澳大利亞財政金融風險監管體制、做法及借鑒意義

澳大利亞作為世界發達國家之一，連續多年以來實際GDP平均增長速度保持在3.5％左右，人均GDP約達3.6萬美元，通貨膨脹率一直保持在3％左右。自上世紀80年代以來，澳大利亞金融業出現突飛猛進的發展，目前，已發展成為世界最發達的金融市場之一。澳大利驅嚴密、高效的綜合審慎金融監管框架、監管模式和做法，值得中國學習和借鑒。

澳大利亞金融市場主要特征及運行情況

充分競爭、高度開放的金融市場。在金融市場方面，1981－1988年之間，澳大利亞逐步廢除了官方對利率、貸款分配和金額的管制：1983年12月實行浮動匯率；市場準入放開，大量的非銀行互助性機構注冊成為銀行；放松并取消了對外國投資本國銀行業的股權比例限制；有關人壽保險公司和退休基金結構的規定被廢除：取消了對證券交易所和證券業的管制。與此同時，澳大利亞國有商業銀行完成了私有化進程。1996年，聯邦政府出售了其在聯邦銀行持有的50.4％的股份，南澳銀行、西澳銀行和塔斯馬尼亞信托銀行也被各自的州政府相繼售出。隨著國有股份在金融行業領域的退出，澳大利亞形成了對內、對外開放度都很高的金融市場，實現了公平、充分的競爭。

在匯率政策方面，澳大利亞早在1983年就宣布執行自由浮動的匯率政策，近年來，由于澳大利亞經濟持續增長，澳元對美元匯率不斷升值。截至2008年4月2日，澳元對美元匯率為1澳元：0.9088美元，相比2001年4月的匯率1澳元：0.4775美元，累計升值90.3％。

混業經營、種類繁多的金融機構。目前，澳大利亞金融業混業經營的趨勢愈發明顯，銀行、證券、信托與保險相互滲透，紛紛通過持股或建立子公司等形式進入其他領域，向市場提供全方位的服務，甚至一些連鎖店也開辦了部分銀行業務。截至2006年末，澳大利亞共有54家有營業許可的銀行，其中包括14家澳資銀行，其他銀行是外資銀行子公司或分公司。澳大利亞最大的四大銀行是聯邦銀行、國民銀行，澳新銀行和西太平洋銀行，均是澳資銀行，四大銀行的總資產占澳銀行業總資產約60％－70％，分行遍及全國。此外，澳大利亞的人壽保險公司有35家，普通保險公司有133家，建房互助協會有148家，互助組織有27家，養老基金有7812家，核準／持牌托管人332家，非營業控股公司12家，金融機構種類繁多、數量巨大。

發達的金融市場帶動了澳大利亞服務業的蓬勃發展，截至2006年末，澳大利亞以貿易、金融保險、教育等為主的第三產業已成為其產業主要支柱，服務業總產值占GDP的70.4％，其中金融保險業占GDP的7.8％。

綜合審慎監管的監管體系。20世紀40年代至80年代初，澳大利亞一直對金融業實行嚴格的管制，堪稱世界上金融管制最嚴的國家之一。在經歷了80年代的放松管制后，澳大利亞先后成立了五大金融監管機構，即儲備銀行、金融機構管理委員會、保險與退休金管理委員會、競爭與消費者委員會和證券委員會，另外還有一些國家機關在國家一級行使同樣的職能。1996年，澳政府成立“金融體系調查組”，對金融行業展開了一次以調查負責人名字命名的“沃利斯調研”。調研認為，混業經營已成為趨勢，對銀行、保險公司和其他金融機構的分業單獨監管將存在效率低下、工作重疊、人員冗多的問題，應對金融機構實行綜合審慎監管。為了創建一個競爭、高效和靈活的金融體系，澳大利亞在1998年7月1日對金融監管框架進行了廣泛的改革，建立了對整個金融體系進行審慎監管的綜合審慎監管框架。

自從1931年以來，沒有存款者丟失過存款，沒有投保自然人的保單無人承擔責任。以至于到目前為止，澳政府認為暫時沒有必要建立存款保險體制，僅存在一份建立存款保險的提案，

當前澳大利亞財政金融風險監管框架

澳大利亞金融監管總體框架主要由三大監管部門構成。澳大利亞金融監管部門主要是澳大利亞儲備銀行澳大利亞審慎監管局：澳大利亞證券投資委員會。三大監管部門堅持獨立監管原則，最終向澳大利亞國庫部部長負責，并由國庫部部長向國會匯報金融監管工作以及重大監管事項。澳大利亞競爭和消費者委員會(ACCC)是以反壟斷，促競爭為目標的競爭監管機構，執行競爭法規，在金融監管過程中，承擔維護金融業自由、充分競爭和保護消費者的責任。

