和時間。這時政府有關部門若能介入，與代建人共同完成拆遷補償和安置，可以極大地提高工程進度和降低風險。

3.2 實現風險轉移

通過完善法制建設和合同管理可以明確規定各方的權利、責任和義務，實現風險轉移。代建合同是約束雙方，考核履約行為的重要依據。各地政府相關部門根據其地方特點實行了不同模式的代建合同，取得了初步成效。然而，合同管理中的權利、利益分配仍需進一步改善。代建機構應該通過合同被賦予投資和資金的管理權，從而方便資源的購買與調配，實現真正意義的投資體制改革。政府業主則主要執行監督和知情權，并履行協助和籌資的義務。

3.3 加強管理和分工

法律地位的確認和合同的簽訂最終要落實到項目實施中去，代建企業的管理水平和政府業主的合作是項目平穩運行的關鍵。

首先，代建企業應該借鑒國內外代建項目的經驗，引入現代化管理手段，提高員工士氣，以適應不斷變化的社會需求。目前我國的項目管理人員專業水平和現場實踐經驗較多，卻缺乏綜合協調能力，尤其是經濟、商務、管理、法律等方面知識和能力不足。所以，應加強培訓和繼續教育，培養出更多熟悉國際慣例、通曉法律、心理、社會等知識的雙語復合型人才。

政府業主對于代建機構的有效管理是另一只強有力的大手，保證工程項目按時按質地完成。為防止代建機構利用信息優勢而發生“逆向選擇”、“道德風險”或尋租行為，使業主蒙受損失，業主必須對代建機構進行有效監督，并可采用工程擔?；虮ｋU制度轉移風險。此外，嚴格的監管并不一定能提高代建機構的積極性，將管理費與風險聯系起來，建立有效的激勵機制，優化業主與代建人之間的產權結構才能從根本上調動代建人高效完成項目的積極性。

參考文獻

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注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。