國庫部與監管部門以及監管部門之間均建立了有效合作的金融監管協調機制。為了加強金融監管合作，提高監管效率，實現金融監管有效性，三大監管部門成立金融監管協調機制，最主要的協作安排是金融監管理事會，其他形式包括工作委員會和諒解備忘錄等。金融監管理事會由三個監管機構的負責人和國庫部部長構成，理事會主席由儲備銀行主席擔任，于1998年7月召開第一次會議，以后每季度召開一次會議。作為一個非正式主體，理事會為其成員提供服務，組織各種論壇，探討金融監管議題；成員之間經常交換金融監管信息；密切關注金融體系的變化趨勢，尤其是科技發展、金融創新、全球化對金融體系產生的影響；避免各自職責之間的重疊；降低監管成本；有效促進金融監管的改革等。

相關金融監管立法為監管部門提供了執法依據。2001年，澳國會通過了《2001年金融服務改革法案》，并于2002年3月11日實施，澳大利亞投資與證券委員會負責實施新法案并保證其平穩過渡。該法案為金融產品的服務者提供了一個協調的可操作的框架，該框架包括注冊許可證、產品信息披露等方面。同時該法案在對不同金融產品進行監管時，方法也更為靈活，如對儲蓄產品和對復雜投資產品的監管程度就有所不同。該法案的實施對維護消費者、投資者的權益，保證金融服務行業的市場誠信，保障金融體系穩定性等方面有重要的現實意義。

澳大利亞金融監管機構的職責

澳大利亞儲備銀行負責貨幣政策制定、金融系統和支付系統穩定。1998年之前，儲備銀行的兩項主要職能是實施貨幣政策、對銀行業進行審慎監管；從1998年7月1日成立APRA后，RBA不再負責對銀行業的審慎監管。其職責，一是負責制定實施貨幣政策，通過公開市場操作在二級市場上買賣聯邦政府債券，從而使基準利率穩定在其目標范圍內，保證經濟穩定。二是維持金融體系穩定，防止潛在金融風險對經濟實體產生沖擊，保證整體金融體系穩定，并起著“最后貸款人”的作用，對緊急情況給予流動性支持。三是監管支付清算體系，維持支付清算體系的安全性和高效性，負責支付系統準入和制定保證支付清算運轉高效和安全標準。

澳大利亞聯邦儲備銀行2008年3月5日決定提高貨幣市場隔夜拆借利率25個基點，使一年期基本利率升至7.25％。這是澳央行2008年以來第2次提高基準利率，同時也是政府自2006年后的第7次加息，主要目的是為了抑制通貨膨脹。

澳大利亞審慎監管局負責金融機構的審慎監管。1998年7月1日，在吸收了儲備銀行、保險及養老金委員會、州政府11家監管機構的監管職能的基礎上，成立了澳大利亞審慎監管局，其使命是建立并執行審慎標準及做法，確保在一切合理情形下，所監管的金融機構做出的金融承諾在一個穩定、高效、具有競爭力的金融體系之內得到履行；同時，負責全國性金融業數據的統計，并保證退休收入政策的順利執行。接受APRA監管的主要有銀行及其他接受存款機構、人壽及普通保險公司、養老基金、各州的共同基金、澳洲稅務署的養老金、其他部門的養老金。目前，APRA監管的金融資產份額約2.5萬億澳元，其中銀行占62％，養老金機構約占22％，人壽和普通保險公司約占12％，其他占4％。APRA監管的資產約占整體金融體系資產的73％。

根據澳大利亞審慎監管局法，APRA的主要職責，一是保護儲戶、投保人以及基金投資人(統稱為“受益人”)的權益；二是必須平衡金融安全與效率；三是維護金融市場公平、自由、充分競爭；四是確保市場的“論爭性”，即企業容易進入金融市場參與競爭，也容易在不引起金融風險的情況下安全退出。

澳大利亞證券與投資委員會主要負責公司、證券市場和期貨市場監管。澳大利亞證券與投資委員會主要負責對非債權、非追索權融資的監管，如對上市和非上市公司、證券期貨市場、金融服務公司以及提供金融咨詢服務從業人員的監管等。它的基本職能：一是維護市場誠信，防止市場的人為操縱、欺詐和不公平競爭，保護市場參與者免受金融欺詐和其他不公平行為的影響，從而增強投資者對金融市場的信心，維護金融市場的穩定；二是保護消費者權益，體現在通過充分、及時的市場信息披露，確保公司、證券和期權市場的誠信和公正，確保中、小投資者能夠獲取充足且確切的信息。同時，當投資者權益受到不公正的對待而遭受損失時，該委員會將通過適當的途徑協助投資者得到補償。ASIC監管的金融資產約占整體金融體系資產的13％左右。

國庫部在參與金融風險監管過程中發揮著重要作用

國庫部的職能主要側重于宏觀管理。澳大利亞主要由國庫部，財政與行政管理部負責政府財政管理。國庫部主要側重于宏觀管理，具體負責經濟預測分析、財政收入預算編制、稅收政策、稅收征管，國債發行、制定財政政策、參與貨幣政策、產業政策、國民經濟發展規劃的制定、維護市場經濟秩序等。國庫部的市場部下設公司和金融服務處和金融體系處。財政與行政管理部主要負責財政預算執行的日常工作，不涉及金融監管。

國庫部立足于公共服務參與金融監管事務。澳大利亞政府中參與金融監管的部門是國庫部，國庫部代表政府，在金融風險監管過程中發揮著重要的作用。一是受政府委托，研究金融監管體制的效率和金融監管的宏觀成效，向國會提出政策建議，APRA就是1998年澳大利亞國庫部向國會提交報告后成立的。二是聽取接受監管部門的監管政策和立法建議，并向政府提議和推動金融監管立法和監管政策的頒布，構建一個完善的金融審慎監管的法律、政策框架。同時，國庫部會給予監管部門一些政策建議，以確保對金融體系的審慎監管。三是與監管部門定期會晤，對金融運行形勢和監管政策進行跟蹤，監管部門將就一些問題向國庫部進行咨詢。如果某個被監管機構出現嚴重財務困難，監管部門必須向國庫部部長匯報并提出解決措施的建議。四是獲悉金融部門提供的金融統計數據，為制定宏觀經濟、財政政策奠定基礎。

國庫部不對某一個具體案例進行干預和指導。在出現金融監管部門無力解決的系統性金融危機或者需要政府出資化解的金融風險時，這種情況將不再視作為一個單純的金融問題，而是一個潛在的“政治問題”，國庫部在聽取監管部門的工作匯報后，將上報國會討論具體的解決措施。但值得注意的是，國庫部不能直接參與金融監管，特別是不能對某一個具體案例進行干預和具體指導，以此保證金融監管部門獲得監管獨立性。

澳大利亞金融危機處置做法與經驗(一個案例)

在澳大利亞的金融業發展過程中，雖然沒有出現較大的系統性金融危機，但在1999年也曾出現過一家保險公司倒閉的情況，這一事件推動了金融監管體制的進一步改革。

HIH保險有限公司(HIH Insurance Limited)倒閉背景情況。HIH保險公司曾是澳大利亞第二大非壽險保險公司，承保的領域包括普通非壽險、公眾和專業責任保險、機動車輛險、工程保險、海事保險、強制性第三者責任險、雇員補償險、旅行保險以及不動產和商業資產保險等，并于20世紀90年代成為上市公司，業務拓展到美國和英國。HIH在2000年6月前的毛保費收入達28億澳元，總資產80億澳元，總負債71億澳元，凈資產9億澳元。據統計，HIH在澳大利亞至少有200萬份非壽險保單和超過100萬保單持有人，大約30％的澳洲上市公司購買了HIH的保單。

HIH公司最主要的經營策略是大規模擴張、并購，其直接結果是在20多年的時間里開了200多家分支公司，由于對擬并購公司的資產估值過高、對已經理賠所形成的負債估值過低，動用了大量資金并購了一些價不符實、資產嚴重縮水的公司，同時公司本身也存在不合理的理賠條款以及嚴重的鋪張浪費，最終導致該公司陷入破產境地。2001年3月15日，HIH保險公司收到法院批準書，進入臨時清算，其凈資產約達負27－40億美元。由于HIH公司的倒閉事先沒有什么征兆，因此對澳大利亞金融市場產生了較大的負面影響。

政府的反思，處置和補救措施。澳政府在HIH保險公司倒閉后，為了避免出現更大的金融危機，及時成立皇家調查委員會展開對該公司倒閉的調查。委員會認為，其破產的主要原因：一是公司的商業決策嚴重失誤；二是公司的審計中介是安達信，但公司董事會的成員中竟有3個是安達信的合伙人或前合伙人，其中一個還負責公司的審計，并簽發了該公司2000年10月的審計報告，嚴重隱瞞了賬戶虧損情況；三是監管部門沒有發現和警告公司的風險，監管過于關注業務準入、償付能力監管，而忽略了其投資行為失敗帶來的驟然發生的風險。

隨后，澳政府采取了一系列的處置措施。

首先，對直接受損的投保人給予直接的財務補償。為了最大限度地彌補保險客戶的損失，澳聯邦政府決定提供5億澳元援助，新南威爾士和昆士蘭州政府將分別承擔6億和4億澳元，對投保人企業給予部分補助，對投保的自然人給予全額補償，沒有使個人遭受任何損失：同時，對一些未到期保險單采取了第三方托管的方式。

其次，在HIH倒閉后，政府加強了國庫部部長對APRA負責人的直接聯系，強化了在保險業的監管權力。

第三，針對審計人員與被審計公司串謀一事，ASIC頒布了新的規定，其中要求審計人員在離開事務所之后，兩年內不得進入被審計公司擔任職務。一些啟示與借鑒

綜合審慎的金融風險監管是金融業監管體制的總體趨勢。澳大利亞金融業發展十分迅猛，目前已進入混業經營、混業監管時期。根據澳監管部門的要求，不論金融機構是否“前臺混業”還是“后臺混業”，只要拿到政府頒發的牌照，均可持照經營金融業務，采取何種經營方式由公司自己確定。這種混業經營的模式，大大提高了金融業的經營效率，激勵了金融創新，其混業監管的模式也及時適應了形勢發展需要。

中國分業經營、分業監管的體制剛剛確立，基本符合當前中國金融業發展的階段。但是，中國可借鑒澳大利亞金融監管部門建立金融監管理事會和互相簽訂合作協議的方式，加大金融監管協調的力度，成立由財政部等宏觀部門參與的金融監管協調機制，適應逐漸混業經營的趨勢，防范形成監管的真空地帶，避免金融風險在行業之間傳遞。

加強對金融監管部門的責任考核也是強化監管的重要方式。澳大利亞在加強金融監管的同時，也強化了對監管機構的外部審查、問責和指示。比如對APRA的審查，形成了從上至下全方位的監督問責機制，國庫部部長受國會、常設和特設委員會、預算安排的委托，對APRA進行問責；對APRA各種決定要進行必要的司法審查，司法部長或國家安全機構將視情給予指令；在財務上，聯邦政府派出申訴專員、委托總審計長對APRA進行財務、績效方面的審計，人權及機會均等委員會也將對其進行考察。

中國在金融監管方面主要有三大行業監管部門，對相關行業的監督力度很大，但是在監督監管機構方面，特別是在考察監管績效方面缺乏有效的手段和措施。中國可借鑒澳大利亞經驗，加大對金融監管部門的問責力度，督促其提高金融監管效率，維護金融穩定。

加快對內開放，慎重把握金融業對外開放的限度。澳大利亞的經驗表明，加快對內開放，允許更多的國內投資者參與金融業的投資，將有利于激活市場活力、激發金融產品創新的動力，也有利于促進市場競爭，提高金融服務水平。雖然澳大利亞名義上取消了外國資本并購本國企業的股權比例限制，但是，澳大利亞外國投資復審委員會仍具有執行限制外國投資者對澳直接投資的法律的權力，這些限制性法律涉及住宅物業、農場物業和其他投資的交易。在金融業，當外國資本要并購澳資四大銀行和保險公司時，該委員會將“慎重”考慮該項投資的可行性。這實際上為外國資本設置了一道無形的門檻。

中國自加入WTO以來，認真履行承諾甚至超出承諾開放了金融市場，但目前仍面臨著國內投資者進入金融業門檻較高、發達國家迫切希望我放開入股比例限制的問題。對此，中國應在繼續加快對內開放的同時，繼續堅持適度開放的原則，對外國資本放寬限制的同時，根據需要進行審核。

從金融危機中汲取深刻教訓，提高市場透明度。從澳大利亞HIH保險公司的破產危機中可以看出，隨著經濟的發展，金融的深化，金融機構的倒閉、破產和陷入財務困境，有可能只是在很短暫的時間內，金融危機形成周期短、破壞性強，難以預測。

中國金融市場正在發展的初級階段，金融機構在資本市場上市的過程中剛剛適應提高透明度的要求。為了避免出現金融危機，中國的金融監管不僅要針對機構本身是否合規、合法經營，還要加大機構信息的透明度，加大對參與金融事務的社會中介的監督管理。